II SA/Gl 456/14

II SA/Gl 456/14 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2014-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Piotr Broda
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 631/16 - Wyrok NSA z 2017-12-12
II OSK 631/15 - Wyrok NSA z 2016-12-07
II SA/Ke 844/15 - Wyrok WSA w Kielcach z 2015-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 40 ust. 1 i art. 42
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 85 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 , art. 85 ust. 1 , art. 87 ust. 2 .
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skarg R.R. i J.R. oraz J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r.; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących R.R. i J.R. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "Przebudowa ul. [...] w Z. (...)". W oparciu m.in. o to orzeczenie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt przebudowy ul. [...] w Z. w rejonie skrzyżowania z autostradą [...] oraz udzielił pozwolenia na przebudowę tej ulicy. Niezależnie od obu tych decyzji Wojewoda [...] wcześniejszą decyzją z dnia [...] r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. znak: [...], ustalił lokalizację autostrady [...] od węzła S. w G. do węzła W. Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z.
Decyzją z dnia [...] r. SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy to orzeczenie. Skargi na tę decyzję, wniesione przez R. i C. małżonków R. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, były dwukrotnie rozpatrywane przez WSA w Gliwicach, bowiem pierwszy zapadły w tej sprawie wyrok z dnia 14 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 864/10, oddalający obie skargi został uchylony wyrokiem NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, a sprawa została przekazana WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Drugim wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r. , sygn. akt II SA/Gl 873/11, WSA w Gliwicach ponownie oddalił wniesione skargi, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1544/12.
W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Prezydent Miasta Z. ponownie wszczął postępowanie w sprawie z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 25 lutego 2000 r., a następnie decyzją nr [...], z dnia [...] r., umorzył to postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Decyzja ta nie utrzymała się jednak w obrocie prawnym, bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została uchylona decyzją SKO w K. z dnia [...] r., znak: [...]. W piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. domagała się rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. w trybie przepisów obowiązujących w dniu jego wpływu do organu, a to przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organu I stopnia wobec wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – aktualnie j.t. Dz. U z 2013r. poz.687 ze zm.) - dalej zwanej specustawą drogową- powziął jednakże wątpliwość co do swojej właściwości. Wątpliwości tych nie podzielił Wojewoda [...] wskazując na przepis art. 42 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.
Decyzją nr [...], z dnia [...] r.,, zapadłą w aktualnie kontrolowanym postępowaniu Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu po raz trzeci wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lutego 2000 r. ustalił żądane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Przebudowa ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] /t.j. odcinka przebiegającego w granicach administracyjnych Miasta Z./ - usytuowana na terenie dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w rejonie ul. [...], projektowanej autostrady [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz linii kolejowej /G.-K./ w Z.".
W podstawie prawnej swojej decyzji Prezydent Z. wskazał art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) oraz art. 104 k.p.a. Wnioskowane w.z. i z.t. organ ustalił stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]). Wskazał, że zgodnie z rysunkiem tego planu wnioskowana inwestycja ma zostać zrealizowania na terenach oznaczonych symbolem Zo 1/2/1/4 przeznaczonych pod komunikację drogową. Z treści decyzji wynika, że objęta wnioskiem przebudowa odcinka ul. [...] wynoszącego 0,6 km nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska określonych w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
Odwołania od tej decyzji wnieśli B. i W. S., J. S. oraz R. i J. R. B. i W. S. zarzucili, że w odniesieniu do przeznaczenia części nieruchomości zajętych pod ul. [...] sprawa została już rozstrzygnięta decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] - odcinka od węzła S. w G. do węzła B. w C. Dodali, że okoliczność wystąpienia GDDKiA do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] roku nie spowodowało jej usunięcia z obrotu prawnego.
J. S. oraz R. i J. R. w odwołaniach o identycznej treści wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. W przekonaniu skarżących decyzja Prezydenta Z. została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszących odwołanie żaden przepis prawa nie uprawnia organów administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. O zakończeniu budowy inwestor zawiadomił bowiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 21 grudnia 2004 r. , a organ ten nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. J. S. oraz R. i J. R., podobnie jak B. i W. S., podnieśli też zarzut wcześniejszego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] roku. W uzupełnieniu podali, że teren przeznaczony pod przebudowę ul. [...] znalazł się w liniach rozgraniczających autostrady [...], a ustalenie innego przebiegu tych linii mogło nastąpić tylko przez zmianę decyzji z [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. Ich zdaniem decyzja organu I instancji została wydana także przez niewłaściwy organ, gdyż w przedmiotowej sprawie winien orzekać w I instancji Wojewoda, bowiem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegających na budowie powiązań autostrad z innymi drogimi publicznymi leżało - stosowanie do art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. oraz z art. 25 ust. 1 i ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...) - w gestii tego organu. Wreszcie zdaniem tej drugiej grupy skarżących decyzja Prezydenta Miasta Z. została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych stanowiącym, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o autostradach płatnych decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, do których bez wątpienia zalicza się ul. [...] stanowiąca drogę wojewódzką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu tych trzech odwołań wydało decyzję z dnia [...] r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że wbrew stanowisku wnoszących odwołanie zaskarżona decyzja zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy ul. [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...], a nie lokalizacji autostrady [...]. Zdaniem Kolegium nie budziło także wątpliwości, że decyzja o lokalizacji autostrady [...] miała inny zakres przedmiotowy, a co zatem idzie dotyczyła innego przedmiotu. Organ ten wskazał następnie, że skoro postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku to właściwym rozstrzygnięciem sprawy było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powołaniem się na art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej zwana u.p.z.p.). W konsekwencji nie można było zgodzić się ze stanowiskiem części stron postępowania, że przedmiotem wniosku było ustalenie lokalizacji autostrady. Nie do zaakceptowania było także zdaniem organu stanowisko wnoszących odwołanie, że wydanie decyzji o lokalizacji autostrady wyklucza możliwość wydania jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady. Akceptując taki pogląd należałoby bowiem uznać, że wnioskodawca winien był przewidzieć wszelkie inwestycje polegające na budowie innych dróg, jakie będą realizowane w przyszłości. Wobec tego skoro wniosek dotyczył innego zamierzenia niż lokalizacja autostrady, to nie budzi wątpliwości, że inwestycja ta została wyłączona z procesu budowy autostrady. SKO powołało się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. wydanego w sprawie o sygnaturze II OSK 1544/12 dotyczącej przedmiotowej inwestycji. W wyroku tym wskazano na konieczność porównania definicji przejazdu drogowego zawartej w § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz definicje skrzyżowania i węzła zamieszczone odpowiednio w pkt 9 i 10 § 3 tego rozporządzenia. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do twierdzenia o pozostawaniu w obrocie prawnym dwóch różnych decyzji wydanych na wniosek tego samego inwestora.
Kolegium nie podzieliło wreszcie poglądu wnoszących odwołania, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Stwierdziło, że aczkolwiek oczywistym jest w sprawie, iż inwestycja została już zrealizowana oraz przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej to jednak należało rozpatrzeć wniosek GDDKiA – Oddział w K. z dnia 25 lutego 2000 r. Skoro bowiem wniosek ten został złożony, a inwestor w dalszym ciągu domaga się wydania decyzji merytorycznej to nie można przyjąć, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Skargi na tę decyzję wnieśli odrębnie R. i J. R. reprezentowani przez radcę prawnego M. K., J. S. oraz B. i W. S. w związku z tym sprawy z tych dwóch ostatnich skarg zostały zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 458/14 oraz II SA/Gl 459/14, połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi R. i J. R. oznaczoną sygn. akt II SA/Gl 456/14.
Skarga B. i W. S. została jednak następnie odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 456/14.
W jednobrzmiących skargach R. i J. R. oraz J. S. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem szeregu przepisów, a to:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowe było oparcie wydanej w sprawie decyzji na nieobowiązującym planie miejscowym,
2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3 , art. 42 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej jest zgodne z prawem,
3) art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) poprzez uznanie, ze właściwym do wydania w sprawie decyzji w I instancji był Prezydent Miasta Z.,
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji o w.z. i z.t. pomimo, iż decyzja ta faktycznie zmienia decyzję Wojewody [...] z [...] roku o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] oraz zmieniającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1998 roku,
5) art. 4 pkt 6 (aktualnie pkt 11 – przyp. Sąd) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja drogowa przeznaczona wyłącznie dla ruchu pojazdów samochodowych realizowana w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady, stanowiąca wielopoziomowe skrzyżowanie nie jest autostradą,
6) naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych przez przyjęcie, że w przypadku objęcia danego terenu decyzją o lokalizacji autostrady dopuszczalne jest wydane dla tego samego terenu także decyzji o w.z. i z.t. w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne, że decyzja organu I instancji nie została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzjami z [...] roku o lokalizacji autostrady [...]
8) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo, że jest ona trwale niewykonalna ,
9) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie stronom decyzji bez jej załącznika mapowego.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2014 r. sporządzonymi osobiście przez R. i J. R. oraz J. S. skarżący podtrzymali skargę. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku od węzła S. do węzła W. znajdującego się w WSA w Warszawie w aktach sprawy VII SA/Wa 1995/14 oraz z dołączonych do tego pisma: kopii mapy zawierającej inwentaryzację wybudowanego odcinka autostrady [...] od węzła S. do węzła W. oraz kopii mapy zasadniczej. Dowody te miały zostać przeprowadzone na okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy terenu, na którym zrealizowano budowę odcinka autostrady [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), nie podzielił wszystkich podniesionych w nich zarzutów.
Przechodząc do analizy prawnej zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o art. 85 ust. 1 u.p.z.p. nakazujący do spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosowanie przepisów dotychczasowych. Podzielić należy w tym miejscu stanowisko organu odwoławczego, że sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która następnie została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. Tym samym należało uznać, że aczkolwiek w sprawie wydana została decyzja ostateczna rozstrzygająca wniosek Dyrektora Oddziału GDDKiA z 25 lutego 2000 r. to jednak z uwagi na skutek ex tunc, jaki wywołała decyzja stwierdzająca jej nieważność organ I instancji miał obowiązek ponownego rozpatrzenia tego wniosku. Prawidłowo SKO w K. uznało też, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie w I instancji był Prezydent Miasta Z., aczkolwiek błędnie uzasadniło to rozstrzygnięcie powołując się na przepisy obowiązującej u.p.z.p. Organ ten nie zwrócił jednakowoż uwagi, że powołany przez niego w uzasadnieniu decyzji słuszny pogląd przedstawiciela doktryny nie zakłada jednak automatycznego ponownego rozpatrzenia wniosku w oparciu, o który wydana została decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Autor ten podał bowiem, iż "organ, który stwierdził nieważność decyzji (...), przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Jeśli postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe - umarza postępowanie" ( A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010 ). Kolegium mając na uwadze to stanowisko winno rozpatrując przedmiotową sprawę rozważyć na wstępie czy w sprawie tej "była potrzeba" ponownego rozpatrzenia wniosku z 2000 r. W szczególności winno mieć na uwadze, że inwestycja, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej - ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...], została zrealizowana, a droga ta jest użytkowana od 2004 roku. W 2004 roku inwestor zawiadomił bowiem właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy tego odcinka drogi publicznej i nie został wniesiony sprzeciw do tego zawiadomienia.
Rozważając tę kwestię należało zaś w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane na gruncie tej ustawy. Decyzje ustalające w.z. i z.t. wydawane w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miały bowiem odmienny charakter niż aktualnie wydawane decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy decyzje o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzekało się bowiem, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych. Inaczej mówiąc wydawana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w ówczesnym stanie prawnym stanowiła z reguły niejako legalną bądź autentyczną wykładnię ustaleń planu miejscowego obowiązującego na terenie, gdzie planowana była inwestycja i miała na celu określenie podstawowych parametrów tej inwestycji wskazanych w art. 42 tej ustawy. Obowiązująca aktualnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniła w sposób diametralny to rozwiązanie stanowiąc w art. 4 ust. 1, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy organy wydają natomiast tylko w przypadku braku planu miejscowego ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
Na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów równolegle uchwalonej z nią ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst pierwotny Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którego świetle oczywistym było, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002r., IV SA 2297/00 , LEX nr 81728). W innym zaś wyroku wskazano wprost, że "nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Los samowolnie zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest bowiem w odrębnym postępowaniu opartym o przepisy prawa budowlanego" ( tak: wyrok NSA z dnia 4 listopada 1997 r., II SA/Gd 834/96, LEX nr 44165). W konsekwencji zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ta ukształtowana linia orzecznicza zaczęła jednak stopniowo ulegać zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która uchwalona została jednocześnie z u.p.z.p. Wskazaną wyżej ustawą nowelizującą Prawo budowlane przewidziano bowiem możliwość legalizacji stanowiących budowę robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę ( art. 48 prawa budowlanego) bądź objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 49b tej ustawy). W orzecznictwie ukształtowanym na gruncie obowiązującej u.p.z.p. oraz pod wpływem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 rudnia 2007 r. , sygn. akt P 37/06 ( Dz. U. z 2007r., nr 247, poz.1844) oraz z dnia 21 września 2009 r. , sygn. akt P 46/08 ( Dz. U. z 2009r., Nr 160, 1276). generalnie przyjmuje się za dopuszczalne wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy dla inwestycji, które zostały już zrealizowane bądź zostały już rozpoczęte. Dotyczy to jednak inwestycji zrealizowanych na terenie gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej stanowi odrębny rodzaj postępowania, albowiem wydana w jego wyniku decyzja ma umożliwić legalizację samowolnie zrealizowanej budowy. Decyzje tego rodzaju zmierzają zatem do ustalenia czy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadkach braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mieć trzeba także na uwadze, że w odniesieniu do zrealizowanej przebudowy ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu ze zrealizowaną autostradą [...] nie ma podstaw do prowadzenia postępowania uregulowanego przepisami art. 48 czy 49 b ustawy Prawo budowlane. W przypadku gdyby bowiem doszło do wyrugowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Z. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wdrożone winno być postępowanie naprawcze w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego, a nie postępowanie legalizacyjne.
W oparciu o przeprowadzone rozważania wyprowadzić należy kilka wniosków odnoszących się do rozpatrywanej sprawy. Po pierwsze w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego czy naprawczego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia do wydawania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy nieobowiązującej już od ponad 10 lat ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po drugie w toku postępowania legalizacyjnego i naprawczego zastosowanie znajdą w pierwszym rzędzie przepisy obowiązujących planów miejscowych, w tym także planów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 roku ( po 1 stycznia 1999 r. – art. 87 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku tych ostatnio wymienionych planów miejscowych nie ma jednak - z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a Prawa budowlanego czy art. 49 b ust. 2 tej ustawy - potrzeby ustalania w drodze decyzji warunków zabudowy. Po trzecie wreszcie ewentualne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w omawianych przypadkach jest postępowaniem nowym, a zatem nie ma w nim zastosowania przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący spraw wszczętych a nie zakończonych ostateczną decyzją.
Z opisanych względów zgodzić należy się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja SKO w K. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. winny zostać wyrugowane z obrotu prawnego z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów art. 85 ust. 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie, a także art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Brak dostatecznych ustaleń dotyczących bezprzedmiotowości orzekania o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji dowodzi także zasadności zarzutów skarg wskazujących na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu i umorzy postępowanie wszczęte z wniosku GDDKiA z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Pozbawione znaczenia z punktu widzenia legalności kontrolowanych decyzji były natomiast pozostałe zarzuty zawarte we wniesionych skargach. W szczególności wskazać tutaj należy na zarzuty dotyczące braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na objęcie terenu inwestycji wskazanej we wniosku inwestora wcześniej wydaną decyzją Wojewody [...] z [...] roku, zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którymi ustalono lokalizację autostrady płatnej [...]. Skład orzekający podziela jednakowoż stanowisko zajęte w tej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 1544/12 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 873/1, zgodnie z którym planowana przebudowa ul. [...] nie stanowiła budowy autostrady i nie miały do niej zastosowania przepisy ustawy o autostradach płatnych (...).Chybionym był zatem zarówno pogląd skarżących, że wniosek inwestora stanowił w istocie wniosek o ustalenie lokalizacji odcinka autostrady oraz, że ustalenia lokalizacji autostrady wykluczało możliwość wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy czy lokalizacji drogi publicznej dla terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady.
Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakazuje Sądowi ich uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących w przypadku skarżącej J. S. wpis od skargi , a w przypadku skarżących R. i J. R. wpis od skargi i wynagrodzenie dla reprezentującego ich radcę prawnego Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.