IV SA/WA 586/25

IV SA/Wa 586/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska
Kaja Angerman /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 grudnia 2024 r. znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.46.2020.KN.26 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej "RDOŚ"), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej również "Spółka" lub "[...]") z 2 września 2016 r., decyzją z 28 października 2020 r. znak: WOOŚ.4235.9.2016.JB.69, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. j oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa ocenowa"), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na udostępnianiu i wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża "[...]".
W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do art. 80 ust. 3 ustawy ocenowej RDOŚ wskazał w szczególności (str. 16 decyzji), że w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.
Organ dostrzegł też (str. 58 decyzji), że Prezydent Miasta R. poinformował organ, że Rada Miasta R. uchwałą z 23 kwietnia 2023 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującego obszar w rejonie ulicy [...] (MPZP 54-42) zmieniła ustalenia planu miejscowego w ten sposób, że obecnie uniemożliwia on budowę obiektów zakładu górniczego w planowanej lokalizacji. RDOŚ stwierdził jednak, że 29 maja 2020 r. Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym stwierdził w całości nieważność powołanej uchwały Rady Miasta R. Rada zaskarżyła rozstrzygnięcie Wojewody do sądu administracyjnego. Obecnie jednak uchwała z 23 kwietnia 2023 r. nie wywołuje skutków prawnych i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odwołanie od decyzji RDOŚ z 28 października 2020 r. wniosła Fundacja [...] z siedzibą w R. (dalej również "Fundacja"). W uzasadnieniu podniosła m.in. (strona 13), że zaskarżona decyzja została wydana pomimo uchwalenia przez Radę Miasta R. (uchwała z 23 kwietnia 2023 r. nr [...]) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulicy [...], który uniemożliwia lokalizację zakładu górniczego w miejscu wskazanym przez inwestora. Fundacja wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 maja 2020 r. nr IFIII.4131.1.15.2020 zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd tego rozstrzygnięcia doprowadzi do wejścia w życie z mocą wsteczną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
[...] w piśmie z 20 lipca 2021 r., na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 140 K.p.a., wniosła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") o zawieszenie postępowania odwoławczego. Spółka wskazała, że przed sądami administracyjnymi toczą się obecnie dwie sprawy mające za przedmiot ustalenie ważności i zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...], tj.: 1. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20 uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze z 29 maja 2020 r. nr IFIII.4131.1.15.2020; 2. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 1037/20 ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...] – postępowanie to jest zawieszone i zostanie podjęte po prawomocnym zakończeniu postępowania, o którym mowa w pkt 1.
GDOŚ postanowieniem z 17 listopada 2021 r., na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie.
Należy w tym miejscu wskazać, że:
1. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1056/21 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta R. uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 maja 2020 r. nr IFIII.4131.1.15.2020;
2. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2177/22 oddalił skargę kasacyjną [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 754/22 odrzucającego skargę [...] na uchwałę Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...] (pierwsze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1037/20 o odrzuceniu skargi [...] zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 253/22).
Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2177/22 wynika, że Spółka w piśmie z 30 czerwca 2022 r. poinformowała, iż koncesja na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "Paruszowiec" wygasła, podobnie jak umowa o ustanowienie użytkowania górniczego. Sąd drugiej instancji stwierdził, że [...] nie jest legitymowana do kwestionowania powołanej uchwały Rady Miasta R., ponieważ koncesja uzyskana przez Spółkę oraz prawo do użytkowania górniczego wygasły, natomiast przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, jak też w art. 15 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od wejścia w życie tej nowelizacji (od 28 sierpnia 2018 r.), tj. uprawnienie do żądania lub wnioskowania o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi - nie zostało skutecznie zrealizowane. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że same starania o ustanowienie użytkowania górniczego nie mogły świadczyć o posiadaniu legitymacji skargowej. Skonstatował, że Spółka nabyła uprawnienia, które mogła realizować w ustalonym okresie, jednak ich wygaśnięcie sprawia, że w chwili składania skargi, ani też w późniejszym czasie, nie mogła skutecznie powołać się na interes prawny lub uprawnienie pozostające w związku z uchwałą z 23 kwietnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że z faktu rozpoznania złoża węgla kamiennego i wystąpienia z żądaniem (wnioskiem) o ustanowienie użytkowania górniczego nie wynikają żadne prawa podmiotowe odnoszące się do nieruchomości objętych planem miejscowym. Roszczenia skarżącej związane z rozpoznaniem planowanych do eksploatacji złóż i wydaną decyzją Ministra Środowiska z 12 listopada 2015 r. (zatwierdzającą dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego) nie tworzą zatem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a jedynie interes faktyczny.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wreszcie, że legitymacja procesowa Spółki do zaskarżenia uchwały z 23 kwietnia 2020 r. nie wynika z tego, iż ustalenia planu miejscowego zmieniają jej pozycję prawną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji środowiskowej i niweczą przysługujące jej prawa z nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz prawo do uzyskania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia i pozbawiają prawa powoływania się na zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a nawet uzyskanie takiej decyzji (nieostatecznej, jak też ostatecznej) nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 17 ustawy ocenowej.
[...] w piśmie z 1 października 2024 r., powołując się na art. 86d ustawy ocenowej, wniosła do GDOŚ o podjęcia zawieszonego postępowania.
GDOŚ postanowieniem z 22 października 2024 r. znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.46.2020.KN.19, na podstawie art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej, podjął zawieszone postępowanie. Postanowienie doręczono Spółce 24 października 2024 r.
W dniu 13 listopada 2024 r. (w piśmie z 12 listopada 2024 r.) [...], powołując się na art. 89d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej wz. z. art. 140 K.p.a., ponownie wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego. Spółka podniosła, że wskazany przepis ustawy ocenowej podlega odpowiedniemu zastosowaniu w postępowaniu odwoławczym, a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, ponieważ pomimo stanu zawieszenia zaskarżona w sprawie decyzja środowiskowa pozostanie nieostateczna i niewykonalna, tj. sama w sobie nie daje jeszcze stronie praw i podstaw do faktycznej realizacji inwestycji, której środowiskowe uwarunkowania ustalono tą decyzją.
[...] podniosła ponadto, że obecnie podjęła prace i analizy w kierunku doprowadzenia do uznania złoża węgla kamiennego "Paruszowiec", którego dotyczy przedsięwzięcie, za złoże strategiczne. Zgodnie z art. 95a ustawy Prawo geologiczne i górnicze będzie to miało wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...], co następnie będzie miało istotny wpływ na przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie.
GDOŚ postanowieniem z 24 grudnia 2024 r. znak: DOOŚ-WDŚZOO.420.46.2020.KN.26, na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, ponownie zawiesił postępowanie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do treści wniosku [...] z 12 listopada 2024 r., po czym stwierdził, że nie ma przeszkód do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zauważył, że w świetle art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej jedyną przesłankę, która mogłaby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi sytuacja, gdy zawieszenie postępowania "zagraża interesowi społecznemu". Wywiódł, że interes społeczny jest pojęciem niedookreślonym, które wymaga konkretyzacji w ramach danej sprawy administracyjnej. Zagrożenie tego interesu powinno mieć charakter aktualny i rzeczywisty, a nie tylko potencjalny.
GDOŚ stwierdził, że obecność w art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej pojęcia niedookreślonego tworzy możliwość luzu interpretacyjnego. Organ może zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając takie okoliczności, jak np. wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego, czy wyrządzenie szkody, kierując się zasadą ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 K.p.a. Rozstrzygając kwestię wpadkową w oparciu o uznanie administracyjne, jest obowiązany wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania. Wystąpienie okoliczności uzasadniających odmowę zawieszenia postępowania prowadzących do naruszenia interesu społecznego musi być przy tym oczywiste.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie interes społeczny wiąże się w szczególności z koniecznością ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zawieszenie postępowania nie powoduje jednak naruszenia tego interesu, ponieważ decyzja RDOS z 28 października 2020 r. nie posiada przymiotu wykonalności, a zatem nie uprawnia [...] do rozpoczęcia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym ingerencji w środowisko. Nie pozwala też na uzyskanie dalszych zezwoleń umożliwiających realizację przedsięwzięcia bez wcześniejszej weryfikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ odwoławczy.
Organ zaznaczył ponadto, że wynikające z art. 86d ust. 3 ustawy ocenowej wyłączenie stosowania art. 98 K.p.a. powoduje, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga zgody pozostałych stron. Warunkami zawieszenia takiego postępowania są zatem złożenie wniosku przez podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz brak zagrożenia interesu społecznego.
GDOŚ skonkludował, że w przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazywałyby, że zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządziło szkodę, a w konsekwencji prowadziło do naruszenia interesu społecznego.
Fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z 11 lutego 2025 r. wniosła skargę na postanowienie GDOŚ z 24 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 86d ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:
1. zastosowanie art. 86d ust. 1 u.o.o.ś. w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem innego podmiotu niż inwestor;
2. powtórne zawieszenie postępowania na wniosek inwestora pomimo, że już raz skorzystał z tego instrumentu i upłynął okres 3 lat od wydania pierwszego postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie;
3. zawieszenie postępowania wbrew interesowi społecznemu w sytuacji, w której zostało zakończone postępowanie dowodowe i zebrany materiał wykazuje konieczność wydania decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia
W uzasadnieniu skargi Fundacja, powołując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2592/20, wywiodła, że w przedmiotowej sprawie, w której wydano decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a odwołanie od tej decyzji wniosła inna strona postępowania niż inwestor, zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej było niedopuszczalne.
Skarżąca zauważyła też, że ustawodawca w art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej określił maksymalny czas trwania zawieszenia postępowania, po upływie którego żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Termin ten wynosi trzy lata i w przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem pierwszego postanowienia o zawieszeniu postępowania 17 listopada 2021 r., upłynąłby 17 listopada 2024 r., gdyby postępowanie nie zostało podjęte. Fundacja wskazała, że określenie maksymalnego czasu trwania zawieszenia postępowania to celowy zabieg ustawodawcy, który zabezpiecza interes społeczny, przeciwdziała nadmiernej przewlekłości postępowania oraz zapewnia, że postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą prowadzone na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. W ocenie skarżącej, wielokrotne wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek inwestora jest niedopuszczalne, w szczególności, jeżeli prowadzi do zawieszenia postępowania przez okres dłuższy niż wskazany w art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej. Sytuacja ta prowadzi bowiem do niedopuszczalnego nadużycia prawa procesowego inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, w przedmiotowej sprawie drugie postępowanie o zawieszeniu postępowania zostało wydane już po upływie 3 lat od wydania pierwszego postanowienia.
Fundacja podniosła ponadto, że zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest sprzeczne z interesem społecznym. Zaznaczyła, że zawiadomieniem z 18 listopada 2024 r. organ poinformował o zgromadzeniu całego materiału dowodowego, w tym wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar w rejonie ulicy [...] (MPZP [...]). Wskazała, że środki prawne uruchomione przeciw uchwale, którą przyjęto wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tak przez Wojewodę Śląskiego, jak i przez [...], ostatecznie nie doprowadziły do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje, a w tej sytuacji jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia ze względu na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej). W ocenie skarżącej, zawieszenie postępowania prowadzi zatem tylko do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania ze szkodą m.in. dla społeczności lokalnej miasta R., w szczególności właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ze względu na podtrzymywanie stanu niepewności.
GDOŚ wniósł oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżony postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu. Argumentacja podniesiona przez skarżącą okazała się częściowo trafna.
Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z 24 grudnia 2024 r. zostało wydane na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 – dalej "ustawa ocenowa"). Zgodnie z nim, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Wedle art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W myśl zaś art. 86d ust. 3 ustawy ocenowej, art. 98 K.p.a., nie stosuje się.
Z powołanych przepisów wynika odmienny od przyjętego w ogólnym postępowaniu administracyjny, szczególny charakter instytucji zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania nie jest tu bowiem konieczny do postanowienia o zawieszeniu. Jedynym warunkiem, od którego zależy dopuszczalność uwzględnienia wniosku, jest w tym przypadku brak zagrożenia dla interesu społecznego.
Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy z 9 lipca 2019 r. nr 3616, str. 23), przyjętej ostatecznie jako ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1712 ze zm.), którą (mocą art. 1 pkt 25) dodano art. 86d do ustawy ocenowej można wnioskować, że celem wprowadzenia tej regulacji było, z jednej strony, uwzględnienie obowiązku precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w rozbudowanej procedurze zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z drugiej strony, wiążącej się z tym obowiązkiem potrzeby inwestora, by w określonej sytuacji zawiesić postępowanie, czemu nie powinny móc sprzeciwić się pozostałe strony.
Przepisy art. 86d ustawy ocenowej są zatem przepisami postępowania oraz przepisami szczególnymi wobec art. 98 K.p.a. (także art. 105 § 2 K.p.a.). Mowa w nich o zawieszeniu postępowania przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wskazuje na to, że zasadniczo mają zastosowanie w postępowaniu przed organami, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy ocenowej, prowadzącymi postępowanie wszczęte wnioskiem podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy ocenowej). Nie ma wątpliwości co do tego, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uwzględnionym w art. 1 pkt 1 K.p.a. postępowaniem przed organem administracji publicznej w należącej do jego właściwości indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zasadniczo więc
– z uwzględnieniem szeregu przepisów szczególnych zawartych w ustawie ocenowej
– do postępowania tego mają zastosowanie przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 15 K.p.a. jest to zatem postępowanie dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest natomiast dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Ponadto znajduje w nim zastosowanie art. 140 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 (czyli dotyczących: przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego/wyjaśniającego przez organ odwoławczy – art. 136, cofnięcia odwołania – art. 137, rodzajów decyzji organu odwoławczego – art. 138 i zakazu reformationis in peius - art. 139 – przyp. Sądu) w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przepis art. 140 K.p.a. nie odsyła do odpowiedniego stosowania określonych przepisów K.p.a., jak np. art. 126 K.p.a., ale ogólnie do przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Skoro zatem, jak powyżej wywiedziono, art. 86d ust. 1 ustawy ocenowej jest szczególnym względem art. 98 K.p.a. przepisem dotyczącym postępowania przed właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organem pierwszej instancji, to ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym prowadzonym wskutek odwołania od takiej decyzji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1253/23 (dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odpowiednie stosownie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub na odmowie jego zastosowania. Mając to na uwadze, w pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że Sąd nie aprobuje stanowiska wyrażonego w powołanym wyroku z 20 września 2023 r., wedle którego a limine należy odmówić zastosowania art. 86d ust. 1 ustawy ocenowej w postępowaniu odwoławczym wszczętym odwołaniem od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniesionym przez inną stronę postępowania niż inwestor. Wniosek ten Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opiera na założeniu, że wynikającym z art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej skutkiem niezwrócenia się przez podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia o podjęcie postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania odwoławczego jest przyjęcie, że wycofane zostało żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, zatem żądanie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a nie - jak przyjął Sąd w powoływanym wyroku z 20 września 2023 r. – że wycofane zostało odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji. Wskutek upływu terminu trzyletniego zawieszenia postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji powinien zatem uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie (w pierwszej instancji). Sąd nie zgadza się zatem zawartym w powoływanym wyroku twierdzeniem, że inwestor mógłby doprowadzić do uznania ze wycofane odwołań od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniesionych przez inne strony postępowania przez zaniechanie przez okres trzech lat od zawieszenia postępowania żądania jego podjęcia. Zaniechanie inwestora doprowadzi bowiem do uznania za wycofane nie odwołania, lecz żądania wszczęcia postępowania, czyli wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Podsumowując tę część wyjaśniania podstawy prawnej wyroku, należy stwierdzić, że sam fakt, iż odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z 28 października 2020 r. wniosła Fundacja [...] z siedzibą w R. (dalej również "Fundacja"), a nie podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia (inwestor), czyli [...] sp. z o.o. z siedzibą w Dąbrowie Górniczej (dalej również "Spółka" lub "[...]"), per se nie powinien prowadzić do odmowy zastosowania art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej w postępowaniu odwoławczym.
Przepisy art. 86d ustawy ocenowej nie zawierają jednoznacznego zakazu wielokrotnego składania przez inwestora wniosków o zawieszenie postępowania, ani też wielokrotnego zawieszania postępowania przez organ. W konsekwencji, każdy kolejny wniosek inwestora o zawieszenie powinien być rozpatrywany przez organ administracji indywidualnie, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 86d ust. 1 ustawy ocenowej. To, że wniosek rozpatrywany przez właściwy organ jest kolejnym wnioskiem podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia o zawieszenie postępowania, a poprzedni okres zawieszenia sięgnął niemalże maksimum okresu przewidzianego w art. 86d ust. 2, nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy jego uwzględnienia.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest jednak podkreślenie, że przywołane wyżej uzasadnienie projektu ustawy, którą oddano art. 86d do ustawy ocenowej potwierdza, że odwołanie się w końcowej części art. 86d ust. 1 do przesłanki braku zagrożenia dla interesu społecznego jest jednoznacznym wyrazem woli ustawodawcy, by rozstrzygnięcie o kwestii zawieszenia postępowania podejmować z poszanowaniem art. 7 K.p.a. Jak zaznaczono w uzasadnieniu, "[...] projektodawca pozostawia rozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania (...) tzw. uznaniu administracyjnemu, nakładając na organ obowiązek uwzględnienia interesu społecznego, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. mającą zastosowanie w takich przypadkach, w których norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy [...]". Nie budzi zatem wątpliwości, że ustawodawca, dążąc do usprawnienia procesu inwestycyjnego z perspektywy inwestora, jednocześnie wprowadził klauzulę interesu społecznego jako istotny "bezpiecznik". Organ administracji został zobowiązany do każdorazowej i wnikliwej oceny, czy zawieszenie nie będzie kolidować z tym interesem. Wyłączenie w art. 86d ust. 1 ustawy ocenowej przesłanki braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, przy zachowaniu drugiego z przewidzianych w ogólnej procedurze administracyjnej warunków zawieszenia postępowania na wniosek strony, podkreśla wagę jaką w zamyśle ustawodawcy organ powinien przywiązywać do oceny interesu społecznego w każdym przypadku wniosku o zawieszenie na podstawie art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej.
"Interes społeczny" jest klauzulą generalną, co oznacza, że jego treść nie jest sztywno zdefiniowana i musi być konkretyzowana w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. W kontekście postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pojęcie "interesu społecznego" jest nierozerwalnie związane z potrzebą ochrony środowiska, zapewnieniem udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska, a także z realizacją zasad zrównoważonego rozwoju i prewencji. Z u wagi na wyłączenie warunku braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, dokonywana przez właściwy organ ocena istnienia (lub braku) zagrożenia dla interesu społecznego, zwłaszcza przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania, powinna być szczególnie wnikliwa, a ponadto osadzona w szerokim kontekście sprawy, w której złożono wniosek na podstawie art. 98d ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej. W przypadku rozstrzygania o takim wniosku w postępowaniu odwoławczym nie może więc ograniczać się do weryfikacji, czy wydana już nieostateczna decyzja może (wskutek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności), czy nie może (wskutek suspensywnego charakteru odwołania od decyzji, której nie nadano takiego rygoru) stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięć na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, a w dalszej perspektywie do realizacji inwestycji pomimo braku ostatecznej decyzji środowiskowej. Ocena ta powinna w szczególności uwzględniać takie elementy jak rzeczywiste przyczyny składania poprzednich wniosków o zawieszenie oraz wniosków o podjęcie postępowania, łączny czas trwania całego postępowania oraz poszczególnych okresów jego zawieszenia, potencjalne skutki dalszego przedłużania postępowania dla stanu środowiska, dla praw innych stron, a także dla pewności obrotu prawnego, jak również ryzyko dezaktualizacji zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wskutek znacznego upływu czasu. Złożenie przez inwestora kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy w świetle stanu sprawy jako jedyny realnie dostrzegalny cel jego działania jawi uniknięcie skutków przewidzianych w art. 86d ust. 2 ustawy ocenowej, może samo w sobie stanowić zagrożenie dla interesu społecznego. Taka praktyka podważa bowiem cele ustawy ocenowej, do których należy efektywna ochrona środowiska oraz zapewnienie transparentności procesu inwestycyjnego. Godzi ona również w ogólne zasady postępowania administracyjnego. Interes społeczny to nie tylko brak bezpośredniego, negatywnego oddziaływania na środowisko w danym momencie. Obejmuje on również prawidłowe funkcjonowanie systemu prawnego, realizację celów ustawowych oraz zapobieganie sytuacjom, w których strona instrumentalnie wykorzystuje przepisy proceduralne do osiągnięcia celów nieprzewidzianych lub nieakceptowanych przez ustawodawcę, takich jak np. blokowanie terenu pod potencjalną inwestycję bez realnego zamiaru jej szybkiej realizacji lub oczekiwanie na korzystniejsze (z punktu widzenia inwestora) zmiany w prawie lub uwarunkowaniach faktycznych. Długotrwałe utrzymywanie stanu niepewności co do losów planowanego przedsięwzięcia i jego wpływu na środowisko może być uznane za godzące w tak rozumiany interes społeczny. Jeżeli więc inwestor podejmuje działania mające na celu jedynie uniknięcie skutku w postaci uznania wniosku o wydanie decyzji za wycofany, a nie dąży do merytorycznego postępu w sprawie, to takie działanie jest sprzeczne z ratio legis tego przepisu i zagraża rozumianemu w powyższy sposób interesowi społecznemu.
Organ, oceniając przesłankę "interesu społecznego" przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku o zawieszenie, powinien zatem wziąć pod uwagę pełen kontekst dotychczasowego przebiegu postępowania i motywy działania inwestora. Te zaś we wniosku [...] z 12 listopada 2024 r. wskazane są szczątkowo i nie znajdują odzwierciedlenia w jakimikolwiek dokumencie znajdującym się w aktach sprawy. Ich sprecyzowanie i udokumentowanie przez inwestora będzie zatem pierwszą kwestią wymagającą uzupełnienia przy ponownym rozpatrzeniu wniosku po zwrocie akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku.
Ponadto GDOŚ powinien wziąć pod uwagę następujące okoliczności.
1. Zarówno Prezydent Miasta R., jak i Fundacja informowali w toku postępowania, że przyjęty uchwałą Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar w rejonie ulicy [...] (MPZP [...]) (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) uniemożliwia budowę obiektów zakładu górniczego w planowanej przez [...] lokalizacji.
2. Motywując pierwszy wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego (z 20 lipca 2021 r.) Spółka podnosiła, że przed sądami administracyjnymi toczą się dwa postępowania mające za przedmiot ustalenie ważności i zgodności z prawem uchwały Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...].
3.a. Skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 995/20, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta R. uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 maja 2020 r. nr IFIII.4131.1.15.2020, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1056/21.
3.b. Skargę kasacyjną [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 754/22 odrzucającego skargę [...] na uchwałę Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2177/22.
4. Chociaż pierwsze z powołanych we wniosku [...] postępowań sądowoadministracyjnych zakończyło się prawomocnym orzeczeniem 14 września 2021 r., a drugie 8 grudnia 2022 r., Spółka wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania dopiero 14 października 2024 r. (w piśmie z 1 października 2024 r.), zatem prawie dwa lata po zakończeniu drugiego z postępowań sądowoadministracyjnych, a jednocześnie zaledwie nieco ponad miesiąc przed upływem trzech lat od zawieszenia postępowania postanowieniem GDOŚ z 17 listopada 2021 r.
5. W zawiadomieniu z 18 listopada 2024 r. GDOŚ poinformował strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego, w tym wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...].
6. W uzasadnieniu postanowienia z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2177/22 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że koncesja [...] na rozpoznanie złoża węgla kamiennego "Paruszowiec" oraz prawo użytkowania górniczego wygasły, natomiast uprawnienie do żądania/wnioskowania przez nią o ustanowienie użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi nie zostało skutecznie zrealizowane.
7. We drugim wniosku o zawieszenie postępowania (z 12 listopada 2024 r.) [...] zawarła niepotwierdzoną w jakikolwiek sposób i niezweryfikowaną przez organ informację, wedle której "(...) podjęła prace i analizy w kierunku doprowadzenia do uznania złoża węgla kamiennego Paruszowiec, którego dotyczy przedsięwzięcie, za złoże strategiczne [...]", co z kolei, w świetle art. 95a ustawy Prawo geologiczne i górnicze będzie miało wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z 23 kwietnia 2020 r. nr [...].
8. Jak wynika z art. 94a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm. – dalej "Pgig"):
a. minister właściwy do spraw środowiska po zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej albo dodatku do dokumentacji geologicznej, obejmujących m.in. złoże węgla kamiennego, wszczyna z urzędu postępowanie, jeżeli udokumentowane złoże kopaliny może spełniać kryteria uznania go za złoże strategiczne,
b. wszczęcie postępowania może nastąpić nie później niż w terminie miesiąca od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej albo dodatku do dokumentacji geologicznej (ust. 1);
c. uznanie złoża kopaliny za złoże strategiczne następuje w drodze decyzji (ust. 2).
9. Jak wynika z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy
- Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2029 ze zm.), którą dodano art. 94a do Pgig, minister właściwy do spraw środowiska w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy wszczyna z urzędu w odniesieniu do złóż kopalin, które zostały udokumentowane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, postępowania w przedmiocie uznania złoża kopaliny albo jego części za złoże strategiczne, jeżeli złoże spełnia kryteria, o których mowa w art. 94a ust. 5 Pgig.
10. Z akt sprawy, w tym w szczególności z wniosku [...] z 12 listopada 2024 r., nie wynika, by minister właściwy do spraw środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie złoża "Paruszowiec" za złoże strategiczne, ani tym bardziej, by wydał decyzję o uznaniu tego złoża za strategiczne.
Jak już nadmieniono, interes społeczny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy odnosić nie tylko do bezpośredniego, negatywnego oddziaływania na środowisko w danym momencie. Obejmuje on również takie wartości jak prawidłowe funkcjonowanie systemu prawnego, prawo każdej strony postępowania do rozpatrzenia złożonego przez nią środka prawnego w rozsądnym terminie, transparentność procesu inwestycyjnego, czy przeciwdziałanie instrumentalnemu wykorzystywaniu przepisów proceduralnych do osiągnięcia celów niezakładanych przez ustawodawcę. Czysto hipotetyczna zmiana prawa miejscowego wykluczającego obecnie realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (co wymaga ustalenia przez właściwy organ), która może w przyszłości zostać "wymuszona" również czysto hipotetycznym w świetle akt sprawy uznaniem złoża kopaliny za strategiczne, nie może skutkować przyznaniem prymatu interesowi gospodarczemu podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia nad wyżej wymienionymi wartościami tworzącymi podlegający ochronie w art. 89 ust. 1 ustawy ocenowej interes społeczny. Zawieszenie postępowania na wniosek inwestora w takiej sytuacji, o ile nie zachodzą inne niż wskazana we wniosku z 12 listopada 2024 r. uzasadniające to przyczyny, zagraża zatem interesowi społecznemu.
Po zwrocie akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku w pierwszym rzędzie należy zobowiązać Spółkę do przedstawienia dowodów potwierdzających podejmowanie przez nią prac i analiz, o których mowa we wniosku z 12 listopada 2024 r. oraz wszczęcie lub zakończenie przez ministra właściwego do spraw środowiska postępowania w przedmiocie uznania złoża "Paruszowiec" za strategiczne, a następnie, w zależności od udzielonej odpowiedzi, ponownie rozpatrzyć wniosek z 12 listopada 2024 r. z uwzględnieniem wyrażonej wyżej oceny prawnej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy.