IV SA/WA 581/20

IV SA/Wa 581/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Barszcz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3086/20 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 17 pkt 6 lit. a, art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 35, art. 9 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] - osiedla [...] (dalej: "uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka"). Przyczyną zaskarżenia uchwały przez Spółkę, prowadzącą od wielu lat na działce nr [...] w [...] działalność produkcyjną i usługową, jest wprowadzenie w Planie Miejscowym zakazów dotyczących lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Rady Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] - osiedla [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2012 r., poz. [...]).
Uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto [...] listopada 2005 r. Będąca własnością spółki działka nr [...] z obrębu [...] ([...] – Miasto) o pow. 2,9262 ha w Planie Miejscowym znajduje się na dwóch terenach (wypis i wyrys z planu nadesłano przy piśmie Rady z 10 sierpnia 2017 r.). Po pierwsze, w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem A.9.P o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa produkcyjna, zabudowa usługowa z zakresu usług administracji, usług gastronomii oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży do 2.000 m² oraz składy i magazyny. Po drugie, w części na terenie oznaczonym symbolem A.8.U o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa usługowa z zakresu usług administracji, usług gastronomii oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży do 2.000 m² oraz zabudowa produkcyjna z zakresu przemysłu lekkiego oraz rzemiosła produkcyjnego. Równocześnie w § 16 ust. 1 Uchwały przewidziano, że na obszarze planu ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania środowiska: 1) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem: a) elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych, których lokalizacja będzie zgodna z przepisami szczegółowymi dla terenów, b) inwestycji wskazanych w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Z kolei w odniesieniu do terenu A.9.P., w § 25 ust. 3 Uchwały, wprowadzono następujące postanowienia: "Ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych oraz za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych". Jeżeli zaś chodzi o teren A.8.U, to w § 24 ust. 4 Uchwały przewidziano: "Ustala się zasady ochrony i kształtowania środowiska: zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych".
Pismem z 5 kwietnia 2017 r. (data wpływu do Urzędu: 10 kwietnia 2017 r.), Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia lub zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...]. Wezwanie to odnosiło się do usunięcia w planie postanowień o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U i A.9.P. W wezwaniu wskazano w szczególności na niezgodność uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz nadmierne ograniczenie prawa własności spółki.
W dniu [...] maja 2017 r. Rada podjęła uchwałę, którą odmówiła uwzględnienia wskazanego wyżej wezwania do zaniechania naruszenia prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2016 r. (data stempla pocztowego) Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części graficznej i tekstowej odnoszącej się do terenu A.8.U oraz A.9.P w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U oraz A.9.P, a w szczególności:
a) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.8.U i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U tj. w zakresie § 24 ust. 4,
b) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.9.P oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] dla której Sąd Rejonowy w [...]" [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.9.P i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U. tj. w zakresie § 25 ust. 3,
c) w zakresie ustalenia zasad ochrony i kształtowania środowiska poprzez zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U i A.9.P oraz załącznika graficznego nr 1, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą nr [...], a w planie miejscowym oznaczonej jako teren A.8.U oraz A.9.P i w zakresie w jakim nie dopuszcza lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U. oraz A.9.P tj. w zakresie § 16.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: "ustawa ocenowa") w zw. z § 1 pkt. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: "Rozporządzenie z 2010 r.") poprzez jego niezgodność ze studium a to w ten sposób, że w studium nie ustalano zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) natomiast w § 16 pkt. 1, § 24 ust. 4 i § 25 ust. 3 kwestionowanej uchwały zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisu § 2 Rozporządzenia 2010 r. r., w tym zatem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co stanowi o sprzeczności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2006 r. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej: "Studium"). Skoro w studium nie określono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to nie było ani uzasadnienia ani podstawy prawnej do ustanawiania zakazu w planie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zatem zarówno mogących zawsze oddziaływać na środowisko jak i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko;
2) art. 17 pkt. 6 lit.a u.p.z.p. przez zaniechanie zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie odpowiednio możliwości lokalizacji inwestycji znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko w zakresie terenów A.8.U i A.9.P;
3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. gdyż uchwała narusza istotnie interes prywatny skarżącej, a zatem doszło do niezasadnego pogwałcenia interesu prywatnego kosztem rzekomego interesu publicznego;
4) art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmian, który nie zawierał zakazów określonych obecnie w § 24 ust. 4 i § 25 ust. 3 dotyczących terenów A.8.U i A.9.P,
5) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (aktualnie prawa własności), uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że interes prawny do zaskarżenia uchwały skarżąca wywodzi z tego, iż jest obecnie właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (w momencie wejścia w życie planu była użytkownikiem wieczystym, które to prawo zostało przekształcone w prawo własności decyzją starosty [...] nr [...]), położonej przy ul. [...] w [...]. W Planie Miejscowym nieruchomość ta położona jest na terenach oznaczonych jako A.8.U oraz A.9.P. Na skutek wprowadzenia Planu Miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości doszło do uniemożliwienia właścicielowi realizacji dotychczasowego profilu działalności, polegającej na produkcji sprzętu sportowego, w tym rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni czy zakładu zajmującego się galwanizacją. Uchwała zmienia i istotnie ogranicza w stosunku do Studium, dotychczasowe przeznaczenie i możliwość zabudowy opisanej nieruchomości, a obowiązujące obecnie przeznaczenie nie ma uzasadnienia z architektonicznego i planistycznego punktu widzenia oraz zostało wprowadzone niezgodnie z prawem. Poprzez uchwalenie nowego planu nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności, odnoszącej się do wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącej, bowiem skutkuje istotnym ograniczeniem jego prawa do zabudowy nieruchomości oraz realizacji planów inwestycyjnych, jak również potencjału wynikającego z zagospodarowania nieruchomości. Skoro w Studium nie określono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie było ani uzasadnienia ani podstawy prawnej do ustanawiania zakazu w uchwale dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dotyczy to zarówno przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Powyższe postanowienia istotnie naruszają m. in. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej. Spółka podkreśliła, że w Studium dla terenów Mn1, Mn2, Mn3, Mn4, M, MW, Mr1 i Mr2 wyraźnie wskazano, iż dopuszczone są (na prawach równych z zabudową mieszkaniową) usługi podstawowe, związane z zabudową mieszkaniową, nie należące do usług mogących znacząco wpływać na środowisko. A contrario zatem brak określenia dla innych terenów a w szczególności A.8.U i A.9.P takich wymogów, oznacza, że w Studium nie zostały one wprowadzone, a co dalej oznacza, że wprowadzenie takich zakazów w Planie Miejscowym stanowi o sprzeczności uchwały ze Studium. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia procedury planistycznej, to zdaniem spółki uchwała narusza art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) przez zaniechanie zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie odpowiednio możliwości lokalizacji inwestycji znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Jeżeli chodzi o nadmierne ograniczenie prawa własności, to skarżąca wskazała w szczególności, że Rozporządzenie z 2010 r. wyraźnie rozróżnia pojęcie przedsięwzięć zawsze mogących oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko i nie są to pojęcia tożsame. Skoro w Planie Miejscowym określono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to ograniczenie to istnieje nie tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ale również dla przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie oddziaływać na środowisko. Taki zakaz nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przypadku nieruchomości skarżącego, który od wielu lat prowadził i prowadzi działalność na tym obszarze. Zgodnie bowiem z § 3 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: 11) instalacje do obróbki metali żelaznych: kuźnie, odlewnie, walcownie, ciągarnie i instalacje do nakładania powłok metalicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13; 12) instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym oczyszczania, odlewania lub przetwarzania metali z odzysku, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 14; 13) instalacje do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub elektrolitycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 15. A te właśnie między innymi przedsięwzięcia jako potencjalnie mogące oddziaływać na środowisko nie mogą być realizowane przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada wskazała, że przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu A.8.U są zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjna z zakresu przemysłu lekkiego oraz rzemiosła produkcyjnego. Przeznaczeniem uzupełniającym są składy i magazyny towarzyszące obiektom o funkcji usługowej i produkcyjnej. Teren A.8.U znajduje się w obszarze określonym w Studium jako teren P1 - teren istniejącej produkcji, usług i składów. Zatem w ustaleniach miejscowego planu zachowano zgodność przeznaczenia terenu z ustaleniami zawartymi w Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 u.p.z.p., studium zawiera jedynie koncepcję przestrzennego zagospodarowania gminy i jest sporządzane dla całej gminy. Studium dla miasta i gminy [...] jest sporządzone w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy, w celu ustalenia przeznaczenia terenów rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia mpzp, w którym określa się szczegółowe zasady zagospodarowania terenów, a plany te sporządza się dla określonych obszarów gminy, w skali 1:1000. Rada wskazała, że uszczegóławiając i konkretyzując ustalenia w ww. planie dla terenu A.8.U, wprowadzono zakazy i nakazy zgodnie z § 24 ust. 4 uchwały, co spowodowało uszczegółowienie ustaleń w miejscowym planie dla tego terenu w stosunku do ustaleń Studium, w którym nie odniesiono się do rodzaju dopuszczonych lub nie przedsięwzięć oddziałujących na środowisko. Zdaniem Rady, usunięcie z Planu Miejscowego ustalenia § 25 ust. 3 "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko..." jest bezprzedmiotowe. Z dalszej treści tego ustępu wynika, iż zakaz ten obowiązuje "...za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych." Przeznaczeniem podstawowym tego terenu, zgodnie z ust. 1, jest zabudowa: produkcyjna, usługowa, handlowa oraz składy i magazyny. Wobec powyższego zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy zabudowy o takim przeznaczeniu. Zdaniem Rady, nie doszło również do naruszenia naruszenie art. 17 pkt 6 lit.a u.p.z.p. Zgodnie z wymaganiami art. 17 dokonano w toku procedury planistycznej uzgodnień projektu m. in. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - dokumentacja w aktach procedury planistycznej. W aspekcie naruszenia prawa własności skarżącej Rada podkreśliła, że spółka aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej składając wnioski i liczne uwagi do poszczególnych wyłożeń planu, które były rozpatrywane i w większości uwzględnione przez Burmistrza. Wśród tych wniosków i uwag (m. in. dotyczących linii zabudowy, obsługi komunikacyjnej), łącznie z propozycjami redakcji fragmentów tekstu planu, nie zgłaszano uwag odnośnie zakazu dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dokumentacja w aktach archiwalnych). Uwzględnienie zatem zgłoszonych uwag do planu zaprzecza stwierdzeniu "o nieuzasadnionym pogwałceniu interesu prywatnego kosztem rzekomego interesu publicznego" oraz "ograniczeniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zdaniem Rady, nie może być mowy o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 35 ustawy u.p.z.p. Prowadzenie procedury zmiany planu w tym przypadku nie miało miejsca. Od 1 stycznia 2004 r. do 15 października 2012 r. teren ten nie był objęty żadnym planem miejscowym. Zarzut nieuwzględnienia w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą jest zatem bezprzedmiotowy.
Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony oprócz argumentów wskazanych w skardze dodatkowo wskazał na przypadki dotyczące przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podał jeszcze zabudowę przemysłową lub magazynowa o parametrach z § 3 pkt 52 Rozporządzenia z 2010 r. Ponadto wyjaśnił, że spółka od 20 lat prowadzi na działce [...] również procesy galwanizacji kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko z uwagi na pojemność użytych wanien (§ 2 pkt 15 Rozporządzenia z 2010 r.). Pełnomocnik doprecyzował, że domaga się również stwierdzenia nieważności uchwały także w części graficznej z ostrożności procesowej.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1690/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] – Miasto (punkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (punkt 2 wyroku), a także zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd zaznaczył, że w przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie:
a) uwzględnienie zasad sporządzania studium lub planu, które dotyczą zawartości aktu planistycznego), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej
b) zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu, tj. sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.
Sąd wskazał, że z uwagi na podjęcie przez Radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w roku 2005, oceny zgodności z prawem uchwały należy dokonać z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).
W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia trybu uchwalenia Planu Miejscowego ujęty w skardze jako naruszenie "art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.)", gdyż z uwagi na art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., art. 17 pkt. 6 lit.a u.p.z.p. w brzmieniu wskazanym w skardze nie miał zastosowania do uchwały. Ponadto Rada dopełniła obowiązku uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji), uzgodnienia z komendantem powiatowym państwowej straży pożarnej (art. 17 pkt 7 lit.e u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji) oraz powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 58 pkt 3 ustawy ocenowej w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji).
Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących niezgodności uchwały ze Studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. in principio, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Sąd zauważył, że nie ma sporu co do tego, że przeznaczenie terenów A.8.U oraz A.9.P jest zgodne z przeznaczeniem tych terenów w Studium, tj. przeznaczeniem obszaru P1 (tereny istniejącej produkcji, usług i składów). Zgodnie ze Studium (punkt 2.1), w odniesieniu do tych terenów wskazuje się możliwość adaptacji, rozbudowy i modernizacji obiektów i urządzeń, szczególnie pod kątem wdrażania nowych technologii. Nie ogranicza się wielkości działek, ani wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Przewiduje się możliwość lokalizacji obiektów wielkokubaturowych, baz, składów, centrów logistycznych, obiektów produkcyjnych, rzemieślniczych, a także biur i obiektów administracji. Dopuszcza się zachowanie istniejących obiektów i terenów o funkcji mieszkaniowej. Sąd zauważył, że w odniesieniu do terenów P1 w Studium nie wprowadzono regulacji dotyczących zakazu lub dopuszczenia lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), które przejawia się w nadmiernym ograniczeniu prawa własności skarżącej (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, w ramach realizacji władztwa planistycznego gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Sąd zauważył, że brzmienie § 25 ust. 3 uchwały nie prowadzi do wniosku, że zakazy tam zawarte nie dotyczą działki [...] położonej na terenie A.9.P. Wprowadzone w § 25 ust. 3 zakazy nie mogą zatem dotyczyć innych inwestycji, niż te, które korespondują z przeznaczeniem terenu A.9.P. Inwestycje sprzeczne z tym przeznaczeniem są przecież niedopuszczalne niezależnie od tego, czy i w jakim stopniu mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu Rada wprowadzając zakazy określone w § 16 ust. 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nie zachowała odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska), a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), doprowadzając do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej.
Skargę kasacyjną od punktu 1 i 3 powyższego wyroku złożyła Rada Miejska [...], zarzucając naruszenie:
a) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności wskutek niezachowania odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska), a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko) i w konsekwencji uznanie, że podmiot skarżący utracił możliwość dalszych inwestycji na nieruchomościach, podczas gdy w przedmiotowej sprawie warunkiem koniecznym oraz uzasadnionym interesem publicznym było ustanowienie zakazu, z uwagi na zagospodarowanie i przeznaczenie nieruchomości sąsiednich na cele mieszkaniowe w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem A.8.U.;
b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
W związku z powyższym Rada wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części
i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Rada wniosła o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz
o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2297/18) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu NSA uznał za trafny zarzut w postaci naruszenia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, jednocześnie nie uwzględniając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
NSA wskazał, że przyjęcie sposobu wykładni zaproponowanej przez Sąd I instancji prowadziłoby do nieakceptowalnej z punktu widzenia zasady proporcjonalności prawodawcy sytuacji, w której wprowadzony do § 25 ust. 3 zapis o treści: "za wyjątkiem inwestycji wynikających z przeznaczenia terenu, w tym parkingów wielostanowiskowych" pozbawiony byłby jakiejkolwiek treści normatywnej. Zastosowanie takiego sposobu wykładni § 25 skutkowałoby sytuacją, gdzie z § 25 ust. 3 odkodowywana byłaby norma o takiej samej treści, jak wynikająca z § 22 ust. 1 czy § 24 ust. 4. NSA zaznaczył, że wbrew ocenie Sądu I instancji § 25 ust. 3 uchwały dopuszcza na terenie A.9.P lokalizowanie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko, o ile inwestycje te wynikają z przeznaczenia terenu, co oznacza, że odpowiadają ustalonemu w planie zagospodarowaniu przestrzennemu. Regulacja ta dopuszcza także takie działania jak rozbudowa, nadbudowa i przebudowa zabudowy już istniejącej na tym terenie w sposób skutkujący powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub na zawsze znacząco oddziaływujący na środowisko, o ile istniejąca zabudowa odpowiada przeznaczeniu terenu A.9.P wynikającemu z § 25 ust. 1 przedmiotowego planu miejscowego. NSA wskazał także, że dla terenu oznaczonego symbolem A.8.U dopuszczone jest zachowanie istniejącej zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu (§ 24 ust. 3). NSA zauważył, że odmienne ukształtowanie w planie regulacji prawnych dotyczących terenów objętych symbolami A.8.U i A.9.P nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie dokonał rzetelnej i wnikliwej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej Spółki, z uwzględnieniem dokonanego, a wadliwie pominiętego przez WSA w Warszawie, zróżnicowania przez prawodawcę lokalnego regulacji dotyczących terenów oznaczonych symbolem A.9.P i A.8.U, na których położona jest nieruchomość skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej również "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzą do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...] - osiedla [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zapadł wiążący na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2297/18.
Zgodnie z ww. art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wymienione w art. 153 p.p.s.a. organy w sytuacji tam opisanej są związane ocenami i wskazaniami sądu wyrażonym w jego orzeczeniu. Dotyczy to również sądu orzekającego ponownie w takiej sprawie, o ile przepisy prawa znajdujące w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1550/19).
Idąc zatem za wyrokiem NSA zapadłym w niniejszej sprawie, na wstępie stwierdzić należy, że działka należąca do skarżącej spółki położona jest na terenach oznaczonych symbolem A.9.P i A.8.U, co do których w zaskarżonym planie odmiennie ukształtowano regulacje prawne.
W kontekście powyższego, zgodnie z dyspozycją NSA, Sąd był zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącej Spółki z uwzględnieniem ww. zróżnicowania przez prawodawcę lokalnego regulacji dotyczących terenów oznaczonych symbolem A.9.P i A.8.U, na których położona jest nieruchomość skarżącej.
W wyroku NSA przesądzono, że ustanowiony w planie zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy terenu działki oznaczonego w planie symbolem A.9.P. W tym zakresie NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej organu za trafny. Wskazano, że § 25 ust. 3 przedmiotowej uchwały dopuszcza na terenie A.9.P lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o ile inwestycje te wynikają z przeznaczenia terenu, co oznacza, iż odpowiadają ustalonemu w planie przeznaczeniu terenu. Co za tym idzie regulacja ta dopuszcza także takie podlegające reglamentacji na gruncie prawa budowanego działania jak rozbudowa, nadbudowa i przebudowa, zabudowy już istniejącej na tym terenie w sposób skutkujący powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko, o ile ta istniejąca zabudowa odpowiada przeznaczeniu terenu A.9.P wnikającemu z § 25 ust.1 przedmiotowego planu miejscowego.
Inaczej ukształtowana została w zaskarżonej uchwale sytuacja prawna terenu oznaczonego symbolem A.8.U. Dla terenu tegoż dopuszczono wprawdzie zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu (§ 24 ust. 3), lecz jednocześnie jako jedyny wyjątek od generalnej zasady ustanawiającej zakaz lokalizowania na terenie objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprowadzono lokalizowanie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponad lokalnych systemów inżynieryjnych. W stosunku do zabudowy tak istniejącej i jak planowanej na tym obszarze przez inwestorów możliwe zatem będzie realizowanie tylko takich robót budowlanych, które nie będą skutkować powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko i to niezależnie od tego, czy przedsięwzięcia te będą zgodne z przeznaczeniem podstawowym bądź uzupełniającym terenu, czy też będą z nim sprzeczne, ale będą realizowane w ramach zachowania istniejącej na terenie zabudowy.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącej, że wskazane przez nią regulacje zaskarżonej uchwały uniemożliwiają jej jako właścicielowi realizację dotychczasowego profilu działalności polegającej na produkcji sprzętu sportowego w tym rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni czy galwanizowni. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu nie doszło także do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej i tym samym naruszenia zasady proporcjonalności.
Zdaniem Sądu nie ma negatywnego wpływu wprowadzonych ograniczeń na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej. Uwzględnić tu należy fakt możliwości kontynuowania i rozwijania przez skarżącą dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, na części działki leżącej w granicach terenu A.9.P (i to odnośnie działalności produkcyjnej bez jakichkolwiek ograniczeń planistycznych ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko). Jeżeli chodzi o część działki, która zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem A.8.U. wskazać należy na wzajemne położenie terenu działki na obszarze A.9.P i A.8.U względem siebie oraz jego dotychczasowy sposób zagospodarowania. Analiza dokumentów zawartych w aktach sprawy wskazuje, że działka skarżącej zabudowana jest w części, co do której odnoszą się regulacje uchwały określone dla terenu A.9.P. Natomiast pozostała część działki położona na terenie A.8.U w znacznym ułamku jest niezabudowana. Nie sposób więc zgodzić się w twierdzeniem skarżącej, że nie będzie ona mogła realizować swojej dotychczasowej działalności oraz sposobu korzystania z własności.
Biorąc powyższe pod uwagę, w odniesieniu do zasadności wprowadzonego ograniczenia na terenie oznaczonym symbolem A.8.U wskazać także należy za organem na potrzebę ochrony praw innych osób wykorzystujących nieruchomości położone w szeroko rozumianym sąsiedztwie skarżącej. Tereny te są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Nie sposób więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę proporcjonalności.
Z tych zasadniczych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.