IV SA/WA 613/23

IV SA/Wa 613/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Katarzyna Golat
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art 134, art 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 4 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S., K.S., P.M. i M.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2023 r., Nr130/2023, znak sprawy SPN-V.7534.1.66.2022.PP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
UZASADNIENIA
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r., Nr 130/2023 Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania M. S., K. S., P. M. oraz M. M. reprezentowanych przez r. pr. A. M. od decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Burmistrz [...] wnioskiem z dnia 11 października 2021 r. wystąpił do Starosty [...] o wywłaszczenie poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...].
Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. orzekł:
- w pkt 1 o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...]. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej;
- w pkt 2 o przejściu prawa własności opisanej w pkt 1 nieruchomości na rzecz Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do założenia i dokonania wpisu w księdze wieczystej;
- w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 61 967,00 zł, w tym wartość gruntu - 30 784,00 zł, wartość naniesień - 29 695,00 zł, wartość nasadzeń - 1 488,00 zł;
- w pkt 4 o zobowiązaniu Gminy [...] do złożenia ustalonej powyżej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wnieśli M. S., K. S., P. M. oraz M. M. reprezentowani przez r. pr. A. M., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:
- wydanie w warunkach nieważności opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa,
- naruszenie bezpośrednio stosowanego art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie wywłaszczenia działki nr [...], w sytuacji gdy nie wymaga tego cel publiczny,
- naruszenie przepisów materialnoprawnych tj. art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wywłaszczana działka o nr [...] ma nieuregulowany stan prawny,
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób, który miał znaczenie dla wyniku sprawy, a mianowicie przez pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie występowało zagadnienie wstępne polegające na konieczności wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości w związku z toczącym się postępowaniem o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości,
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 112 ust. 3 u.g.n. w sposób, który miał znaczenie dla wyniku sprawy, a mianowicie przez pominięcie okoliczności, ze cel publiczny w niniejszej sprawie mógł być zrealizowany w inny sposób, aniżeli przez wywłaszczenie działki nr [...].
Jednocześnie, strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania stwierdził, że M. S., K. S., P. M. oraz M. M. reprezentowani przez r. pr. A. M. nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. Organ wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pierwszej kolejności Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że w przypadku postępowań dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc nieruchomości, których właściciele, wieczyści użytkownicy lub uprawnieni z tytułu innych praw rzeczowych nie zostali ustaleni, brak będzie stron innych niż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nieruchomość ma być wywłaszczona. W toku postępowania wywłaszczeniowego, wnioskodawcy reprezentowani przez r. pr. A. M. pismem z dnia 5 lutego 2022 r. wskazali, że są samoistnymi posiadaczami przedmiotowej działki ew. nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...], a także, że toczy się obecnie postępowanie zasiedzeniowe dotyczące ww. działki przed Sądem Rejonowym w [...].
Odnosząc się do powyższego, Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że samoistne posiadanie nieruchomości nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny, skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego, a samoistny posiadacz nie jest stroną postępowania wywłaszczeniowego - nie ma praw podlegających wywłaszczeniu. Samoistny posiadacz nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym lecz interesem faktycznym, który nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy wskazał także, że wnioskodawcy w toku postępowania wywłaszczeniowego nie udokumentowali swojego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia działki ew. nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...].
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania M. S., K. S., P. M. oraz M. M. reprezentowanych przez r. pr. A. M. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r.
W dniu 21 marca 2023 r. M. S., K. S., P. M. oraz M. M. reprezentowani przez r. pr. A.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, skargę na powyższe postanowienie. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wnioskodawcy, którzy są samoistnymi posiadaczami działki o nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja nr [...] i stronami postępowania o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości (Sąd Rejonowy w [...], sygn. akt [...]) nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie i nie mogą złożyć odwołania od decyzji nr [...], podczas gdy mają oni interes prawny w rozstrzygnięciu i usunięciu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego;
2. naruszenie art. 7, 8 i 77 k.p.a. przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w przedmiocie ustalenia stron postępowania i etapu, na jakim znajduje się obecnie postępowanie w sprawie zasiedzenia;
3. nierozważenie charakteru posiadania samoistnego skarżących w niniejszej sprawie, tzn. czy ma ono charakter oderwany (czy też nie) od tytułu prawnego do nieruchomości, co mogłoby skutkować odmienną od dokonanej oceną istnienia interesu prawnego po stronie skarżących;
4. naruszenie przepisów materialnoprawnych tj. art. 113 ust. 6 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wywłaszczana działka o nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, a co za tym idzie, że nie ma innych stron postępowania administracyjnego poza prowadzącym je organem.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie Mazowieckiemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. (nr [...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie powinna być utrzymana w obrocie prawnym. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił jednak skarżącym w niniejszej sprawie statusu strony, co spowodowało niemożność zaskarżenia decyzji.
Zdaniem Skarżących przede wszystkim w sprawie jest istotne, że organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie ustalenia właścicieli nieruchomości nr ew. [...], bezwiednie przyjmując, że takich właścicieli nie było. Równie bezwiednie organ I instancji dokonał kwalifikacji działki [...] jako posiadającej nieuregulowany stan prawny. Tymczasem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego może dotyczyć rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r. (II SA 2164/92) trafnie stwierdzono, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 k.p.a. uzależnione jest zatem od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (wyroki NSA: z 16 sierpnia 2012 r., IIOSK 832/11; z 26 lipca 2013 r., IIOSK 716/12; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13, z 7 listopada 2014 r" II OSK 978/13, z 21 września 2017 r., II OSK 2235/16).
W zaskarżonym postanowieniu uznano, że przeszkodą w przyznaniu skarżącym statusu strony jest brak tytułu prawnego do nieruchomości i status posiadaczy po stronie skarżącej. Wojewoda Mazowiecki pominął jednak przy analizie statusu strony następujące, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Po pierwsze nie został ustalony krąg stron w postępowaniu, co jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Na skutek decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. znak sprawy [...] Gmina [...] utraciła status właściciela. Nie oznacza to jednak, że właściciel nie istnieje. Toczy się bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości (Sąd Rejonowy w [...] [...]), a zbadania wymagałaby również kwestia ewentualnie istniejącego poprzedniego właściciela.
Z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że nieuregulowany stan prawny ma tylko taka nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Oznacza to, że w przypadku istnienia księgi wieczystej dla nieruchomości należy przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie osób, którym potencjalnie może przysługiwać prawo do nieruchomości. W niniejszej sprawie działka [...] jest wpisana do księgi wieczystej o nr [...] (Sąd Rejonowy w [...]), gdzie jako właściciel jest nadal (na 20 marca 2023 r.) wpisana Gmina [...] na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. o nr [...] [...] września 2021 r. w sprawie [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii wydał jednak decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzja z dnia [...] września 2021 r. jest obecnie ostateczna i prawomocna, czego efektem jest utrata po stronie Gminy [...] przymiotu właściciela. Obecnie zatem organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe ustalające jak wygląda krąg osób dysponujących ewentualnie prawami rzeczowymi do działki nr [...]. Działając bez przeprowadzenia tego postępowania organ administracji działa w sposób sprzeczny z prawem, narażając Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą.
Organ administracji I instancji zignorował w zasadzie informację o toczącym się postępowaniu zasiedzeniowym (Sąd Rejonowy w [...] [...]), narażając tym samym Skarb Państwa na kolejne koszty związane z nieważnością postępowania wywłaszczeniowego. Z pewnością możliwość istnienia właścicieli, którzy byliby stronami w sprawie jest istotnym elementem sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie Sądu cywilnego w sprawie zasiedzenia z pewnością kwalifikuje się jako zagadnienie wstępne, o którym mowa w art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Gospodarne postępowanie, polegałoby zatem na tym, by zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe do czasu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości. Ustalenie stanu prawnego w drodze zasiedzenia nie polega przecież na konstytutywnym nabyciu własności działki nr [...] na mocy orzeczenia Sądu, a jedynie na stwierdzeniu, że nabycie to nastąpiło już w przeszłości. Oznacza to, że postępowanie wywłaszczeniowe, które prowadzi Starosta, jest od początku dotknięte wadą i to wadą nieusuwalną, ponieważ nieruchomość nie ma nieuregulowanego stanu prawnego.
W kwestii posiadania obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. (II OSK1771/15). Wskazano w nim, że należy zbadać z jakim rodzajem posiadania mamy w analizowanym stanie faktycznym do czynienia i nie chodzi tu jedynie o rozróżnienie cywilnoprawne (samoistne, czy zależne) ale przede wszystkim o to, czy posiadanie nie jest efektem przekazania go przez osobę, której przysługiwałby tytuł prawny do nieruchomości. Jak wskazał wprost NSA: Zgodnie z poglądem obecnie dominującym w nauce prawa cywilnego - znajdującym oparcie w odnośnych regulacjach Kodeksu cywilnego, akcentujących odrębność posiadania od stanu prawnego (art. 153, art. 341 i art. 344 § 1 k.c.) - posiadanie, będąc formą władztwa faktycznego nad rzeczą, nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym, który ewentualnie może powodować następstwa prawne przewidziane w ustawie (por. J. Gołaczyński (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 93-95). Posiadanie może wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza, określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), ale też może nie opierać się na żadnym tytule prawnym. W konsekwencji należy przyjąć, że w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania - oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego - co do zasady może być źródłem interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., chyba że w konkretnym przypadku możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego (normy prawnej), z których wynikać będzie materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych, a sytuacją prawną (prawami lub obowiązkami) posiadacza nieruchomości.
Zadanie to spoczywać powinno jednak na organie administracji, który określa krąg stron postępowania i który nie podjął nawet próby bliższego przyjrzenia się problematyce strony w niniejszym postępowaniu.
W efekcie, w ocenie skarżących, dochodzi w niniejszej sprawie do sytuacji, w której toczone jest postępowanie wywłaszczeniowe, w którym nie podjęto nawet próby ustalenia kręgu stron, co powoduje dotknięcie go nieważnością.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie z dnia 24 lutego 2023 r., Nr 130/2023 Wojewody Mazowieckiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. S., K. S., P. M. oraz M. M. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania . Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie.
Należy podkreślić, że status strony w postępowaniu administracyjnym uzależniony jest, stosownie do art. 28 k.p.a., od posiadania przez dany podmiot interesu prawnego. Treść tego przepisu jest jednoznaczna, gdyż interes wskazany przez ustawodawcę musi być interesem prawnym, a nie faktycznym, nawet jeżeli ma on charakter majątkowy.
Nie jest w sprawie sporne, iż skarżący nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Organy uznały, że skarżący są posiadaczami samoistnymi tej nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że wywłaszczeniem została objęta nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami za taką uważa się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Burmistrz [...] wnioskiem z dnia 11 października 2021 roku wystąpił do starosty [...] o wywłaszczenie poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki w [...], stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto [...]prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Na tej podstawie działka ta została ujawniona w KW nr [...]. Ostatecznie Minister Rozwoju , Pracy i Technologii decyzją z dni [...] września 2021 r. znak [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...].
Zdaniem organu zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków, jak i zapisem widniejącym w księdze wieczystej nr [...], na dzień wydania niniejszej decyzji, właścicielem ww. działki jest Gmina [...]. Jednakże mając na uwadze powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego jak i zapisy w ewidencji gruntów na dzień wydania uchylonej decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego tj. na dzień [...] kwietnia 2012 r. - własność NN, władanie na zasadach samoistnego posiadania :Gmina [...] - uznać należy, że stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], miasto [...] jest w dalszym ciągu nieuregulowany, pomimo wpisów niezgodnych z rzeczywistym stanem prawnym, jakie widnieją w ewidencji gruntów i księdze wieczystej nr [...]. W związku z powyższym, na podstawie art. 113 ust. 7 ugn, organ stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny mimo, iż formalnie Księga Wieczysta jest założona lecz organ z urzędu posiada wiadomość, iż Księga ta nie powinna być w ogóle założona dla tej nieruchomości a istniejące w niej zapisy dotyczące właściciela tej nieruchomości nie polegają na prawdzie i w żadnej mierze nie mogą Stanowic podstawy do ustalenia kręgu osób, którym przysługują do niej praw rzeczowe. Wyjątkowość powyższej sytuacji nie zezwala więc na uznanie przedmiotowej nieruchomości za nieruchomość o "nieaktualnym" stanie prawnym lecz jedynie za nieruchomość o pierwotnie nieuregulowanym aż do dnia dzisiejszego stanie prawnym. W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- Uchwała nr [...] z dnia [...] październik 2012 r.- przeznaczona jest pod realizacje celu publicznego polegającego na budowie drogi gminnej, oznaczona na rysunku planu symbolem 21KDD. Wskazana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina [...] zamierza przystąpić do realizacji powyższego celu publicznego, na co niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości.
Starosta [...] pismem z dnia [...] października 2021 r., na podstawie art. 114 ust. 3 ugn w związku z art. 49 kpa, podał do publicznej wiadomości ogłoszenie o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyznaczył dwumiesięczny termin na zgłoszenie się osób, którym przysługują prawa do przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na ww. ogłoszenie, pismem z dnia 23 grudnia 2021 r., M. S., K. S., P. M., M. M. reprezentowani przez r.pr. A. M. złożyli pismo do Starosty [...], dotyczące udziału na prawach strony jako potencjalnych właścicieli, w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Gminy [...] w sprawie wywłaszczenia poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...].
Rozpatrując ww. wniosek organ pismem z dnia 4 stycznia 2022 r., poinformował ww. wnioskodawców, iż nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, informacja o toczącym się postępowaniu w sprawie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, nie jest podstawą do potwierdzenia przysługujących praw do nieruchomości.
Organ stwierdził, że samoistne posiadanie nieruchomości nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny, skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego, a samoistny posiadacz nie jest stroną postępowania wywłaszczeniowego - nie ma praw podlegających wywłaszczeniu. Samoistny posiadacz nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym lecz interesem faktycznym, który nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Przeszkoda do prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji o wywłaszczeniu zachodzi nie tylko wtedy, gdy w ogóle nie wiadomo, kto jest właścicielem nieruchomości, ale także wtedy, gdy wprawdzie można domniemywać, że pozostaje on w określnym kręgu osób, ale jego pełna identyfikacja nie została dokonana. Przeszkody tej nie można ominąć, przyznając status strony w postępowaniu, niejako z ostrożności, wszystkim osobom przynależnym do wspomnianego kręgu. Takie rozwiązanie ma co prawda tę zaletę, że właściciel - bez względu na to, kto nim tak naprawdę jest - nie zostanie pozbawiony prawa udziału w postępowaniu, ale towarzyszą mu też inne implikacje, których nie sposób zaakceptować. Nie sposób zaakceptować choćby tego, że prawa procesowe uzyskują również podmioty, którym status strony obiektywnie nie przysługuje. Poza tym nadal nie jest możliwe spełnienie wymogu z art. 119 ust. 1 pkt 4 u.g.n., ponieważ nie można wskazania właściciela zastąpić wskazaniem kręgu osób - kręgu potencjalnych właścicieli.
Ponadto, Starosta [...] poinformował, wnioskodawców, iż w związku z faktem, że stan prawny przedmiotowej działki jest nieuregulowany, jako organ I instancji zgodnie z art. 49 §1 kpa, w niniejszym postępowaniu zawiadamia strony o decyzji oraz innych czynnościach organu w formie publicznego obwieszczenia poprzez wywieszenie zarówno na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] jak i na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatu [...].
Mając powyższy stan prawny jak i faktyczny na uwadze, organ poinformował M. S., K. S., P. M., M.M. reprezentowani przez r.pr. A. M., iż nie ma podstaw prawnych do uznania ich za stronę niniejszego postępowania.
W związku z faktem, iż w wyznaczonym terminie nie zgłosiły się osoby legitymujące się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, Starosta [...] pismem z dnia 4 stycznia 2022 r., podał do publicznej wiadomości na podstawie art. 115 ust. 2 i 3 ugn w związku z art. 49 kpa, ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. orzekł:
- w pkt 1 o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej o nieuregulowanym stanie prawnym, opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0416 ha, z obrębu [...], miasto [...]. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej;
- w pkt 2 o przejściu prawa własności opisanej w pkt 1 nieruchomości na rzecz Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do założenia i dokonania wpisu w księdze wieczystej;
- w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 61 967,00 zł, w tym wartość gruntu - 30 784,00 zł, wartość naniesień - 29 695,00 zł, wartość nasadzeń - 1 488,00 zł;
- w pkt 4 o zobowiązaniu Gminy [...] do złożenia ustalonej powyżej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat.
Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym kwestię wywłaszczenia nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n,). Przepisy tej właśnie ustawy stanowią także materialnoprawną podstawę decyzji o wywłaszczeniu. Analiza przepisów art. 112 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że stronami postępowania wywłaszczeniowego, oprócz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nieruchomość ma być wywłaszczona, są jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Stwierdzenie takie należy uznać za oczywiste także w kontekście art. 112 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skoro wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości to tym samym godzi ono w interes prawny tych właśnie osób. Wywłaszczenie jest w swej istocie ingerencją państwa w konkretne prawa zindywidualizowanego podmiotu. Stroną postępowania wywłaszczeniowego zawsze powinien być podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej. Państwo M. S., K. S., P. M., M. M. reprezentowani przez r.pr. A. M. nie wykazali w żaden sposób, by byli właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wywłaszczanej nieruchomości lub osobą, której przysługują jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Powołanie się przez Pana Mocodawców wyłącznie na posiadanie nieruchomości, nie może być kwalifikowane jako prawo do rzeczy mogące skutkować uznaniem tych osób za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż postępowanie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonywane jest w trybie przewidzianym właśnie dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wprawdzie art. 113 ust. 5 u.g.n, stanowi, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przy jej wywłaszczeniu, przyjmuje się służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości, to jednak treść ust. 4 i 6 tego przepisu jednoznacznie wskazuje na to, że dane te muszą dotyczyć prawa do nieruchomości. Art. 113 ust. 4 u.g.n. stanowi, że jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, przy jej wywłaszczeniu przyjmuje się inne dokumenty stwierdzające prawa do nieruchomości oraz służące do jej oznaczenia dane z katastru nieruchomości. Natomiast w art. 113 ust. 6 u.g.n. postanowiono, że przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. W obu tych przepisach mowa jest o osobach, którym przysługują prawa do nieruchomości. Do dnia wydania niniejszej decyzji, Państwo M. S., K. S., P. M., M. M. nie wykazali, by przysługiwały im jakiekolwiek prawa do nieruchomości mogące skutkować uznaniem tych osób za stronę w przedmiotowym postępowaniu, zaś przywoływane przez ww. osoby, posiadanie jest jedynie określonym stanem faktycznym, a nie prawem. Co więcej z żadnych dokumentów nie wynika, by Państwo M. S., K. S., P. M., M. M. byli wpisani w katastrze nieruchomości jako władający nieruchomością. W postępowaniu wywłaszczeniowym organ może zatem ustalić fakt zasiedzenia nieruchomości wyłącznie w oparciu o postanowienie sądowe o stwierdzeniu zasiedzenia. Stwierdzenie zasiedzenia należy do kompetencji sądu powszechnego. Organ administracji nie może, nawet przesłankowo, ustalać takich okoliczności w postępowaniu administracyjnym, co oznacza w szczególności, że organ nie mógł i nie może ustalić takich okoliczności w drodze przesłuchania świadków. Stan prawny nieruchomości musi być stwierdzony określonym przez prawo dokumentem. Dowodem istnienia prawa, które przysługuje danemu podmiotowi jest stosowny dokument lub wpis w księdze wieczystej. Samoistne posiadanie nieruchomości bez uregulowanego w tym względzie tytułu prawnego nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny, skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego. Organ wyjaśnił, że posiadacz samoistny to osoba, która faktycznie włada rzeczą jak właściciel, nie będąc równocześnie właścicielem rzeczy (stan faktyczny - posiadanie). W polskim systemie prawa posiadanie samoistne zostało zdefiniowane w przepisach art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Z kolei przepisy art. 28 kpa definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazują, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził organ z powyższego wynika, że posiadacz samoistny nieruchomości z samego faktu władania nieruchomością może wywodzić jedynie legitymowanie się interesem faktycznym. Zgodnie z art. 172 par. 1 kc posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w dej wierze. Na podstawie art. 172 § 2 kc po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Zasiedzenie następuje z mocy prawa, jednakże konieczne jest złożenie wniosku do sądu, który stwierdzi nabycie własności przez zasiedzenie. Wnioskodawca (posiadacz nieruchomości) musi udowodnić przed sądem wszelkie okoliczności, które potwierdzą spełnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie zasiedzenia. Pewnym ułatwieniem będą domniemania prawne wynikające z Kodeksu cywilnego, tj. domniemanie posiadania samoistnego (art. 339), ciągłości posiadania (art. 340), jak również domniemanie dobrej wiary (art. 7). Dopiero zasiedzenie daje samoistnemu posiadaczowi nieruchomości, której (świadomie lub nie) nie jest właścicielem, prawo do ustalenia, że stał się on właścicielem tej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w trybie przepisów dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.
W konsekwencji przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy podzielić stanowisko organu, że skarżącym nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty [...], skoro nie wykazali praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości.
Trafnie organ wskazuje, że podnoszona przez skarżących okoliczność toczenia się postępowania w przedmiocie zasiedzenia potwierdza jedynie fakt istnienia posiadania, nie może natomiast być dokumentem własności przedmiotowej nieruchomości.
W doktrynie wskazuje się, że samoistne posiadanie nieruchomości nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego, a samoistny posiadacz nie jest stroną postępowania wywłaszczeniowego - nie ma bowiem praw podlegających wywłaszczeniu (zob. E. Bończak- Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX, 2011- komentarz do art. 113 tej ustawy).
Samoistny posiadacz nieruchomości nie legitymuje się zatem interesem prawnym lecz interesem faktycznym, który nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przepisów wskazanych w petitum skargi.
Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący już od początku postępowania wskazywali, że swoje uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony wyprowadzają z samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości, co przesądzało jak słusznie przyjął organ brak podstaw do uznania, że ma on przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym.
W obliczu powyższego można mówić co najwyżej o tym, że w dacie wywłaszczenia objęty decyzją wywłaszczeniową grunt znajdował się w samoistnym posiadaniu.
Podkreślić w związku z tym należy, że samoistne posiadanie nieruchomości nie jest formą prawa rzeczowego przysługującego do tej rzeczy, a jest wyłącznie stanem faktycznym, którego wymagana przepisami kodeksu cywilnego długotrwałość może dopiero stanowić przesłankę do nabycia tytułu własności w drodze zasiedzenia nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 172 § 1 i 2 k.c. posiadacz nieruchomości, niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że do dnia uzyskania stosownego orzeczenia sądu powszechnego, stwierdzającego zasiedzenie nieruchomości, skarżący nie mogą powoływać się skutecznie na prawo własności do tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 2586/15).
Kategorycznie stwierdzić należy, że skuteczne wywiedzenie interesu prawnego skarżących z samego faktu samoistnego posiadania (przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej) gruntu odpowiadającego wywłaszczonej działce nie jest możliwe. Podmiot nie posiadający prawa własności do nieruchomości albo nie będący jej użytkownikiem wieczystym, a jedynie sprawujący nad nią władztwo faktyczne (nawet w postaci posiadania samoistnego), nie ma bowiem interesu prawnego w sprawie administracyjnej, odnoszącej się do praw rzeczowych do tej nieruchomości, o których mowa powyżej, przysługujących innym podmiotom (tego rodzaju postępowaniem jest postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości, którego przedmiotem jest odjęcie prawa własności/prawa użytkowania wieczystego przysługującego dotychczasowemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu oraz nabycie go przez podmiot publiczny). Wprawdzie posiadacz samoistny może mieć w takiej sprawie interes faktyczny, tj. być żywotnie zainteresowanym wynikiem postępowania, niemniej nie jest to interes podlegający ochronie prawnej, realizowanej m.in. poprzez przyznanie posiadaczowi statusu strony.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 848/12, w którym podkreśla się, że: "Samoistne posiadanie nieruchomości nie może być traktowane jako uregulowany stan prawny, skoro posiadanie jest cechą stanu faktycznego, a samoistny posiadacz nie jest stroną postępowania wywłaszczeniowego - nie ma praw podlegających wywłaszczeniu. Samoistny posiadacz nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym lecz interesem faktycznym, który nie uprawnia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.". Tym samym uznać należy, że skarżący nie dysponowali jako samoistni posiadacze wywłaszczonej nieruchomości interesu prawnego w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 2022 r.
W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżący sami przyznają, że na skutek decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. znak sprawy [...] Gmina [...] utraciła status właściciela. Co oznacza, że pomimo wpisu w księdze wieczystej na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu powyższa Gmina nie była już właścicielem przedmiotowej działki. Niezasadne jest również twierdzenie, że organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania w zakresie ustalenia właścicieli nieruchomości nr ew. [...]. Jak wyżej wskazano Starosta [...] pismem z dnia 26 października 2021 r., podał do publicznej wiadomości ogłoszenie o zamiarze wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wyznaczył dwumiesięczny termin na zgłoszenie się osób, którym przysługują prawa do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący według stanu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, jak również na dzień wniesienia odwołania nie wykazali swojego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, np. w postaci prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia działki ew. nr [...].
Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.