IV SA/Wa 614/21

IV SA/Wa 614/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1031/22 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 77 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Dnia 14 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w Siedlcach, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] marca 2021 r., nr [...] wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018, 570) oraz art. 104 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu w dniu [...] marca 2021 r. odwołania K. S. (dalej: strona, skarżący, inwestor) reprezentowanego przez adw. M. C., Kancelaria Prawna, ul. [...] [...] W. od decyzji Wójta Gminy O. (dalej: organ I instancji) z [...] stycznia 2021 r., znak [...], którą odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj, [...]".
W decyzji z [...] marca 2021 r. SKO w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) z [...] lipca 2020 r., nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach faktycznych sprawy.
Inwestor wystąpił do Wójta Gminy O. z wnioskiem z 20 kwietnia 2020 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich, przeznaczonych do chowu drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L., w opinii z [...] kwietnia 2020r., znak [...] negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie.
W postanowieniu z [...] lipca 2020 r., znak [...] w W., odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
W decyzji z [...] stycznia 2021 r., znak [...], Wójt Gminy O. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...]. W piśmie z 29 stycznia 2021 r. inwestor reprezentowany przez adw. M. C. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2021 r., znak [...].
W odwołaniu zaskarżono decyzję organu I instancji w całości, jak również w całości postanowienie RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. Zaskarżonej decyzji oraz postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji także prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, co doprowadziło do wydania postanowienia RDOŚ w W. z pominięciem istotnej części materiału dowodowego - Inwentaryzacji przyrodniczej dotyczącej obszaru planowanego przedsięwzięcia - i naruszeniem zasad oceny dowodów, tj. dokonania ustaleń z pominięciem części zaoferowanego przez stronę materiału dowodowego, sprzecznych z tym materiałem (Inwentaryzacją przyrodniczą), a w odniesieniu do zaskarżonej decyzji także 2. przepisów art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zaniechanie współdziałania pomiędzy organem oraz RDOŚ w W. w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania postanowienia RDOŚ w W. z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. przepisów art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. przez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem zasady przezorności polegającym na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona możliwość realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem oraz zasady zrównoważonego rozwoju polegającym na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a w odniesieniu do zaskarżonej decyzji także: 2. przepisu art. 80 ust. 1 pkt ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w których postanowienie RDOŚ w W. jest wadliwe, a w konsekwencji wynik uzgodnień z RDOŚ w W. powinien być odmienny, co winno skutkować wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze tak postawione zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrzenia sprawy.
SKO w S. w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r., nr [...] wskazało, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w W. w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji. Organ I instancji jest związany treścią tego rodzaju postanowienia i nie może wydać pozytywnej decyzji w przypadku wydania negatywnego uzgodnienia przez RDOŚ w W. Według organu odwoławczego, z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy, a mianowicie postanowieniem z [...] lipca 2020 r., RDOŚ w W. negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Z uwagi na powyższe organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2021 r., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj, [...]". Organ II instancji uważa, że nie można podzielić argumentacji odwołującego, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy rozpatrzył sprawę, bowiem nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, jak również, że RDOŚ w W. dokonał rozpoznania w sprawie w oparciu o niepełny i nie kompleksowo rozpatrzony materiał dowodowy w sprawie, bowiem w toku rozpatrywania sprawy miała zostać pominięta inwentaryzacja przyrodnicza, dołączona do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, złożonego wraz z wnioskiem przez inwestora. Zdaniem SKO w S., z treści pisma Wójta Gminy O. z [...] kwietnia 2020 r., skierowanego do RDOŚ w W. wynika wprost, że do pisma załączono zarówno raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz inwentaryzację przyrodniczą, zatem RDOŚ w W., przy wydawaniu postanowienia z [...] lipca 2020 r. dysponował całościowym materiałem przedłożonym przez inwestora, a mimo to dokonał negatywnego uzgodnienia z uwagi na przywołaną przez ten organ argumentację. Organ I instancji był związany treścią tego rodzaju postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Według organu odwoławczego, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tego rodzaju postanowienie, o jakim mowa powyżej, ze względu na jego doniosłość i znaczenie w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, powinno podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego.
Kolegium przedstawiło wykładnię zasady przezorności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podobnie jak RDOŚ w W., przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy miał na uwadze kompletny materiał dowodowy, w tym raport oddziaływania na środowisko, jak i treść załączonej do niego inwentaryzacji przyrodniczej, jednakże prymat przyznało ustaleniom poczynionym przez RDOŚ w W.
W skardze K. S. (dalej: skarżący, inwestor, strona) reprezentowany przez adw. M. C. na podstawie art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 1 i 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości decyzję SKO w S. z [...] marca 2021 r. nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 § 1 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego z naruszeniem zasad oceny dowodów, tj. dokonanie ustaleń w oparciu o wybiórczą ocenę materiału dowodowego, które doprowadziło do przyjęcia za podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;
2 przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania - na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego - w sposób niebudzący zaufania uczestników tych postępowań do władzy publicznej, tj. poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z pominięciem posiadanych przez organy, a niedostępnych dla strony, informacji, czyniąc sprzeczne z posiadanymi przez organ informacjami ustalenia faktyczne, niekorzystne dla strony.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) oraz art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP), a także przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) przez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności (ostrożności), co z kolei doprowadziło do jej zastosowania, w okolicznościach faktycznych sprawy, w których nie znajduje ona zastosowania, a w konsekwencji przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...];
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty, wniesiono:
1. na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy przyrodniczej w ramach projektu nr [...] pod nazwą "Inwentaryzacja cennych siedlisk przyrodniczych kraju, gatunków występujących w ich obrębie oraz stworzenie Banku Danych o Zasobach Przyrodniczych"- PLB wykonanej na zlecenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. w części odnoszącej się do D., tj. dokumentu pn. "Ekspertyza na potrzeby uzupełniania stanu wiedzy na obszarze Natura 2000 D.– [...]" autorstwa M. J., celem wykazania faktu: niewystępowania stanowisk lęgowych derkacza na obszarze działek objętych wnioskiem strony, tj. na obszarze planowanego przedsięwzięcia;
2. na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji ptaków w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 D. [...] autorstwa A. D., H. K., D. M., A. G. oraz R. K. z 2011 r. wykonanej dla Regionalnej Dyrekcja Ochrony Środowiska w W.; celem wykazania faktu: niewystępowania stanowisk lęgowych derkacza na obszarze działek objętych wnioskiem strony, tj. na obszarze planowanego przedsięwzięcia;
a w konsekwencji
3. na podstawie art. 248 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.), w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., o zwrócenie się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. o dostarczenie wyżej wymienionych - w punktach 1 i 2 powyżej - dokumentów celem umożliwienia przeprowadzenia wskazanego dowodu;
4. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., - o uchylenie całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...], wydanej przez Wójta Gminy O. w dniu [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...] oraz postanowienia RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia;
5. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., - o uchylenie całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...], wydanej przez Wójta Gminy O. w dniu [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...] oraz postanowienia RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia;
a także
6. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że RDOŚ w W. posiadał i posiada pełną wiedzę na temat rozmieszczenia i liczebności derkacza, stanowisk lęgowych i miejsc żerowiskowych tego gatunku zebrana w kilku sezonach w wieloletnim przedziale czasowym - zasadnym staje się zatem pytanie, na podstawie jakich danych posiadanych przez RDOŚ w W., w jakim okresie uzyskanych i przez kogo wynika informacja że działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w miejscowości K. stanowią rozległe siedliska lęgowe d.?
Skarżący zwrócił uwagę, że teren przeznaczony pod planowane przedsięwzięcie stanowią grunty rolne, ale są to pola orne - nie są to zatem ani łąki, ani pastwiska. W zarządzeniu wyraźnie jest mowa o zmianie sposobu użytkowania gruntów, przy czym wskazane jest tam wprost, iż chodzi o zamianę łąk i pastwisk na grunty orne lub inne użytki - nie ma zatem mowy o zamianie pól/gruntów ornych na inne użytki. W konsekwencji zatem zagrożenia wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji (por. str. 12, ostatni akapit decyzji) w żaden sposób nie mogą odnosić się (merytorycznie czy formalnie) do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] tj. obszaru planowanego przedsięwzięcia. W przypadku pól ornych nie można bowiem realizować zadania ochronnego polegającego na użytkowaniu kośnym, kośno-pastwiskowym lub pastwiskowym. Tym bardziej nie może też być w tym przypadku mowy o zagrożeniu w postaci zaniechania koszenia lub zamiany na grunt orny skoro omawiane działki gruntu były i są gruntami ornymi.
Skarżący uważa, że Kolegium stwierdziło w sposób nieuprawniony, że obszarem wdrażania działań ochronnych cytowane przepisy objęły wszystkie tereny obszaru Natura 2000, ze szczególnym uwzględnieniem kompleksu łąk od miejscowości L. do wsi R., to nie sposób twierdzić - jak czyni to odwołujący - że z powodu rolniczego przekształcenia terenów inwestycyjnych dla jego działek nie mają zastosowania omawiane przepisy". (por. str. 13 decyzji).
Skarżący wskazał, że rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a. było czynienie przez RDOŚ w W., a w konsekwencji także przez organ ustaleń faktycznych (dotyczących występowania na obszarze planowanego przedsięwzięcia siedlisk derkacza) sprzecznych z posiadanymi przez te organy, a niedostępnymi dla strony, informacjami. Skarżący, po wydaniu zaskarżonej decyzji, uzyskał wiedzę, że wszelkie inwentaryzacje przyrodnicze obejmujące także obszar planowanego przedsięwzięcia (por. wnioski dowodowe skarżącego), które zostały wykonane na zlecenie RDOŚ w W., w sposób jednoznaczny wskazują, że na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak i w obszarze 250 m od tych działek nie występują siedliska d. Tymczasem RDOŚ w W., a w konsekwencji także organ (przyznając prymat stanowisku RDOŚ w W., nie zaś skarżącego) pomijając wskazane dowody, a także inwentaryzację przyrodniczą wykonaną na zlecenie skarżącego czyni ustalenia przeciwne, które to ustalenia stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Strona wskazuje, że jakkolwiek interpretuje ona zasadę przezorności w sposób odmienny od stanowiska prezentowanego przez organ (co w ocenie skarżącego przesądza o wadliwości wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, którą przeprowadził organ), to nawet gdyby przyjąć prezentowaną przez organ interpretację zasady przezorności (ostrożności), zgodnie, z którą z jej istoty wynika, że w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. str. 11 decyzji), w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, omawiana zasada nie znajdzie zastosowania. Skoro organ stoi na stanowisku, że istotą zasady przezorności jest przyjęcie, że w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a o możliwości zaistnienia takiego oddziaływania przesądza istniejące prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania, tj. sytuacja, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można takiego ryzyka wykluczyć, przy czym istotne oddziaływanie, w ocenie organu, zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000, a w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma zasada przezorności, która nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko (por. str. 12 decyzji), to wobec faktu, że, jak wskazywał skarżący, planowane przedsięwzięcie nie stanowi żadnego zidentyfikowanego w załączniku nr 11 do zarządzenia zagrożenia dla przedmiotów ochrony Obszaru Natura 2000 D., a w konsekwencji oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia z całą pewnością nie będzie znaczące, zasada przezorności, w rozumieniu organu, nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania.
W ocenie skarżącego, w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia nie powstają wątpliwości dotyczące jego negatywnego wpływu na środowisko w ogólności, a przede wszystkim na Obszar Natura 2000 D. oraz przedmioty ochrony tym obszarem. Nie mamy zatem, w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, do czynienia ze stanem ryzyka lub niepewności co do jego skutków w zakresie jego oddziaływania na środowisko, a zatem w tych okolicznościach powołanie się na zasadę przezorności było działaniem nieproporcjonalnym do zagrożenia dla środowiska i wprowadzało dysproporcję także na gruncie wyrażonej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: "Ekspertyzy na potrzeby uzupełniania stanu wiedzy na obszarze Natura 2000 D.– d." autorstwa M. J. oraz inwentaryzacji ptaków w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 D. autorstwa A. D., H. K., D. M., A. G. oraz R. K. z 2011 r. wykonanej dla Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W., w których posiadaniu jest RDOŚ w W. Z uwagi na powyższe, na podstawie przepisów art. 248 k.p.c., w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., o zwrócenie się do RDOŚ w W. o dostarczenie ww. dokumentów na potrzeby prowadzonego postępowania. Strona wyjaśnia przy tym, że o istnieniu ww. dokumentów powzięła wiedzę po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji. Ponadto, z uwagi na charakter dowodów (dokumenty) ich przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadną i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 21 czerwca 2021 r. swoje stanowisko przedstawiło Stowarzyszenie N., składając wniosek "o podtrzymanie decyzji SKO w Siedlcach z [...] marca 2021 r. (sygn.. [...])".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy przedstawiony w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Sąd za nieuzasadniony uznał wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Wyjaśnić należy, że w drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II FSK 958/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości. W związku z powyższym Sąd oddalił zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w S. z [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w której odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]".
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7 i art. 77 § 1 i k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia nazwanego "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]".
Należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły ww. zasad postępowanie administracyjnego.
Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Siedlcach z [...] marca 2021 r. nr [...] wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nazwanego jako "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]".
W sposób przekonujący organ II instancji wykazał zaistniałe w sprawie okoliczności, które spowodowały, że organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wydana decyzja została szczegółowo, szeroko i wnikliwie uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustaleń odnoszących się do okoliczności faktycznych i prawnych związanych z odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na postanowienie RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...], w którym organ ten odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Nie można zarzucić organowi II instancji, że niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. W działaniu SKO w W. nie wystąpił także zarzucany w skardze brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, który doprowadził do przyjęcia za podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustalenia sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania uczestników tych postępowań do władzy publicznej.
W ocenie Sądu, SKO w S., wydając decyzję z [...] marca 2021 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, ustosunkowało się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz zarzutów odwołania. Decyzja organu II instancji, której immanentną częścią jest uzasadnienie, jest zgodna z zakresem odwołania skarżącego i przede wszystkim odnosi się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji, w której organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nazwanego jako "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]".
Organ odwoławczy ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym nie naruszył on nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
W postępowaniu prowadzonym przez SKO w S. nie doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy odpowiada takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, wzbudzają zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.
Orzekające w sprawie organy ścisłe przestrzegały prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń skarżącego oraz uwzględniły w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.
Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co do zasady jest decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Wskazać należy, że w postanowieniu z [...] lipca 2020 r., nr [...], RDOŚ w W. negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 247 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego.
Nie ulega wątpliwości, że uzgodnienie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej dokonywane z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jest postanowieniem niezaskarżalnym, a więc może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji środowiskowej. Ponadto regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym i w większości przypadków warunki formułowane przez ten organ w uzgodnieniu są w całości inkorporowane do osnowy decyzji środowiskowej przez organ prowadzący postępowanie główne. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Uzgodnienie powoduje zatem w postępowaniu głównym związanie organu właściwego stanowiskiem organu uzgadniającego.
Owo związanie należy traktować jako brak sprzeczności decyzji wydanej w postępowaniu głównym ze stanowiskiem organu uzgadniającego (czyli m.in. respektowanie wszystkich zaleceń organu uzgadniającego). Pomimo, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter postępowania akcesoryjnego i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej i nie może być samodzielnie przez ten organ weryfikowane czy zmieniane.
W niniejszej sprawie porównanie wydanego postanowienia RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...] i decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. nr [...] prowadzi do konkluzji, że ten ostatni w swojej decyzji zastosował się do poglądu w sprawie organu uzgadniającego. Powyższe oznacza, że będąc związany stanowiskiem organu uzgadniającego, organ I instancji uwzględnił tezy wskazane w postanowieniu RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Chociaż właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to oczywiście do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej. Przedmiotowe postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ w W. z [...] lipca 2020 r., nr [...] nie jest wiążące dla organu odwoławczego. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.
SKO w S. oceniło, że RDOŚ w W. dokonał negatywnego uzgodnienia w oparciu o kompletny materiał dowodowy. RDOŚ w W. dysponował wnioskiem o wydanie decyzji oraz sporządzonym na potrzeby postępowania raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z inwentaryzacją przyrodniczą. Nadto, był również w posiadaniu dokumentacji, o dołączenie której wnioskuje w treści skargi skarżący. Wymieniane w skardze opracowania zostały sporządzonego na zlecenie RDOŚ w W., są w jego posiadaniu, a treść tych dokumentów była znana ww. organowi z urzędu. Zatem, mając na uwadze całokształt posiadanej wiedzy na datę [...] lipca 2020 r., to jest datę wydania postanowienia w sprawie, RDOŚ uznał, że dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], to jest dla działek objętych wnioskiem, zaplanowano szczególne działania ochronne, mające na celu zachowanie siedlisk d. (Crex crex) w postaci użytków zielonych, przez ich użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe, utrzymanie ich otwartego charakteru i zabezpieczenie przed istotnymi naruszeniami warunków wodnych. W zarządzeniu nr 12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura [...] (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2014 r.. poz. 3825 ze zm.) ustalono istniejące i potencjalne zagrożenia dla zachowania właściwego stanu ochrony gatunków ptaków i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony w obszarze oraz działania ochronne.
W ww. zarządzeniu zdefiniowano również zagrożenia, które mogą się przyczynić do pogorszenia stanu zachowania gatunków i ich siedlisk, którym jest zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych (z łąk i pastwisk na pola uprawne lub inne użytki, zaniechanie koszenia) skutkujące uszczupleniem areału siedlisk dostępnych dla gatunku, powodujące w efekcie zubożenie bazy pokarmowej. Z danych posiadanych przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w W. jednoznacznie wynika, że omawiane działki stanowią siedliska lęgowe i miejsce żerowania derkacza (Crex crex) - będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 D [...]. W tym przypadku podstawowe i szczególne znaczenie ma zachowanie obecnego stanu użytkowania gruntów oraz również przeprowadzenie działań, o których mowa w treści przywoływanego powyżej zarządzenia, w tym przede wszystkim działań zapobiegawczych i ochronnych. RDOŚ w W. jest organem odpowiedzialnym za wdrażanie szczegółowych procedur i działań zmierzających do ochrony określonych gatunków roślin, zwierząt, ptaków. W zakresie jego kompetencji leży również identyfikowanie występowania określonych gatunków na danych terenach, ich miejsce lęgowych, czy też miejsc żerowania.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27a ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: u.o.p.), nadzór nad obszarem Natura 2000 lub proponowanym obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty, znajdującym się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, sprawuje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska lub na obszarach morskich - dyrektor urzędu morskiego, z zastrzeżeniem art. 32 ust. 5.
Zgodnie z art. 131 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy: ochrona i zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody, na zasadach i w zakresie określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
RDOŚ w [...] w treści kwestionowanego przez skarżącego postanowienia wskazał wprost, że omawiane działki stanowią grunty rolne stanowiące rozległe siedliska lęgowe i miejsce żerowania gatunków będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 D. [...].
Powyższe stanowisko RDOŚ w W. zaprzecza twierdzeniu podnoszonemu przez skarżącego, że RDOŚ miał nie dostrzec faktu rolnego uprawiania i przekształcenia terenów objętych planowanym przedsięwzięciem.
SKO w S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wbrew termu, co twierdzi skarżący - wykazało, że chroniony gatunek ptaka - derkacz - występuje także na obszarach upraw rolnych. Wskazaną okoliczność miał na uwadze RDOŚ w W., podając w treści kwestionowanego postanowienia, że teren przedsięwzięcia stanowi nie tylko teren lęgowy tego gatunku, ale również miejsce jego żerowania. Sam skarżący w treści skargi podnosi, że ptak ten ma występować na terenach zielonych (o których mowa w przepisach ochrony środowiska), zaś za tereny zielone należy - w ocenie skarżącego - uznawać te grunty, które przywołuje właśnie w skardze. Uwadze skarżącego uchodzi, że sam wskazuje, iż właśnie przez tereny zielone należy również uznawać grunty rolne (według przywoływanych przez skarżącego definicji), a z tego rodzaju terenami organy administracji publicznej miały do czynienia w kontrolowanej przez Sąd sprawie.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał i wyjaśnił, z jakich względów dał wiarę treści negatywnego uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ w W. oraz ocenie występowania chronionego gatunku ptaka – d. oraz dlaczego w tym zakresie nie podzielił argumentacji skarżącego oraz treści sporządzonej w sprawie inwentaryzacji przyrodniczej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 55, dalej: u.o.p.), przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności. Według Sądu, przedmiotowe przepisy w realiach niniejszej sprawy zastosowane zostały prawidłowo.
SKO w S. prawidłowo wykazało, że rolnicze wykorzystywanie terenu w niczym nie przeczy możliwości zakładania siedlisk przez chroniony gatunek ptaka oraz jego żerowania. Na pewno zagrożeniem dla jego występowania będzie zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia, polegającego na całkowitym przekształceniu terenu inwestycyjnego, zabudowanie go 24 budynkami kurników, o powierzchni ok. 3291 m2 każdy, szeregiem innych budynków, dróg, spowodowaniem wzmożonego ruchu, jak również wyeliminowaniem z obszaru chronionego naturalnych terenów lęgowych dla tego ptaka. Wprowadzenie tego rodzaju zabudowy doprowadziłoby w rezultacie do całkowitej degradacji terenu objętego wnioskiem w aspekcie możliwości występowania na nim chronionego gatunku ptaka. Właściciel terenu objętego wnioskiem jest obowiązany do wdrażania działań ochronnych i nie może podejmować czynności, które z samej swojej istoty stanowią zaprzeczenie dla postanowień wprowadzających działania ochronne, a tego rodzaju działaniem byłoby bezsprzecznie zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia. Zatem przy prowadzonej również obecnie produkcji rolnej winien on bezwzględnie wdrażać mechanizmy ochronne i zapobiegawcze, wprowadzone przepisami powoływanego przez organy zarządzenia. D. podlega w Polsce ochronie ścisłej. Gatunek ten wymaga także ochrony czynnej. Zatem mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia, słusznie uznał RDOŚ w W. w negatywnym uzgodnieniu, że z uwagi na zakres przedsięwzięcia należało przyjąć, że stoi ono w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 D. [...] i stanowi realne zagrożenie dla ww. obszaru przez intensywną zajętość terenu oraz zmianę użytkowania gruntów rolnych i wpłynie negatywnie na siedliska lęgowe i miejsca żerowania ptaków będących przedmiotami ochrony na terenie ww. obszaru.
Zgodzić należy z organem odwoławczym, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że skoro tereny objęte wnioskiem sklasyfikowano jako szczególnie istotne z uwagi na zachowanie siedlisk derkacza, to nie można było podzielić argumentacji prezentowanej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz inwentaryzacji przyrodniczej, że ich autor nie stwierdził występowania tego ściśle chronionego gatunku na terenie przedsięwzięcia.
Ze stanowiska RDOŚ w W., zaprezentowanego w sprawie, w sposób jednoznaczny wynika, że wskazane działki, na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia stanowią siedliska lęgowe d. ([...]) - będącego przedmiotem ochrony na terenie obszaru Natura 2000 D.[...]. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, jego zakres, rodzaj planowanych robót oraz planowane przekształcenie rolnego charakteru terenu objętego wnioskiem i zabudowanie go prawie na całej powierzchni między innymi 24 budynkami kurników. Nie można było zatem zaplanować działań ochronnych, które zezwoliłyby na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Realizacja przedsięwzięcia zniweczyłaby treść przepisów ochrony środowiska oraz stanowiła realne zagrożenie dla gatunku chronionego ptaka.
Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na całkowitej zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych - ich zabudowie, wprowadzeniu intensywnej działalności hodowlanej, intensywnej zabudowy i całkowitym pozbawieniu terenu inwestycyjnego miejsc, gdzie chroniony gatunek mógłby zakładać siedliska lub żerować. Dlatego RDOŚ w W. oraz orzekające w sprawie organy prawidłowo powołały się treść zasad ogólnych prawa ochrony środowiska: przezorności i zrównoważonego rozwoju. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się «na korzyść środowiska» a nie «na korzyść inwestycji»". (zob. M. Kropiewnicka, Realizacja zasady przezorności na obszarach Natura 2000, [w:] A. Kaźmierska-Patrzyczna, M.A. Król, Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin, Łódź, Poznań 2013, s. 64).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II skargi, dotyczący naruszenia przepisów art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 p.o.ś., art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a także art. 33 ust. 1 u.o.p., przez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym ustaleniem treści zasady przezorności (ostrożności), co z kolei doprowadziło do jej zastosowania, w okolicznościach faktycznych sprawy, w których nie znajduje ona zastosowania, a w konsekwencji przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...].
Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. W zasadzie przezorności chodzi m.in. zapobieganie zagrożeniom dla gatunków chronionych oraz o zapobieganie wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom dla gatunków chronionych poniżej takiego poziomu zagrożenia dla tych gatunków od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia takiego zagrożenia, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności.
Treść zasady przezorności na gruncie niniejszej sprawy można określić przez odwołanie się do dwóch pojęć: ryzyka i niepewności, które dotyczą wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Na gruncie zasady przezorności ryzyko należy definiować jako prawdopodobieństwo wystąpienia istotnego oddziaływania na przedmiot ochrony prawnej. RDOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r., znak [...] na str. 2 wyjaśnił, że istotne oddziaływanie zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony obszaru Natura 2000. W przypadku wątpliwości co do możliwości wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie na zasada przezorności. Zgodzić należy się z RDOŚ w Warszawie, że przedłożony raport nie stanowi jednoznacznego dowodu na podstawie, którego można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie miało wpływu na: - stan przedmiotów ochrony, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 D. [...]; - gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 D. [...]; - integralność, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 D. [...] lub jego powiązania z innymi obszarami. W. Warkałło, przeprowadzając szczegółową systematykę ryzyk, wyodrębnia następujące kryteria ich podziału: pochodzenie czynnika szkodzącego oraz zasięg zagrożenia, tj. krąg interesów, w które bezpośrednio godzi działanie czynnika szkodzącego (W. Warkałło, Prawo i ryzyko. Prewencja, represja i kompensacja w polityce przeciwszkodowej. Résumé francais. Tablice synoptyczne, Warszawa 1949, s. 25). Według tego autora kryterium pierwsze, tj. źródła niebezpieczeństwa, ma przede wszystkim znaczenie dla środków prewencyjnych i represyjnych, służących do zwalczania ryzyka, zaś kryterium zasięgu zagrożenia jest decydujące w pierwszym rzędzie dla środków kompensacyjnych, tj. dla przepisów prawnych, zapewniających wyrównanie lub pomniejszenie szkody przez odszkodowanie lub poszczególne formy pomocy. Tylko przy jednoczesnym zastosowaniu obu tych kryteriów można osiągnąć systematykę ryzyk, mającą znaczenie dla polityki prawa. Katastrofalne skutki niektórych zjawisk natury wynikają z niedostateczności naszej wiedzy o przyrodzie oraz na temat istotnych oddziaływań na składniki przyrody.
Zasada przezorności powinna być zatem stosowana w sytuacjach niepewnych, które występują, gdy na skutki działań np. inwestycyjnych mają wpływ na parametry niepewne pod względem ich wystąpienia. Jedną z najważniejszych instytucji prawnych, których podstawę stanowią zasady prewencji i przezorności, jest system ocen oddziaływania na środowisko uregulowany w u.u.i.ś. Oceny oddziaływania na środowisko są instytucją prawną, która jest stosowana w sytuacji wystąpienia niepewności wiedzy na temat istotnego negatywnego oddziaływania na środowisko (w tym elementy przyrody).
Zasada przezorności ma zatem zastosowanie przy wydawaniu decyzji środowiskowej w warunkach ryzyka wystąpienia istotnego negatywnego oddziaływania na środowisko. Jeżeli istnieje przypadkowość, ale nie są znane prawdopodobieństwa możliwych wartości następnego stanu, to mamy do czynienia z podejmowaniem decyzji w warunkach niepewności wystąpienia istotnego oddziaływania na środowisko w tym przyrodę oraz jej składniki. Uzasadnione ryzyko przy podejmowaniu działalności, której istotne negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest właśnie przesłanką stosowania zasady przezorności w warunkach zrównoważonego rozwoju, wypełniającej funkcję prewencyjną prawa ochrony środowiska. Zasada przezorności odnosi się zatem do działalności podejmowanej w sytuacji, gdy skutki takiej działalności nie są jeszcze w pełni rozpoznane. Przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. zawiera przesłankę egzoneracyjną, jaką jest kierowanie się przezornością. Ustawodawca nie definiuje, co rozumie przez pojęcie przezorności, choć z zaistnieniem tej okoliczności wiąże wyłączenie odpowiedzialności. Per analogiamiuris pojęcie przezorności może być utożsamiane z formułą "należyta staranność".
W stosowaniu zasady przezorności w ramach funkcji prewencyjnej decyzji środowiskowej istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych istotnych negatywnych oddziaływań, które pojawiają się poniżej poziomu, od którego występuje prawdopodobieństwo wystąpienia tych oddziaływań. Wariantowość metod ochrony prawnej środowiska w szczególności przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma decydujący wpływ na stosowanie zasady przezorności. Wynika to z dwóch podstaw określających treść zasady przezorności. Po pierwsze, jest to teoria "rezerwowej przestrzeni" (niem. Freiraumtheorie) oraz, po drugie, teoria "ograniczonej wiedzy" (niem. Ignorantztheorie). Zdaniem J. Rotko pierwsza teoria dokonuje uzasadnienia zasady przezorności za pomocą pozostawienia w środowisku niewykorzystanych przestrzeni traktowanych jako dostępna pojemność środowiska do asymilacji nowych zanieczyszczeń oraz jako płaszczyznę regeneracji środowiska. Teoria "ograniczonej wiedzy" opiera się na założeniu, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zanieczyszczeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. To oznacza, zdaniem tego autora, że skutki szkodliwego oddziaływania na środowisko stanowią nieunikniony efekt istnienia cywilizacji (zob. J. Rotko, Normy techniczne w prawie ochrony środowiska, Wrocław 2000, s. 39).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie doszło także do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 p.o.ś. jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".
W orzecznictwie NSA wskazuje się na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, lecz także jego tworzenia: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)" (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 233/11, LEX nr 1251931). Orzekające w sprawie organy w toku postępowania dokonały wyważenia wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i w konsekwencji organ I instancji wydał prawidłową decyzję w której odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]". Decyzja wydana przez organ I instancji z jednej strony uwzględnia konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, które to wartości przeważyły ważny indywidualny interes inwestora.
Wykładnia przepisów prawa materialnego przedstawiona przez skarżącego jest sprzeczna z modelem racjonalnego tworzenia prawa. W piśmiennictwie J. Wróblewski wyróżnia następujące elementy modelu racjonalnego tworzenia prawa: "a) założenie celu, określonego w stopniu dostatecznie sprecyzowanym dla wyboru środków służących jego realizacji; b) ustalenie prawidłowości, które określają powiązania między typem stanów rzeczy, do których należy cel, a typem zjawisk, które prowadzą do zaistnienia tych pierwszych (potencjalne środki realizacji celu); c) ustalenie, które ze środków realizacji założonego celu mogą być środkami prawnymi (prawne środki realizacji celu); d) wybór określonego środka prawnego do realizacji założonego celu; e) ustanowienie określonych przepisów prawa obowiązującego" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 134-135).
Orzekające w sprawie organy wyjaśniły na podstawie treści zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 D. [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...] ze zm.) jakie były założenia dotyczące planu zadań ochronnych na terenie planowanego przedsięwzięcia. Organy wyjaśniły w szczególności jakie cele instrumentalne wybrał RDOŚ w W., który w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły proces wykładni operatywnej przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że przeprowadzona przez orzekające organy wykładnia przepisów prawa materialnego jest związana z rozstrzygnięciem obejmującym odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nazwanego jako "Budowa zespołu budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości K. gm. O., powiat [...], woj. [...]".
Orzekające organy prawidłowo zastosowały systemowe dyrektywy interpretacyjne. W piśmiennictwie wyjaśniono, że "Należą do nich wszystkie dyrektywy, które wskazują jak powinno się dokonywać wykładni ze względu na to, że interpretowana norma jest częścią systemu norm prawnych. Norma prawna występuje zawsze jako element szerszej całości, z którą jest powiązana wielostronnie, między innymi znaczeniowo. (...). Interpretacja powinna być dokonywana w ten sposób, by zachować niesprzeczność norm systemu prawa, i nie powinna pozbawiać znaczenia poszczególnych norm czy ich części. Podstawową cechą systemu prawa jest jego niesprzeczność. Dyrektywy interpretacyjne z reguły postulują taką wykładnię, która nie tylko nie dopuszcza do powstania sprzeczności, ale również je usuwa". (zob. J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 146).
Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Odnosząc się do całokształtu sprawy należy podkreślić, że z uzasadnienia obu decyzji wyraźnie wynika, że organy, których stanowisko Sąd popiera w całości, wyjaśniły bardzo dokładnie przesłanki jakimi się kierowały przy rozstrzygnięciu sprawy, poddając wnikliwej analizie dokumenty przedstawione przez inwestora oraz treść postanowienia RDOŚ w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], zaś zarzuty skargi, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogły podlegać z powołanych wyżej przyczyn uwzględnieniu, jako nie znajdujące uzasadnienia zarówno w braku naruszenia procedury administracyjnej jak i braku naruszenia przez orzekające organy przepisów prawa materialnego.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły z jakich powodów odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań wyrażenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Wskazać należy, że racjonalność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach decyzji orzekających w niniejszej sprawie organów zawiera także w sobie element przewidywania skutków postępowania sprzecznego z przepisami prawa. Ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd nie były zatem dowolne.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.