IV SA/Wa 600/04

IV SA/Wa 600/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6292 Przymusowy zarząd państwowy
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. W., K. M., J. M., P. K., M. K., A. S., P. S. i J. S. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem uchyla zaskarżona decyzją oraz poprzedzające je decyzje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 600/04
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Gospodarki i Pracy w wyniku rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa przez K. W., K. M. J. M., P. K., M. K., A. S., P. S. i J. S. -
- utrzymał w mocy decyzje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzającą, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1999 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. Wytwórnia [...]. "S." przy ulicy [...] w W. zostało wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1958 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego Dz. Pr. P. P. Nr 21 poz. 67/. Przedsiębiorstwo, to bowiem było czynne/ posiadało zapas surowców, zatrudniało 43 pracowników, produkty gotowe, miało park maszynowy , miało zachowana zdolność produkcyjną/ i jako niewielka wytwórnia nie miało istotnego znaczenia dla bytu Państwa, czy gospodarki narodowej. Podlegało zaś regulacjom ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu nowej inicjatywy w przemyśle i handlu /Dz. U. Nr 3 poz. 18/.
W ocenie organu nadzoru zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. wywołało jednak nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
W świetle "zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" oraz mając na względzie upływ 54 lat od daty ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad konkretnym przedsiębiorstwem należy przyjąć że jego składniki mienia ruchomego uległy " całkowitemu zużyciu i zezłomowaniu ".
Likwidacja składników majątkowych przedsiębiorstwa wywołała zaś skutek w sferze prawnej, ponieważ nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przestał bowiem istnieć przedmiot tej decyzji. W formie aktu administracyjnego nie można cofnąć, znieść, lub odwrócić wskazanego skutku omawianego zarzadzenia.
Zdaniem Ministra Gospodarki, Pracy zabudowana nieruchomość przy ulicy [...] nie była składnikiem majątkowym przedmiotowego przedsiębiorstwa. Nieruchomość, na której funkcjonowało przedsiębiorstwo podlegała innemu trybowi przejęcia na własność państwa. Objęta ona była działaniem dekretu z dnia 25 października 1945 r.- o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. /Dz. U. Nr 50, poz. 279/. Z dniem wejścia w życie powołanego dekretu grunt, na którym było położone przedsiębiorstwo stał się własnością gminy m. W.. Przeszedł on na własność Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /Dz. U. Nr 14 poz. 130.
Właścicielki nieruchomości: Z.S., G. M. i A. M. - wspólniczki spółki firmowej Wytwórnia [...]. "S." spadkobiercy I. R S., do której należało przedmiotowe przedsiębiorstwo 8 lipca 1949 r. wystąpiły o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy gruntu przy ul. [...].
W chwili ustanowienia zarządu państwowego nad wskazanym przedsiębiorstwem postępowanie w tej sprawie znajdowało się w toku - zostało bowiem zakończone dopiero orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.. W. z dnia [...] sierpnia 1955 r. odmawiającym przyznania własności czasowej i stwierdzającym że wszystkie budynki na nieruchomości w myśl art. 8 ustawy z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. przeszły na własność Skarbu Państwa.
Nie ma dokumentów wskazujących, aby omawiane budynki były składnikiem przedsiębiorstwa na podstawie umów obligacyjnych.
Nie został więc naruszony art. 40 § 1 kodeksu handlowego z dnia 27 czerwca 1934 r. /Dz. U. Nr 57, poz. 502/.
W złożonej skardze K. W., K. M., J. M., P. K., M. K., A. S., P. S., J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r. zarzucili w rozstrzygnięciom organu nadzoru naruszenie art. art. 7, 77, 107 § 13 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 kpa. Według skarżących organ nadzoru uchybił art. 7 kpa i art. 77 kpa, skoro nie zbadał, czy "charakter prawny władztwa nieruchomości" przy ulicy [...] w W. a "w stosunku do przedsiębiorstwa" nie wynikał z umowy o charakterze obligacyjnym. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że strona nie przedłożyła w tym zakresie żadnych dokumentów. Nie poczynił natomiast samodzielnych starań w celu ustalenia wszystkich składników przedsiębiorstwa.
Przede wszystkim jednak zdaniem skarżących nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. Biorąc pod uwagę, że jedynym skutkiem tego zarządzenia było ustanowienie zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, nie można twierdzić - aby organ administracji publicznej nie miał umocowania do zniesienia tego skutku- stwierdzając nieważność w/w zarządzenia. Istnieje podmiot któremu przysługuje ujawnienie do przedsiębiorstwa /skarżący/, a likwidacja składników majątkowych przedsiębiorstwa /zużycie lub zezłomowanie/, to wyłącznie skutek faktyczny, a nie prawny. Prowadząc zaś rozważania w płaszczyźnie art. 156 § 2 kpa należy nawiązywać tylko do sfery prawnej, a nie do sfery faktów. Obojętne jest zatem czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia wszelkich następstw decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. "Nieodwracalności" skutków prawnych decyzji administracyjnej w ujęciu art. 156 § 2 kpa nie można porównywać z pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego" w ujęciu art. 363 § 1 kc. Praktyczna niemożliwość restytucji występuje zresztą tylko, gdy nastąpi utrata lub zniszczenie rzeczy oznaczonej co do tożsamości. Ponadto w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny być brane późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich poprzedniego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonywania decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nie przewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna choć obarczona ciężkimi wadami istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności.
Nawet wykonanie np. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie oznacza przecież , że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Mienie ruchome przedsiębiorstwa Wytwórnię [...]. "S." nie podlegało żadnemu szczególnemu .... i nie ma przeszkód do jego odtworzenia".
W sprawie nie można mówić zatem o ustaniu bytu przedsiębiorstwa o jakie chodzi w sprawie. Obie decyzje organu nadzoru zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 2 kpa.
Odpowiadając na skargę Minister Gospodarki i Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas reprezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazał zaś w szczególności, iż wykonanie zarządzenia poddanego ocenie w postępowaniu nadzorczym sprawiło, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane poprzez przekazanie go do użytkowania podmiotom państwowym, których działalność skutkowała zezłomowaniem jego składników. W konsekwencji w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedsiębiorstwo, jako zorganizowana całość nie istniało.
Odtworzenie bytu przedsiębiorstwa wymaga natomiast spełnienia "szeregu wymagań", jakie system prawny "stwarza w tego typu przypadkach". Odtwarzane przedsiębiorstwo nie będzie jednak tożsamym z dawniej istniejącym. Ponadto zaznaczono, że przedmiotowe przedsiębiorstwo funkcjonowało na nieruchomości i znajdujących się na niej budynkach "bez formalnego tytułu prawnego".
Zarządem państwowym mogło być zatem objęte tylko mienie ruchome. W trakcie postępowania sądowego przedstawiono ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r., stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] sierpnia 1955 r. w części nieruchomości wchodzącej w skład działek [...] i [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej stwierdzające nieważność tego orzeczenia.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2003 r.
Zaznaczyć jednak wypada, że Sąd nie podziela zarzutu skarżącej o naruszenie przez wymienione decyzje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołanie tego przepisu w skardze nie zostało wprost uzasadnione.
Przy założeniu jednak, że odnosi się one do błędnego przyjęcia w sprawie nieodwracalności skutków prawnych, to zważywszy na problemy interpretacyjne w wykładni tego pojęcia i wielorakość wypowiedzi w tym w tym względzie, nawet orzecznictwa sądowego - nie sposób byłoby mówić, iż organ nadzoru dopuścił się "rażącego" naruszenia prawa zajmując określone stanowisko w sprawie.
Powołanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa było zresztą o tyle niekonsekwentne, że wniosek skargi zmierzał jedynie do uchylenia decyzji organu nadzoru. W sprawie nie było natomiast sporne iż decyzja wydana w postępowaniu zwykłym - obarczona była wadą kwalifikowaną w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, iż akceptacji wymaga takie rozumienie art. 156§ 2 kpa, które zwraca uwagę na wyjątkowy charakter tego przepisu i w konsekwencji potrzebę jego ścisłej, a nie rozszerzającej interpretacji. Zasadą bowiem w przypadku obarczenia decyzji administracyjnej wadą kwalifikowaną jest jej eliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności /art. 156§ 1 kpa/, znoszące ex tunc wszelkie jej skutki prawne. Inne podejście podważałoby cel i sens regulacji zawartej w art. 156 § 1 kpa.
Zgodzić się należy z kierunkiem orzecznictwa podkreślającym – przy wykładaniu pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w ujęciu art. 156 § 2 kpa. - możliwość brania pod uwagę tylko skutków prawnych, jakie sama decyzja bezpośrednio wywołała.
Nie mogą mieć tu zaś znaczenia skutki wywoływane przez inne późniejsze zdarzenia - które stwarzają przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji, lecz następstwo tego, że decyzja ta choć obarczona ciężkimi wadami funkcjonowała w obrocie prawnym /por. np. wyrok SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 OSN CP i US 1992 r. nr 12 poz. 211, wyrok NSA z dnia 31 marca 2000 r. sygn. akt I SA 235/99 Lex nr 544 34 i inne/.
Rację ma skarżący akcentując, iż jedynym skutkiem prawnym, wywołanym przez samo zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. – było ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem.
Nie ulega wątpliwości, iż ustanowienie zarządu państwowego - jako instytucja prawna w ujęciu dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., nie powodowało wcale likwidacji przedsiębiorstwa (w żadnym zakresie), ale wręcz przeciwnie miało na celu wymuszenie jego funkcjonowania. Miało też w założeniu charakter odwracalny i nie oznaczało upaństwowienia przedsiębiorstwa, czy jakiejkolwiek zmiany stosunków własnościowych.
Fakt, że przepisy omawianego dekretu stosowano w okresie powojennym z rażącym naruszeniem prawa i w innym celu niż zostały ustanowione, a później ówczesny pracodawca ustawą z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz. U. Nr 12 poz.37/, generalnie legitymizował taką sytuację /art.2/ nie zmienia przedstawionego poglądu.
Podkreślić należy, iż to właśnie stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego /znoszące od początku skutki tej decyzji/ uniemożliwia odniesienie od konkretnego przedsiębiorstwa, konsekwencji powołanej ustawy /art. 2 i 9 ust. 2/.
W ocenie Sądu zdecydowanego odróżnienia od skutków prawnych decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wymagają jej następstwa faktyczne. Na ich zaś przywołaniu zasadzają się w istocie podstawy wywodu organu nadzoru. Wychodzi on bowiem z założenia, że składniki mienia ruchomego przedsiębiorstwa uległy /mając na względzie upływ 54 lat od chwili ustanowienia przymusowego zarządu całkowitemu "zużyciu i zezłomowaniu". Jeżeli nawet tak było (czego wprost nie wykazało), to z całą pewnością nie można skutku faktycznego w postaci fizycznej eliminacji składnika majątkowego przedsiębiorstwa traktować, jako wywołującego skutek prawny w postaci likwidacji przedsiębiorstwa. Sama fizyczna eliminacja określonego składnika przedsiębiorstwa nie oznacza - jak trafnie podkreśla skarżący, że nie można go zastąpić innym podobnym w rodzaju składnikiem. Ogólnie mówiąc - zmian w strukturze, czy składzie przedsiębiorstwa nie można identyfikować z jego likwidacją.
Co do zasady zaś rozpatrywanie utraty bytu przedsiębiorstwa, wymagałoby wywodu opartego na analizie uregulowań - prawnych odnoszących się do podstaw na jaką działało konkretne przedsiębiorstwo. Tego zaś organ nakazu nie uczynił i w rezultacie nie wykazał wcale likwidacji konkretnego przedsiębiorstwa.
Na marginesie podnieść wypada, że przyjęcie rozumowania organu nadzoru w zakresie likwidacji omawianego przedsiębiorstwa prowadziłoby do wniosku, iż w rzeczywistości to tylko składniki mienia ruchomego stanowiły o jego istnieniu.
Tymczasem przedsiębiorstwo to przecież zawsze zorganizowaną całość wykorzystującą /w różnej formie, w tym obligacyjnej/ mienie ruchome i nieruchome a także wymagająca wkładu elementów niematerialnych (różnego rodzaju praw np. do firmy).
Ustalenia poczynione przez organ nadzoru, co do struktury konkretnego przedsiębiorstwa nie można uznać za pełne. Ciężar ich dokonania nie mógł być też przerzucony na skarżących. Nie chodziło tu zresztą o wykazanie, co nie stanowiło składnika przedsiębiorstwa, ale o określenie wszystkich składników umożliwiających w rzeczywistości jego funkcjonowanie w znaczeniu przedmiotowym / w tym relacji do nieruchomości, na której ono funkcjonowało i znajdujących się tam budynków/.
Przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja i zawarte w niej uzasadnienie. Na tej bowiem tylko podstawie strona mogła czerpać wiedzę o jej sytuacji prawnej w ujęciu organu administracji publicznej stosującego prawa w sposób wiążący adresata.
Bez znaczenia dla wyniku sprawy potraktować należy zatem uzupełniające wywody organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.