IV SA/WA 61/20

IV SA/Wa 61/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Anna Sękowska /przewodniczący/
Marzena Milewska-Karczewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 5064/21 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 8, art.11, art. 77 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2019 poz 701
art. 11 ust.5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotu za produkt uboczny 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. I. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] listopada 2019r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia W.I. prowadzącego działalność pod firmą [...] W.I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019r., znak: [...], w przedmiocie wydania opinii dotyczących zgłoszenia uznania substancji lub przedmiotów za produkt uboczny, uchylił punkt 1 zaskarżonego postanowienia i umarzani postępowanie w sprawie wydania pozytywnej opinii dotyczącej przedłożonego przez Pana W.I., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] W.I., [...],[...][...] zgłoszenia uznania klocków i zrzyn, wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz klocków, zrzyn, wiórów i trocin niezawierających pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...] za produkt uboczny, oraz utrzymał w mocy pkt 2 zaskarżonego postanowienia, którym negatywnie zaopiniowano wniosek w przedmiocie uznania za produkt uboczny wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin, zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 2 kwietnia 2019r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) wpłynął wniosek, złożony w trybie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz.U z 2019r., poz. 701 z późn. zm. – dalej: ustawa o odpadach), o wydanie opinii w związku z prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] postępowaniem administracyjnym, wszczętym na wniosek W.I. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] W.I., o uznanie klocków, zrzyn wiórów i trocin za produkt uboczny.
Postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w podmiocie wnioskującym o uznanie klocków, zrzyn, wiórów i trocin za produkt uboczny:
1/ pozytywnie zaopiniował przedłożone zgłoszenie uznania klocków, zrzyn, wytwarzanych w Zakładzie w [...] a także klocków, zrzyn oraz wiórów i trocin nie zawierających pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...];
oraz
2/ negatywnie zaopiniował przedłożone zgłoszenie uznania wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin, zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ m. in. wskazał, że nie został spełniony warunek określony w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach. W ocenie organu wykorzystanie wiórów i trocin z domieszką kleju z obróbki płyt klejonych do produkcji brykietu, przeznaczonego do spalania w instalacjach energetycznych nie spełnia wszystkich istotnych wymagań, a w szczególności przedmiotowe wióry i trociny, zawierające domieszkę kleju, nie spełniają definicji biomasy, określonej w art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach z uwagi na źródło ich powstania, a także nie spełniają one definicji drewna, o której mowa w art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach z uwagi na zawartość w/w kleju (według karty charakterystyki, w wyniku rozkładu kleju powstaje produkt niebezpieczny — kwas octowy). Organ I instancji uznał zatem, że wióry i trociny z domieszką kleju, wytwarzane w procesie produkcyjnym prowadzonym przez stronę są odpadami, a nie produktem ubocznym, ponieważ nie posiadają cech produktu naturalnego - czystego drewna. Ich wykorzystanie do celów energetycznych (bezpośrednio lub w postaci brykietów) powinno odbywać się zgodnie z przepisami ustawy o odpadach we współspalarniach odpadów.
Na powyższe postanowienie przedsiębiorstwo złożyło zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniu zarzucono naruszenie: art 10 pkt. 4 ustawy o odpadach, w związku z art. 11 kpa, art. art. 2 pkt 6 oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, w związku z przepisem art. 11 kpa, art. 6, art. 7a, art. 77, art. 84 § 1 kpa.
GIOŚ po rozpatrzeniu złożonego zażalenia postanowieniem z [...] listopada 2019r. (nr wskazany na wstępie) orzekł o: uchyleniu punktu 1 postanowienia WIOŚ z [...] maja 2019r. i umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozytywnej opinii dotyczącej przedłożonego zgłoszenia uznania klocków i zrzyn, wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz klocków, zrzyn, wiórów i trocin niezawierających pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...] za produkt uboczny oraz o utrzymaniu w mocy punktu 2 zaskarżonego postanowienia WIOŚ.
W uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na zawartość wniosku złożonego przez przedsiębiorcę, ustalenia WIOŚ poczynione podczas kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy w obydwu zakładach a także obowiązujące w sprawie przepisy uznając, że rozstrzygniecie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem. Organ zauważył przy tym, że na mocy art 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach otrzymał brzmienie: "Przepisów ust. 1—4 nie stosuje się do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/51 l/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z 01.09.2009, str. 1, z późn. zm.) oraz produktów przetworzenia drewna takich jak korą strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji".
Z tego też względu, mając na uwadze zmianę przepisów, w ocenie organu odwoławczego wnioskowane klocki, zrzyny, wióry i trociny niezanieczyszczone klejem Jowacoll, nie podlegają wymaganiom określonym w art. 10 ustawy o odpadach, co oznacza, że postanowienie organu I instancji z 17 maja 2019 r. należy uchylić i umorzyć postępowanie w części dotyczącej wydania pozytywnej opinii o uznaniu klocków i zrzyn, wytwarzanych przez Pana W.I., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] W.I., w Zakładzie w [...] oraz klocków, zrzyn, wiórów i trocin niezawierąjących pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...] - za produkt uboczny, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Za brak przedmiotu postępowania należy bowiem uznać sytuację uniemożliwiającą wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego. A w przedmiotowej sprawie doszło do nowelizacji art. 11 ustawy o odpadach polegającej na dodaniu ust. 5. Nowy przepis wskazuje, iż w przypadku produktów m.in. przetworzenia drewna nie zachodzi konieczność wydania przez marszałka województwa decyzji administracyjnej wskazanej w ust. 4. Z tych względów bezprzedmiotowe jest opiniowanie wniosku (wskazanego w ust. 1) przez inspektora ochrony środowiska (art. 11 ust. 4b w związku z ust. 4 ustawy o odpadach). Podniesiono także, że postępowanie opiniodawcze wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie uznania lub odmowy uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Postępowanie to ma określony tryb i prawną formę zakończenia stosuje się do niego art. 106 kpa. Postępowanie opiniodawcze, mające wyłącznie charakter akcesoryjny, jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Mając na uwadze przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania należy uznać, iż w przypadku gdy postępowanie główne stanie się bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowe staje się również prowadzenie postępowania wpadkowego. Jego wynik nie będzie miał bowiem już żadnego znaczenia w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/09). Ze względu na powyższe o ocenie organu odwoławczego należało postanowienie WIOŚ z [...] maja 2019r. uchylić w części dot. wydania pozytywnej opinii w sprawie uznania w/w przedmiotów za produkt uboczny i umorzyć postępowanie organu I instancji w tym zakresie.
Odnosząc się do drugiej części postanowienia, w której organ I instancji negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin, zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...] organ uznał, że w niniejszym przypadku spełniony został warunek, o którym mowa w art, 10 pkt 3 ustawy o odpadach, tj. dotyczący faktu produkowania przedmiotowych trocin i wiórów jako integralnej części prowadzonego w w/w zakładach procesu produkcyjnego. Rozpatrując kwestię spełnienia pozostałych wymagań przepisu art. 10 ustawy o odpadach organ odwoławczy zauważył, że przedsiębiorca dołączył do wniosku kopię umowy zawartej z [...] Sp. z o.o. w dniu 1 września 2015 r. oraz oświadczenie [...] Sp. z o.o. z dnia 26 marca 2019 r., zgodnie z którym podmiot przyjmować będzie rocznie 1100 Mg trocin, wiórów, zrzyn liściastych, zrzyn iglastych i klocków wytwarzanych przez przedsiębiorcę, które przekazane zostaną następnie do [...] Sp. z o.o. celem wykorzystania bezpośrednio w procesie produkcyjnym, polegającym na produkcji płyt drewnopochodnych. Zdaniem jednak GIOŚ powyższe nie stanowi dowodu na pewność wykorzystania przedmiotowych odpadów drewnopochodnych w w/w sposób. Umowa okazana przez stronę stanowi bowiem jedynie zobowiązanie zawarte pomiędzy nią a pośrednikiem, który niniejsze trociny, wióry, zrzyny i klocki zamierza przekazywać następnie do podmiotu, który miałby poddać je ostatecznemu zagospodarowaniu. Zauważono również, że strona nie przedstawiła opisu procesu, w którym zamierza wykorzystać przedmioty zgłoszone do uznania za produkt uboczny, co wymagane jest przepisami art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Dlatego też w ocenie GIOŚ nie można stwierdzić jednoznacznie, iż w/w odpady drewnopochodne wykorzystywane będą bezpośrednio, bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa, a także spełnione zostaną wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Z powyższych względów w ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku nie spełnione zostały warunki określone w przepisach art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach.
Odnosząc się natomiast do kwestii wykorzystania wiórów i trocin, zanieczyszczonych pyłem zawierającym 0,05% kleju Jowacoll 103.30 w suchej postaci, powstających w zakładach w [...] i [...], które strona zamierza wykorzystywać do produkcji brykietu GIOŚ stwierdził, iż w tym przypadku nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach (dotyczący spełnienia wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi). Z uwagi na występujący dodatek substancji syntetycznych w w/w wiórach i trocinach wytwarzanych w trakcie procesu produkcyjnego (tj. kleju Jowacoll 103.30) brak jest bowiem możliwości uznania, iż wykorzystanie ich do produkcji brykietu przeznaczonego do spalania w celach opałowych nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. W ocenie GIOŚ ww. wióry i trociny, powstające w trakcie obróbki elementów klejonych, stanowią odpady drewnopochodne, których spalanie (a co za tym idzie także spalanie wytworzonego z nich brykietu) może odbywać się wyłącznie w spalarniach lub współspalarniach odpadów. W ocenie GIOŚ niedopuszczalne jest spalanie takich odpadów w kotłach energetycznych (np. w gospodarstwach domowych) z uwagi na fakt, iż nie spełniają one wymagań dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, a w szczególności standardów emisyjnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania łub współspalania odpadów (Dz.U. z 2018 r., poz. 680, z późn. zm), gdyż spalanie odpadów drewnopochodnych w kotłach energetycznych (w niskich temperaturach, tj. 200-700°C), które nie są przystosowane do tego celu, prowadzi do niepełnego spalania syntetycznych substancji chemicznych, a w następstwie powoduje znaczną emisję szkodliwych substancji do powietrza. Organ podniósł, że minimalne warunki eksploatacji instalacji określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 21 styczna 2016 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów oraz sposobów postępowania z odpadami powstałymi w wyniku tego procesu (Dz. U. z 2016 r., poz. 108). Przepisy rozporządzenia wskazują m.in. temperaturę, jaka jest wymagana do pełnego spalenia substancji niebezpiecznych, tj. co najmniej 850°C lub 1100°C (zależnie od zawartości związków chlorowcoorganicznych). Powyższe, w ocenie GIOŚ, świadczy o potencjalnym szkodliwym dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi wpływie spalania odpadów zawierających w swoim składzie ww. klej Jowacoll 103.30. Podniesiono również, że brak jest szczegółowych danych nt. związków chemicznych, jakie powstawać mogą w procesie spalania brykietu zanieczyszczonego wskazanym klejem, a tym samym nie można stwierdzić, iż nie będą wywierać one negatywnego wpływu na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Organ zauważył również, że zgodnie z zapisami Sekcji 10 Karty Charakterystyki Jowacoll 103.30 "Stabilność i reaktywność" niebezpiecznym produktem rozkładu kleju jest kwas octowy a przedsiębiorca nie przedstawił dowodów (np. wyników badań, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach), iż spalenie przedmiotowych trocin i wiórów nie doprowadzi do powstania negatywnych oddziaływań na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Zawarł jedynie informację we wniosku skierowanym do Marszałka Województwa [...], że potwierdzenie spełnienia wymagań jakości produkowanego brykietu stanowi posiadane przez niego Świadectwo Nr 8[...], wydane przez Instytut Technologii Drewna w [...]. Organ zauważył przy tym, odwołując się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartego w wyroku z 28 czerwca 2016r. sygn. akt. II SA/Po 1087/15 oraz 30 grudnia 2015 sygn. akt II SA/Po 986/15, że ścinki płyty z uwagi na ich zanieczyszczenie należy traktować jako odpad a nie produkt uboczny oraz, że powszechnie wiadomo, iż spalanie nawet produktów i substancji posiadających wszelkie atesty bezpieczeństwa w zakresie ich użytkowania powoduje uwolnienie różnorodnych związków chemicznych i substancji oraz ich wydzielania się do atmosfery, mimo, że poprzednio były silnie związane i obojętne dla otoczenia".
Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu GIOŚ wskazał, iż z uwagi na brak kryteriów zawartych w definicji biomasy, zarówno ze względu na fakt, iż przedmiotowe wióry i trociny, oprócz naturalnie występujących z nich substancji zawierają także inne związki (w związku z ich zanieczyszczeniem klejem Jowacoll 103.30), a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, to należy traktować je jako odpad, a nie biomasę. Organ wskazał przy tym, że biomasą, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych (...), są produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii. Do odpadów z drewna nie zalicza się: odpadów z płyt wiórowych, pilśniowych, MDF lub HDF, w tym np. trocin, wiórów lub pyłu z obróbki płyt, a także odpadów poddanych procesom wstępnego przetwarzania np. brykietowania. Spalanie ich może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów. W ocenie organu niedopuszczalne jest spalanie takich odpadów (w tym także wytworzonego z nich brykietu) w kotłach energetycznych ze względu na fakt, iż nie spełniają one wyżej wspomnianych wymagań dla instalacji termicznego przekształcania odpadów, a w szczególności standardów emisyjnych. Nadto zauważono że biomasa oraz produkt uboczny nie stanowią tożsamych pojęć, wobec czego fakt uznania przez stronę, iż przedmiotowe trociny, wióry i pyły zalicza się do biomasy nie powoduje jednoczesnego zakwalifikowania ich jako produktu ubocznego. Z tego też względu w ocenie GIOŚ opinia Instytutu Technologii Drewna, wyrażona w Świadectwie Nr [...], nie może być podstawą do uznania, iż przedmiotowe wióry i trociny stanowią biomasę, przez co mogą zostać wykorzystane do produkcji brykietu.
Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z zakresu tzw. wiedzy specjalnej (np. badań laboratoryjnych), który mógłby prowadzić do wydania pozytywnej opinii w zakresie uznania ww. wiórów i trocin, zanieczyszczonych klejem Jowacoll 103.30, wykorzystywanych do produkcji brykietu za produkt uboczny GIOŚ wskazał, iż w niniejszej sprawie to na stronie (czyli zgłaszającym przedmiot do uznania za produkt uboczny) ciąży obowiązek wykazania, że dany przedmiot spełnia warunki do uznania go za produkt uboczny poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 10 pkt 1-4 ustawy o odpadach. Nie można więc uznać, jak stwierdziła strona, że WIOŚ zobligowany był do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego czy wykonywania dodatkowych badań laboratoryjnych. Organ zauważył również, że postępowanie, dotyczące wydania opinii przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska nie jest postępowaniem głównym, lecz wpadkowym, prowadzonym w ramach postępowania głównego. WIOŚ jedynie współuczestniczy, poprzez wydanie opinii, w wydaniu decyzji administracyjnej przez marszałka województwa w przedmiocie uznania lub odmowy uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Nie prowadzi on zatem postępowania dowodowego, a opinię wydaje na podstawie materiału dowodowego jakim dysponuje, opierając się o dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, przekazane mu przez marszałka województwa z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie.
Odnosząc się z kolei do podniesionej w zażaleniu kwestii nierozstrzygnięcia przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, czy strona może spalać w kotłach zakładowych wióry i trociny zanieczyszczone klejem Jowacoll 103.30 wskazano, że powyższy sposób wykorzystania tych przedmiotów nie został ujęty przez przedsiębiorcę w zgłoszeniu skierowanym do Marszałka Województwa [...]. Jednak w ocenie organu odwoławczego, jest on niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa z uwagi na omówione powyższej zagrożenie dla środowiska, zdrowia i życia ludzi, jakie niesie za sobą spalanie tego typu odpadów poza przeznaczonymi do tego celu instalacjami (tj. spalarniami i współspalarniami odpadów).
Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem GIOŚ W.I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wskazane wyżej postanowienie z [...] listopada 2019r. w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że bezprzedmiotowym jest prowadzenie przez GIOŚ postępowania administracyjnego w zakresie zaopiniowania, czy klocki i zrzyny wytwarzane przez skarżącego w Zakładzie w [...] oraz klocki, zrzyny, wióry i trociny niezawierające pyłu ze szlifowania płyt klejonych wytwarzanych w Zakładzie w [...] mogą być uznane za produkt uboczny z uwagi na stwierdzoną przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska bezprzedmiotowość postępowania głównego (postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]w sprawie uznania za produkt uboczny klocków, zrzyn, wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładach w [...] i [...], znak sprawy: [...]) wynikającą ze znowelizowanej treści art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która wyłącza konieczność zgłoszenia uznania produktów przetworzenia drewna za produkt uboczny, podczas gdy wobec faktu, iż obowiązkiem GIOŚ, a wcześniej WIOŚ było i nadal jest wyrażenie opinii w przedmiocie złożonego przez skarżącego zgłoszenia, a ewentualne stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania głównego znajduje się wyłącznie w zakresie kompetencji Marszalka Województwa [...], organ jest uprawniony i obowiązany jednocześnie wyłącznie do przedstawienia stosownej opinii, zaś o ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania głównego powinien rozstrzygnąć Marszałek Województwa [...], jako organ prowadzący postępowanie główne;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art 126 w zw. z art 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie odniesieniu się przez GIOŚ do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w wyniku czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i faktycznego pozbawienia skarżącego kontroli instancyjnej, podczas gdy obowiązkiem organu wyższego stopnia było nie tylko powołanie w zaskarżonym postanowieniu zarzutów odwołania, lecz przede wszystkim odniesienie się do ich treści;
3. art. 10 pkt 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art 11 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowicie arbitralnym przyjęciu niespełnienia przez skarżącego warunków umożliwiających uznania wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych wytwarzanych w Zakładzie w [...] za produkt uboczny, podczas gdy wobec faktu, iż skarżący w sposób wyczerpujący przedstawił opis procesu produkcyjnego, w którym powstają wióry i trociny, dalszego wykorzystywania wiórów i trocin, jak i procesu, w którym zostaną wykorzystane (w ramach normalnej praktyki przemysłowej) potwierdzając powyższe umową zawartą z odbiorcą wiórów i trocin, będącym jednocześnie spółką powiązaną gospodarczo z podmiotem wykorzystującym wióry i trociny w celach produkcyjnych, zostały spełnione warunki do uznania wiórów i trocin za produkt uboczny;
art 10 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 6 lit. c) w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że powstające w wyniku obróbki drewnianych płyt klejonych wióry i trociny nie mogą być uznane za produkt uboczny, ponieważ stanowią odpady drewnopochodne, powodujące znaczną emisję szkodliwych substancji do powietrza, o potencjalnie szkodliwym dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi wpływie, podczas gdy ze względu na okoliczność, iż: a) wióry i trociny powstają w czasie obróbki płyty z drewna litego, a nie płyty drewnopochodnej, jak powołana w zaskarżonym postanowieniu (wiórowa, pilśniowa, MDF, HDF), b) wydzielający się w czasie spalania wiórów i trocin z dodatkiem kleju Jowacoll 103.30 kwas octowy nie jest substancją niebezpieczną z uwagi na jego biodegradowalność wynoszącą aż 99%, c) wydzielający się w czasie spalania wiórów i trocin z dodatkiem kleju Jowacoll 103.30 kwas octowy ulega zapłonowi już w temperaturze 39°C i paruje w temperaturze 116-118°C - wióry i trociny, z których następnie wytwarzany jest brykiet nie wpływają negatywnie na środowisko, życie lub zdrowie ludzi i jako przedmioty pochodzenia naturalnego mieszczą się w zakresie definicji biomasy;
- art. 7, 7a § 1, 77 § 1, 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ dowodów potwierdzających negatywne oddziaływanie na środowisko, życie i zdrowie ludzi spalania w kotłach energetycznych brykietu, a w kotłach zakładowych skarżącego wiórów i trocin, jak również powstawanie szkodliwych związków chemicznych w procesie spalania brykietu oraz wiórów i trocin, których pełne spalanie w kotłach energetycznych i zakładowych skarżącego nie jest możliwe.
Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GIOŚ w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
W dniu 27 lutego 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo skarżącego stanowiące replikę na odpowiedz na skargę GIOŚ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Wskazania wymaga również, że stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie aktem prawnym, gdyż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było postanowienie z [...] listopada 2019r.(nr wskazany na wstępie), którym Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia W.I.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] W.I., uchylił punkt 1 postanowienia organu I instancji i umarzył postępowanie w sprawie wydania pozytywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania klocków i zrzyn, wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz klocków, zrzyn, wiórów i trocin niezawierających pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...] za produkt uboczny, oraz utrzymał w mocy pkt 2 zaskarżonego postanowienia organu I instancji, którym negatywnie zaopiniowano wniosek w przedmiocie uznania za produkt uboczny wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin, zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...].
W ocenie Sądu, skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnieni, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 k.p.a.). Należy bowiem podnieść, że organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie przeanalizował wszystkich dowodów złożonych przez stronę w toku postępowania i nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów i argumentów zażalenie.
Istota sporu między stronami skupia się wokół dwóch elementów: niezasadnego uchylenia pkt 1 orzeczenia organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie przez GIOŚ (pkt ten dot. pozytywnego zaopiniowania zgłoszenia uznania klocków, zrzyn wytwarzanych w Zakładzie w [...] a także klocków, zrzyn oraz wiórów i trocin nie zawierających pyłu ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...]) oraz negatywnego zaopiniowania przez organy inspekcji ochrony środowiska zgłoszenia skarżącego w zakresie uznania wiórów i trocin wytwarzanych w Zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin, zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych, wytwarzanych w Zakładzie w [...], za produkt uboczny.
W zakresie pierwszej ze spornych kwestii Sąd po analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym również zmienionego art. 11 ust. 5 ustawy 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2019r. poz. 701 – dalej: ustawa o odpadach) (zmiana od 6 września 2019r. - art 6 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy - o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw -Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), uznał iż nie ma racji skarżący wskazując, że postępowanie opiniujące nie stało się bezprzedmiotowe. Należy bowiem wskazać, że skoro od dnia wejścia w życie zmienionego ww. przepisu brak jest podstaw do wydania przez marszałka decyzji w przedmiocie uznania za produkt uboczny produktów przetwarzania drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetwarzania tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji, to tym samym brak jest podstawy prawnej do wystąpienia przez marszałka do organów inspekcji ochrony środowiska jako organów wyspecjalizowanych do zajęcia stanowiska w formie opinii. A to z kolei oznacza, że skoro skarżący zażalenie wniósł od całego postanowienia wydanego przez organ I instancji a na etapie zażaleniowym wyekspirowała podstawa do działania dla organów inspekcji ochrony środowiska, to w zakresie w jakim organ ten utracił podstawę do działania zasadnym było uchylenie orzeczenia organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należy przy tym podkreślić że organy administracji zobligowane są do przestrzegania swej właściwości miejscowej i rzeczowej.
Przechodząc do drugiej z kwestii spornych zawartej w pkt 2 zaskarżonego orzeczenia tj. do negatywnej opinii w zakresie uznania za produkt uboczny wiórów i trocin wytwarzanych w zakładzie w [...] oraz wiórów i trocin zawierających pył ze szlifowania płyt klejonych wytwarzanych w Zakładzie w [...], należy wskazać, że podstawą materialnoprawną wydanego postanowienia były przepisy ustawy o odpadach. W art. 10 ustawy o odpadach sprecyzowano przesłanki uznania za produkt uboczny. Zgodnie z tym przepisem jest nim przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne; 2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa; 3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego; 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
W ocenie organu odwoławczego spełniony został warunek o którym mowa w pkt 3 art. 10 ustawy tj. dotyczący faktu produkowania przedmiotowych trocin i wiórów jako integralnej części prowadzonego w zakładzie procesu produkcyjnego. W ocenie organu odwoławczego nie zostały jednak spełnione pozostałe przesłanki zawarte w pkt 1, 2 i 4 art. 10 mimo, że w ocenie organu I instancji jedynie przesłanka z pkt 4 nie została spełniona.
Zauważyć zatem należy, że nie zaistnienie w sprawie ww. przesłanek nie zostało przez organ w sposób dostateczny wykazane szczególnie, że skarżący przedłożył w jego ocenie odpowiednie dowody potwierdzające spełnienie tych przesłanek. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy takie ustalenie GIOŚ nastąpiło przedwcześnie, nie zostało bowiem poprzedzone wystarczająco wnikliwym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym. Podkreślić przy tym należy, iż niewątpliwie rację ma GIOŚ, że co do zasady na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ustawy o odpadach. To stanowisko organów jest zgodne z powszechnie przyjętą zasadą prawa dowodowego, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto twierdz, a nie na tym kto zaprzecza – ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010, II OSK 1131/10 oraz z 13 grudnia 2011, II OSK 1860/10 – CBOSA) wynika ono również wprost z art. art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach. A zatem dla zaopiniowania wniosku o uznanie za produkt uboczny konieczne jest jednoznaczne poczynienie przez organ ustaleń w kwestii ziszczenia się lub nie warunków zawartych w art. 10 ustawy. Zasadniczo zatem to wnioskodawca, który twierdzi, że spełnia warunki określone w tym przepisie winien twierdzenia te poprzeć stosownymi dowodami w tym np. ekspertyzami, umowami, opiniami.
W niniejszej sprawie skarżący załączył m. in. umowę z 1 września 2015r. zawartą z [...] sp. z o.o, w [...] oraz oświadczenie tejże spółki z 26 marca 2019r. z treści których wynika, że wskazana spółka będzie przyjmować 1100 Mg trocin, wiórów, zrzyn liściastych i iglastych oraz klocki wytwarzane w zakładach skarżącego, a następnie będzie je przekazywać [...] sp. z o.o w Mielcu celem wykorzystania w procesie produkcyjnym polegającym na produkcji płyt drewnopochodnych. A zatem skarżąca przedłożyła dokumenty, które jej zdaniem wskazują na spełnienie warunku zawartego w pkt 1. W ocenie jednak organu dokumenty te nie stanowią dowodu na pewność wykorzystania przedmiotowych odpadów drewnopochodnych we wskazany sposób. Przy czym co należy podkreślić organ ani nie zażądał dodatkowych dokumentów, które ziszczenie warunku tego by potwierdzały ani też nie wskazał czym wskazany warunek skarżąca mogłaby wykazać. Tego rodzaju działanie organu pozostaje zatem w sprzeczności z zasadą postępowania zawartą w art. 7 i 8 i 9 k.p.a. tj.: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron – szczególnie, że organ nie wskazał na żadną argumentację, która potwierdzałaby zasadność formułowanych przezeń w tym zakresie twierdzeń.
Organ nie wskazał również, że przedmiot lub substancja nie mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa. W tym zakresie w uzasadnieniu organ jedynie wskazał, że strona nie przedstawiła opisu procesu, w którym zamierza wykorzystać przedmioty zgłoszone do uznania za produkt uboczny. Jednak we wniosku zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach skarżący zawarł zarówno opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja (wynika on również z protokołu kontroli) i procesu, w którym zostaną one wykorzystane (niewątpliwie bez szczegółowego opisu tego procesu). Wskazano bowiem, że zostaną one wykorzystane w procesie produkcji płyt drewnopochodnych przez [...] sp. z o.o. oraz produkowany jest z nich brykiet. Wskazane zostało zatem co dalej zamierza czynić skarżąca z przedmiotami uznanymi za produkt uboczny. Jeżeli zatem w ocenie organu były to niewystarczające wiadomości organ winien był np. wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień.
W ocenie Sądu organ w niewystarczający sposób uzasadnił również brak spełnienia warunku zawartego w pkt 4 art. 10 w szczególności w zakresie wiórów i trocin zanieczyszczonych pyłem zawierającym 0,05% kleju Jawacoll 103.30, które skarżący wykorzystuje do produkcji brykietu. Twierdzenie organu, że z uwagi na występujący dodatek substancji syntetycznych (kleju- który stanowi zgodnie z kartą charakterystyki wodną dyspersję polimerową polimeru octanu winylu, która nie zawiera substancji niebezpiecznych) występuje brak możliwości uznania, że wykorzystanie wiórów i trocin do produkcji brykietu przeznaczonego do spalania nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi należy uznać za niewystarczające w kontekście posiadania przez skarżącą świadectwa Instytutu technologii drewna z którego wynika że produkowany przez skarżącą brykiet spełnia polską normę. Jeżeli w ocenie organu, który niewątpliwie jest organem wyspecjalizowanym zawartość w brykiecie kleju będzie wpływać negatywnie na środowisko i życie ludzi, to organ winien to wykazać już choćby tylko odwołując się do opracowań naukowych, z których powyższe wynika. Winien on również umożliwić skarżącemu przedstawienie ewentualnych dowodów przeciwnych (np. w postaci badań).
Na zakończenie, jedynie na marginesie, mając na względzie zarzut, iż organ odwoławczy nie odniósł się i nie rozstrzygnął podobnie jak organ I instancji kwestii czy strona może spalać w kotłach zakładowych wióry i trociny zanieczyszczone klejem, Sąd wskazuje, że zarzut postawiony w tym zakresie jest niezasadny. Należy bowiem wskazać, iż na str. 15 uzasadnienia organ odniósł się do tego zarzutu m. in. wskazując, że wskazywany sposób wykorzystania przedmiotów tj. spalanie wiórów i trocin zanieczyszczonych klejem w zakładowych kotłowniach nie został wskazany w zgłoszeniu skierowanym do Marszałka Województwa [...]. Sąd przeanalizował również wskazane zgłoszenie skarżącego z 26 lutego 2019r. oraz uzupełnienie tego zgłoszenia z 20 marca 2019r. (znajdujące się w aktach) i nie odnalazł żadnej informacji, z której wynikałoby, że skarżący zamierza dokonywać spalenia we własnej kotłowni wiórów i trocin zanieczyszczone klejem.
Sąd zauważa także, że sentencja zaskarżonego w pkt 2 orzeczenia może budzić wątpliwości szczególnie w kontekście pkt 1 orzeczenia, w którym przedmiotem pozytywnego zaopiniowania były m. in. wióry i trociny nie zawierające pyłu ze szlifowania płyt klejonych wytwarzanych w zakładzie w [...]. Tymczasem w pkt 2 negatywnie zaopiniowano wióry i trociny wytwarzane w Zakładzie w [...] a zatem wszystkie oraz wióry i zrzyny zawierające pyły ze szlifowania płyt klejonych w Zakładzie w [...].
Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii poprzez wezwanie skarżącego do przedłożenia materiału dowodowego lub jeśli uzna to za uzasadnione do powołania w ramach postępowania uzupełniającego biegłego, który dokona w szczególności badań i oceny na środowisko i życie ludzi wpływu wiórów i trocin zanieczyszczonych klejem Jawacoll.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.