IV SA/Wa 577/20

IV SA/Wa 577/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 4238/21 - Wyrok NSA z 2024-11-12
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Klimatu, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], nr [...] cofającą w całości bez odszkodowania decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o udzieleniu [...] sp. z o.o. ul. [...], [...], pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów), zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], [...], obręb [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], na warunkach szczegółowo w niej określonych.
Po przeprowadzeniu kontroli w dniach od [...] do [...] maja 2018 r. i od [...] do [...] lipca 2018 r., [...]WIOŚ wystąpieniem pokontrolnym z dnia [...] września 2018 r. znak:[...], [...], przekazał Marszałkowi informację o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], zarządzanej przez skarżącą Spółkę. Do przedmiotowego wystąpienia [...]WIOŚ dołączył kopie: protokołu kontroli Nr [...], protokołu kontroli Nr [...], wyjaśnień złożonych przez uprawnionego przedstawiciela kontrolowanego podmiotu (pismo z [...] lipca 2018 r., L.dz. [...]) oraz odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r., znak: [...],[...].
W powyższym wystąpieniu pokontrolnym [...]WIOŚ stwierdził następujące nieprawidłowości:
I. W ramach kontroli Nr [...]:
odpady o kodzie: 16 07 08 (odpady zawierające ropę naftową lub jej produkty) były magazynowane z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 25 ust. 4 lub 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.);
2) system gospodarowania odpadami na terenie spalarni w [...] nie zapewnia, że odpady zakaźne zostaną unieszkodliwione we właściwym czasie i nie są magazynowane w odpowiednich warunkach, ponieważ:
a) temperatura magazynowania odpadów zakaźnych (18 01 02*) w dniu 29 maja 2018 r. przekroczyła 10°C (wynosiła 12°C),
b) czas magazynowania odpadów zakaźnych np.: o kodzie: 18 01 02* kilkukrotnie przekroczył 48 godzin,
c) samochód-chłodnia w dniach przeprowadzenia oględzin instalacji, tj.: [...] kwietnia 2018 r., [...] maja 2018 r., [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. - nie miał podłączonego agregatu chłodniczego.
3) naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. udzielającej Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w zakresie:
temperatury magazynowania odpadów w samochodzie-chłodni - samochód w dniach przeprowadzenia oględzin instalacji, tj.: [...] kwietnia 2018 r., [...] maja 2018 r., [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. - nie miał podłączonego agregatu chłodniczego,
selektywnego (w sposób bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska) magazynowania odpadów - w dniu [...] maja 2018 r. odpady o kodzie: 19 01 18 (odpady z pirolizy odpadów inne niż wymienione w 19 01 17) oraz odpady o kodzie: 19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych) nie były magazynowane w sposób selektywny,
miejsc magazynowania odpadów określonych w pozwoleniu - zgodnie z decyzją wydzielone miejsca magazynowania odpadów to tzw. magazyn odpadów, naczepa- chłodnia, naczepa-chłodnia i samochód-chłodnia; na terenie spalarni znajdują się dwie naczepy-chłodnie oraz jeden samochód-chłodnia (bez podłączonego agregatu chłodniczego),
pomieszczenie określone, w pozwoleniu jako magazyn odpadów nie pełni funkcji magazynowej dla wytwarzanych odpadów,
unieszkodliwiania odpadów w instalacji w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi, niepowodujący zagrożenia dla środowiska oraz zabezpieczający środowisko przed ewentualnymi zanieczyszczeniami,
gospodarowania odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz uniemożliwiający ich negatywne oddziaływanie na środowiska, z zachowaniem zasad wynikających z przepisów ustawy Poś, ustawy o odpadach oraz przepisów szczegółowych w tym zakresie.
4) nieprawidłowe prowadzenie ewidencji odpadów, tj.:
a) prowadzenie odrębnych (dla każdego miesiąca) kart ewidencji dla odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia,
b) prowadzenie odrębnych kart ewidencji dla odpadów o kodzie: 15 01 10* (odpady przyjęte do unieszkodliwienia oraz odpady wytworzone w spalarni i unieszkodliwione).
brak kart ewidencji dla magazynowanych odpadów o kodzie: 16 07 08 (Odpady zawierające ropę naftową lub jej produkty);
nie wykonano badań odpadów powstałych w wyniku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w procesie D10 po uruchomieniu instalacji po jej awarii;
naruszenie zasady bliskości, o której mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o odpadach;
naruszenie warunków posiadanego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) w zakresie:
a) dotrzymywania standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów - wykonane przez [...]WIOŚ kontrolne pomiary emisji wykazały przekroczenia standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów emitowanych w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (emitor E1 wg decyzji), tj.:
- w dniu [...] kwietnia 2018 r. pomiary wykonane przez [...]WIOŚ wykazały przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów o 1,09 ng/m3u (około 12-krotne przekroczenie standardu emisyjnego),
- w dniu [...] czerwca 2018 r. pomiary wykonane przez [...]WIOŚ wykazały przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów o 2,73 ng/m3u (około 28-krotne przekroczenie standardu emisyjnego),
b) dotrzymania określonego w pozwoleniu warunku maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu spalarni, określonego na 24 godziny na rok.
podmiot nie prowadzi pomiarów ciągłych emisji z emitora E1 instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych po rozpoczęciu procesu wstrzymania ruchu instalacji/wygaszania instalacji przy obecności odpadów w komorze spalania (stwierdzono to w trakcie wizji [...]WIOŚ przeprowadzonej na terenie instalacji w dniach [...] maja 2018 r. i [...] maja 2018 r.);
podmiot kontrolowany nie dotrzymuje wymaganych przepisami prawa parametrów prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (m. in. spadek temperatury poniżej wartości wymaganych przepisami prawa oraz okresu utrzymania tych temperatur przez okres co najmniej 3 godzin w trakcie wygaszania instalacji);
przedłożone przez podmiot wyniki okresowych pomiarów emisji wykonanych w 2017 r. nie zawierają informacji o obciążeniu instalacji w trakcie wykonywania pomiarów;
kontrola wykazała, że działalność spalarni może być źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko wodne oraz organizmy związane ze środowiskiem wodnym (m. in. w zakresie braku pomiarów zawartości dioksyn i furanów w ściekach odprowadzanych do kanalizacji zewnętrznego podmiotu).
II. W ramach kontroli Nr [...]:
1) naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie:
- selektywnego (w sposób bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska) magazynowania odpadów; w dniu [...] maja 2018 r. odpady o kodzie: 19 01 18 (odpady z pirolizy odpadów inne niż wymienione w 19 01 17) oraz odpady o kodzie: 19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych) nie były magazynowane w sposób selektywny, lecz zostały zmieszane,
- magazynowania odpadów po procesie pirolizy w zamkniętym kontenerze na odpady - kontener był otwarty, niezabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi oraz rozprzestrzenianiem się w środowisku.
2) niezapewnienie prawidłowego magazynowania, w odpowiednich warunkach, odpadów zakaźnych, ponieważ:
- samochód-chłodnia nie miał podłączonego agregatu chłodniczego,
- w dniu [...] lipca 2018 r. agregat chłodzący w naczepie-chłodni był wyłączony, a temperatura magazynowania odpadów zakaźnych wynosiła +15°C.
przyjmowanie odpadów zakaźnych do spalenia pomimo awaryjnego postoju instalacji;
nieprowadzenie pomiarów ciągłych emisji z emitora E1 instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w trakcie prowadzonego procesu spalania w komorze pirolitycznej w sytuacji spadku temperatury procesu i wzrostu stężenia tlenu mierzonego za kotłem odzysknicowym (oględziny przeprowadzone w dniu [...] lipca 2018 r.);
niedotrzymywanie wymaganych przepisami prawa parametrów procesu termicznego przekształcania odpadów przy obecności odpadów w komorze pirolitycznej w zakresie temperatury procesu (oględziny przeprowadzone w dniach [...] lipca 2018 r. i [...] lipca 2018 r.);
naruszenie warunków posiadanego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do
powietrza (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) w zakresie dotrzymania określonego w pozwoleniu warunku maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu spalarni, określonego na 24 godziny na rok.
W przedmiotowym wystąpieniu [...]WIOŚ wskazał jednoznacznie, że znaczące przekroczenie standardów emisyjnych dioksyn i furanów powoduje zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz zagrożenie dla środowiska. W tym zakresie [...]WIOŚ poinformował również, że przedłożone wyniki okresowych pomiarów emisji dioksyn i furanów z dnia 11 lipca 2018 r. wykazały około 7-krotne przekroczenie standardu emisyjnego. Z akt sprawy wynika, że [...]WIOŚ przekazał także informację o podjętych działaniach pokontrolnych, mianowicie:
1) wystosowaniu wystąpień do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] oraz Burmistrza [...], informujących głównie o niewłaściwym nadzorze nad jakością ścieków odprowadzanych do kanalizacji z terenu spalarni;
2) wydaniu decyzji wstrzymującej działalność instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], z dniem następującym po dniu doręczenia decyzji ze względu na powodowanie zagrożenia dla zdrowia ludzi, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (w dacie sporządzania wystąpienia, tj. [...] września 2018 r., ww. decyzja nie była ostateczna, gdyż spółka złożyła odwołanie, jednocześnie toczyło się postępowanie w sprawie podjęcia wstrzymanej działalności, wszczęte na wniosek podmiotu). Jednocześnie [...]WIOŚ wniósł do Marszałka o podjęcie działań, w tym zastosowanie art. 47 ustawy o odpadach oraz art. 194 lub 195 ustawy Poś.
Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Marszałek pismem z 28 września 2018 r. wezwał do zaniechania naruszeń oraz przedłożenia stosownych wyjaśnień w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, a także przedłożenia stosownych wyjaśnień i dowodów potwierdzających usunięcie nieprawidłowości, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 25 października 2018 r. wraz z odniesieniem się do poszczególnych punktów określonych w wezwaniu. Jednocześnie Marszałek poinformował, że zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, pozwolenie zostanie cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Pismem z 24 października 2018 r. Spółka dokonała wyjaśnień w zakresie wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości oraz ustosunkowała się do wezwania do zaniechania naruszeń oraz zobowiązała się do przestrzegania wszystkich warunków decyzji Marszałka z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie:
- temperatur magazynowania odpadów,
- selektywnego (w sposób bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska) magazynowania odpadów o kodzie: 19 01 18 oraz odpadów o kodzie: 19 01 07*,
- miejsc magazynowania odpadów,
- unieszkodliwiania odpadów w instalacji w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi, niepowodujący zagrożenia dla środowiska oraz zabezpieczający środowisko przed ewentualnymi zanieczyszczeniami,
- gospodarowania odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz uniemożliwiający ich negatywne oddziaływanie na środowisko, a także prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzenia badań jakości ścieków przemysłowych oraz odpadów powstałych w wyniku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w procesie D10.
Nadto Spółka odniosła się do kwestii dotrzymywania warunków odnoszących się do pomiarów ciągłych emisji i przedkładania w tym zakresie wyników badań.
Prowadząc przedmiotowe postępowanie Marszałek pismem z 1 października 2018 r. wystąpił do [...]WIOŚ z prośbą o udostępnienie dokumentów, na które powoływał się w swoim wystąpieniu z [...] września 2018 r., m.in. protokołów z kontroli, wyników pomiarów emisji i decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji. Odpowiadając na wniosek Marszałka, przy piśmie z dnia 20 listopada 2018 r. [...]WIOŚ przedłożył następujące dokumenty:
decyzję [...]WIOŚ z dnia [...] lipca 2018 r. o wstrzymaniu działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych;
wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji, wykonanych na zlecenie Spółki przez akredytowane laboratorium, na emitorze E1, w dniu [...] sierpnia 2018 r., w trakcie normalnej eksploatacji instalacji (bezawaryjnej). Zgodnie ze sprawozdaniem z przedmiotowych badań nr [...] wykazano 6-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów;
"Sprawozdanie z audytu instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych w spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych przy ul. [...] w [...]" z dnia [...] lipca 2018 r. sporządzone przez A. W. Audyt został zlecony przez Spółkę po wydaniu przez [...]WIOŚ decyzji o wstrzymaniu działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Autor sprawozdania z audytu instalacji pozytywnie ocenił rozwiązania technologiczne, w tym rozwiązania z zakresu ochrony powietrza oraz stan techniczny urządzeń służących do prowadzenia termicznego przekształcania odpadów. Jednoznacznie odrzucił techniczne przyczyny procesu spalania, jako powód występowania przekroczeń emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów. Jako najbardziej prawdopodobną przyczynę zaistniałych przekroczeń wskazano kolmatację/zbrylanie higroskopijnego sorbentu, co uniemożliwiało uzyskanie założonej w procesie oczyszczania spalin powierzchni reakcji sorbentu ze spalinami. Jednocześnie zalecono analizę instrukcji sterownia procesem pod kątem parametrów spalania takich jak nadmiar powietrza, temperatura spalania, zawartość tlenu w spalinach, ilość spalin, w celu określenia ich udziału w zmianach stężeń dioksyn i furanów w spalinach. Spółka wypełniła zalecenia wskazane przez audytora, a mimo wszystko w pomiarach wykonanych w dniu [...] listopada 2018 r., na emitorze E1, w trakcie normalnej eksploatacji instalacji (bezawaryjnej) wykazano przeszło 27-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów określonej w pozwoleniu, o czym strona poinformowała Marszałka przy piśmie z dnia 5 grudnia 2018 r. Powyższe zostało potwierdzone również w protokole z oględzin przeprowadzonych przez [...]WIOŚ w dniu [...] listopada 2018 r.
Kolejno w dniu 17 grudnia 2018 r. [...]WIOŚ przekazał do Marszałka następne dokumenty dotyczące przedmiotu sprawy, tj:
1) decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną przez Spółkę decyzję [...]WIOŚ z dnia [...] lipca 2018 r. o wstrzymaniu działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych;
2) trzy protokoły z oględzin instalacji, które [...]WIOŚ przeprowadził w dniach: [...] sierpnia 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r.
W świetle powyższego Marszałek stwierdził, że wystąpienie ponadnormatywnej emisji dioksyn i furanów jest powtarzającą się okolicznością, ponieważ przekroczenia emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów nie były jednorazowe. Przekroczenia emisji stwierdzono w ramach 4 pomiarów emisji przeprowadzonych w dniach: [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. oraz w dniu [...] listopada 2018 r. Przywołane wyżej wyniki pomiarów, wykonane zarówno na zlecenie Spółki jak i wykonane na zlecenie [...]WIOŚ, wykazują przekroczenia emisji dopuszczalnej (standardów emisyjnych) określonej w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Ponadto wszystkie przywołane wyżej pomiary wykonane zostały przez akredytowane laboratoria.
Wobec takich danych Marszałek przyjął przedmiotowe dowody za wiarygodne, a potwierdzone okoliczności za udowodnione.
Kolejno biorąc pod uwagę warunki określone w pkt II.2.2.ppkt 7 i pkt II.2.2.10 decyzji Marszałka z dnia [...] listopada 2014 r. po dokonaniu analizy kwestii dotyczącej wpływu dioksyn i furanów na organizm ludzki jako substancji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu ludzkiemu oraz środowisku uznał, że przesłanki wymienione w art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, z uwagi na przekroczenie standardów emisyjnych dla dioksyn i furanów, są spełnione.
W istocie stałe przekraczanie standardów emisyjnych dla dioksyn i furanów podczas eksploatacji instalacji prowadzonej przez Spółkę, obligował Marszałka do wskazania na naruszenia pkt II.2.2. ppkt 7 i pkt II.2.2.10 jego decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz art. 144 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1 i art. 145 pkt 1 Poś, a także art. 16 pkt 1 i 3, art. 33 ust. 1 i art. 160 ust. 1 ustawy o odpadach.
Strona nie wniosła uwag do zgromadzonego materiału dowodowego.
Analiza zebranego materiału dowodowego, a w szczególności wyniki pomiaru z dnia [...] listopada 2018 r. potwierdzające 27-krotne przekroczenie dopuszczalnej wielkości emisji dioksyn i furanów (zmierzona emisja na poziomie 2,698 ng/m3u), które wystąpiły pomimo wprowadzonych zmian w instalacji potwierdziły, że działania podjęte przez Spółkę nie były skuteczne i w dalszym ciągu nie został osiągnięty zamierzony efekt polegający na doprowadzeniu do emisji zgodnie z posiadanym pozwoleniem.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Marszałek cofnął bez odszkodowania udzielone stronie pozwolenie. Jednocześnie jednak, [...]WIOŚ decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. wyraził zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności określone w decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] WIOŚ uznał, że podjęte przez Spółkę działania wskazane w ekspertyzie prof. G. W., o których Spółka poinformowała [...] WIOŚ przy piśmie z 31 grudnia 2018 r., doprowadziły do skutecznego usunięcia przyczyn przekroczeń emisji dopuszczalnej do powietrza dioksyn i furanów z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Powyższe zostało potwierdzone wynikami pomiarów emisji do powietrza przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2019 r. W sprawozdaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. poziom emisji dioksyn i furanów do powietrza wyniósł 0,019 ng/m3ref. co było zgodne z warunkami określonymi w pozwoleniu.
W toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu faktycznego. Mianowicie Minister powziął informację o ponownym wstrzymaniu przez [...]WIOŚ instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., co zobowiązany był uwzględnić w rozstrzygnięciu sprawy. Podstawą do wstrzymania działalności było stwierdzenie naruszeń w toku kontroli przeprowadzonej przez [...]WIOŚ. Wyniki pomiarów emisji dioksyn i furanów wykonane w dniu [...] maja 2019 r. w trakcie normalnej eksploatacji instalacji (bezawaryjnej), wykazały przekroczenie standardu emisyjnego określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. poz. 680) dla dioksyn i furanów emitowanych z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych o 5,52 ng/m3u przy referencyjnej zawartości tlenu 11%, tj. ponad 56-krotne przekroczenie standardu emisyjnego, tj. ponad 5600% emisji dopuszczalnej. Powyższe pomiary wykazały poziom toksyczności próbki jako wskaźnik TEQ w wysokości 71. Stwierdzono obecność wszystkich 17 kongenerów wykazujących zagrożenie toksykologiczne. Wyniki badań próbek odpadów obejmujących całkowitą zawartość węgla organicznego oraz udział części palnych w żużlach i popiołach paleniskowych, wykazały, że całkowita zawartość węgla organicznego w żużlach i popiołach paleniskowych w obu próbkach została przekroczona. W próbce numer 1 całkowita zawartość węgla organicznego skorygowana wyniosła 8,08 %, a w próbce nr 2-4,34 %, przy wartości dopuszczalnej 3%. Natomiast udział części palnych w żużlach i popiołach paleniskowych został przekroczony w próbce nr 1 wynosił 13,4% przy dopuszczalnej 5 %.
Wyniki analizy próbki ścieków w zakresie stężenia dioksyn i furanów określonych jako suma indywidualnych dioksyn i furanów, zawarte w raporcie nr [...], wykazały, że stężenie to wyniosło 7,6 ng/1. Natomiast stężenie dopuszczalne określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800) wynosi 0,3 ng/1. Rozporządzenie to ma zastosowanie w przypadku wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w ściekach pochodzących z oczyszczania gazów odlotowych z procesu termicznego przekształcania odpadów, zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1757).
Minister podkreślił, że strona odwołała się od decyzji [...]WIOŚ z dnia [...] czerwca 2019 r. wstrzymującej działalność instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych do GIOŚ, który decyzją z dnia [...] września 2019 r. utrzymał ją w mocy. Ponadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również fakt, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/19 oddalił skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] lipca 2018 r.
Minister badając sprawę w toku postępowania odwoławczego, w świetle ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności udokumentowanego wynikami pomiarów wielkości emisji zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, oraz obowiązujących przepisów prawa uznał, że wystąpiły jednoznaczne przesłanki uzasadniające rozstrzygnięcie Marszałka.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Marszałek udzielił Spółce z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, na warunkach określonych w tej decyzji. Udzielając przedmiotowej decyzji Marszałek w jej punkcie II.2.2 ppkt 7, jako dodatkowe warunki gospodarowania odpadami wskazał, że unieszkodliwianie odpadów w instalacji należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi, niepowodujący zagrożenia dla środowiska oraz zabezpieczający środowisko przed ewentualnymi zanieczyszczeniami, a w pkt II.2.2 ppkt 10 – że gospodarowanie odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz uniemożliwiający ich negatywne oddziaływanie na środowisko z zachowaniem zasad wynikających z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz przepisów szczegółowych w tym zakresie.
Stronie udzielono także pozwolenia decyzją Marszałka z dnia [...] lipca 2013 r., w której określono szczegółowo warunki wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. W pozwoleniu, zgodnie z art. 224 ust. 2 i 4 Poś, emisję dopuszczalną z instalacji ustalono na poziomie wynikającym z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 95, poz. 558). Emisja ta jest również zgodna z załącznikiem nr 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. Nr 95, poz. 558), w którym to zostały określone standardy emisyjne dla instalacji spalania i współspalania odpadów. Emisja dopuszczalna określona została w pkt II.2.1 decyzji, w tym dla dioksyn i furanów określona została na poziomie 0,1 ng/m3u (w warunkach umownych, tj. w temp. 273,15 K, przy ciśnieniu 101,3 kPa, zawartości pary wodnej nie większej niż 5 g/kg gazów odlotowych - tzw. gazy suche).
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. poz. 1542 z późn. zm.) instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów podlegają obowiązkowi ciągłych i okresowych pomiarów emisji do powietrza. Zgodnie z załącznikiem nr 3 Tab. B tego rozporządzenia, prowadzący instalację ma obowiązek wykonywania okresowych pomiarów emisji dioksyn i furanów. Sposób i częstotliwość przekazywania wyników pomiarów emisji określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywania właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobu ich prezentacji (Dz.U. Nr 215, poz. 1366). Wypełniając powyższy obowiązek, przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 r. Spółka przesłała wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza, które ujawniły 6-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów w odniesieniu do wartości określonej w pozwoleniu. Oznacza to, że Spółka naruszyła warunki posiadanego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów. Przekroczenie standardu emisyjnego dioksyn i furanów potwierdzono w ramach 4 pomiarów emisji przeprowadzonych w dniach: [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. i w dniu [...] listopada 2018 r. Dodatkowo, ostatni pomiar został wykonany po wprowadzonych zmianach w instalacji jakie zalecał audytor. Oznacza to, że podejmowane przez prowadzącego instalację działania nie były skuteczne i nie osiągnięto zamierzonego efektu polegającego na eksploatacji instalacji zgodnie z posiadanym pozwoleniem.
Minister ocenił, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z eksploatacją instalacji, w której poprzez przetwarzanie odpadów medycznych i weterynaryjnych dochodzi do:
unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych;
powstawania – wytwarzania odpadów powstających w wyniku prowadzenia procesu unieszkodliwiania (spalania) tych odpadów;
emisji gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza powstających wskutek unieszkodliwiania tych odpadów.
Wobec powyższego faktu wskazać należy, że decyzje umożliwiające Spółce prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, tj. pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na emisję gazów i pyłów do powietrza, powinny być ze sobą spójne, gdyż dotyczą prowadzenia działalności w jednej instalacji. Taka spójność została przez Marszałka zachowana poprzez wprowadzenie do zaskarżonej decyzji warunków wymienionych w jej punkcie II.2.2 ppkt 7 oraz w pkt II.2.2 ppkt 10, których emanacją jest w istocie dotrzymywanie wymagań określonych w Poś w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń ustalonych w pozwoleniu na emisję gazów i pyłów z tej instalacji.
Biorąc pod uwagę fakt, że w 4 pomiarach emisji wykonanych w ciągu 6 miesięcy potwierdzono przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów, a działania podjęte przez prowadzącego instalację nie były skuteczne, w ocenie Ministra Marszałek prawidłowo ocenił, że wystąpiły przesłanki do cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia.
Decyzja Ministra Klimatu stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie przez organ odwoławczy;
2) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska poprzez zastosowanie najdalej idącego środka prowadzącego do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym Minister Klimatu uznaje za podstawę cofnięcia pozwolenia wyniki kontroli:
a) przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r., a więc przed datą wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na korzystanie ze środowiska i przed datą wezwania do usunięcia naruszeń pomimo tego, że jak wskazuje sam Minister Klimatu skarżąca dokonała czynności naprawczych w wyniku, których doszło do kilkumiesięcznego okresu prawidłowej pracy instalacji w oparciu o decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w której organ ten orzekł o wyrażeniu zgody na podjęcie działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], ul. [...], eksploatowanej przez [...] Sp. z o. o. ul. [...], [...] po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności określone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r.,
b) przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2018 r. oraz [...] maja 2019 r., a więc już po okresie kilkumiesięcznego prawidłowego funkcjonowania instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], co powinno skutkować ponownym wezwaniem do usunięcia naruszeń wyznaczeniu w tym celu ponownie nowego terminu dla umożliwienia skarżącej zbadania przyczyn wystąpienia negatywnych wyników pomiarów emisji dioksyn i furanów i wykonania ewentualnych prac naprawczych, pomimo dokonania uprzednio skutecznych działań naprawczych, których efekt potwierdziła ostateczna decyzja administracyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r., w której organ ten orzekł o wyrażeniu zgody na podjęcie działalności w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...], po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności określone w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r.
3) art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez zastosowanie najdalej idącego środka prowadzącego do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji, kiedy skarżąca spółka w momencie pozyskania informacji o negatywnym wyniku przeprowadzonych przy udziale [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska badań emisji dioksyn i furanów do powietrza sama niezwłocznie wstrzymała działalność instalacji, ponadto już po wstrzymaniu działalności instalacji na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r., wobec czego nie zachodził przypadek, w którym eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia;
4) art. 7, 77 § 1 oraz art. 84 § [nr § nie został podany] kpa poprzez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wyjaśniającej przyczyny występowania ponadnormatywnych stężeń dioksyn i furanów w wynikach badań przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, pomimo przeprowadzonych uprzednio skutecznych działań naprawczych w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] oraz weryfikującej poprawność metodologiczną przeprowadzonych badań, z uwagi na ich zaskakujące wyniki sugerujące, że doszło do kontaminacji pobranych próbek;
5) art. 7, 77 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że w instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych położonej w [...] przy ul. [...] zachodzi stałe przekraczanie standardów emisyjnych dioksyn i furanów, podczas gdy pierwszy raz w wieloletniej działalności tej instalacji stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu emisji tych substancji w 2018 r., a program naprawczy wdrożony przez właściciela i użytkownika instalacji w oparciu wnioski z badań najpoważniejszych autorytetów nauki z dziedziny inżynierii środowiska: prof. dr inż. G. W. z Wydziału Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska, Zakładu Technik Inżynierii Środowiska Politechniki [...] oraz mgr inż. A. W. z Katedry Ochrony i Kształtowania Środowiska, Wydziału Instalacji Budowlanych, Hydrotechniki i Inżynierii Środowiska Politechniki [...] okazał się skuteczny, czego dowodzi ostateczna decyzja administracyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r.;
6) art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w z w. z art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992) w związku z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] - Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022, poprzez cofnięcie bez odszkodowania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], z rażącym naruszeniem zasad gospodarowania odpadami, w szczególności zasady samowystarczalności i bliskości, ponieważ Wojewódzki Plan Gospodarowania Odpadami Województwa [...] na lata 2016-2022 i dane dotyczące gospodarki odpadami na terenie Województwa [...] oraz województw ościennych wskazują jednoznacznie, że instalacja do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowanej w [...], ul. [...] jest jedyną czynną instalacją do unieszkodliwiania odpadów medycznych na terenie Województwa [...] i jej moc przerobowa nie wystarcza dla zaspokojenia potrzeb gospodarki odpadami medycznymi na terenie województwa, a zatem jest instalacją niezbędną dla realizacji celu gospodarowania odpadami na poziomie województwa, a ponadto jest to instalacja zaprojektowana w sposób prawidłowy, wyposażona przez wszystkie wymagane prawem elementy i urządzenia zgodnie z najlepszą dostępną techniką, z prawidłowo przebiegającym procesem spalania oraz utrzymywaną w dobrym stanie technicznym;
7) naruszenia art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. 2007.303.1) oraz art. 8 kpa, a więc prawa do dobrej administracji działającej w sposób bezstronny, fachowy, odbiurokratyzowany i budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w której doszło do cofnięcia pozwolenia bez odszkodowania w szczególności faktu, że incydentalne naruszenie standardu emisyjnego dioksyn i furanów spowodowało natychmiastową reakcję Spółki, która wstrzymała użytkowanie instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], a następnie przeprowadziła skuteczne działania naprawcze w wyniku czego uzyskano ponownie standard czystości spalin emitowanych z instalacji, w którym zmierzony poziom emisji dioksyn i furanów z emitora E1 wynosi od 0,0012 do 0,019 ng/m3, a więc wielokrotnie poniżej dopuszczalnej wartości 0,1 ng/m3 potwierdzony sprawozdaniem nr [...] z pomiarów stężeń i emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza z [...] stycznia 2019 r., autorstwa [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych pobranych próbek w akredytowanym przez Polskie Centrum Akredytacji laboratorium, wobec czego instalacja jest bezpieczna, sprawna i może być użytkowana w zgodzie z wydanym pozwoleniem na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz pozwoleniem na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów;
8) art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, normującego zasadę kompleksowości ochrony środowiska, zgodnie z którą ochrona jednego elementu środowiska nie może prowadzić do zagrożenia innych elementów środowiska, co w realiach niniejszej sprawy sprowadza się do zastosowania najdalej idącego środka przewidzianego prawem, co doprowadzi do uniemożliwienia działalności jedynej funkcjonującej na terenie całego Województwa [...] instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, położonej w [...], przy ul.[...], której moce przerobowe, jak wynika z Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla Województwa [...] na lata 2016-2022, przyjętego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nie wystarczały na zaspokojenie potrzeb Województwa [...] na odbiór i utylizację odpadów zakaźnych między innymi ze szpitali, co w sytuacji faktycznej zapaści systemu gospodarowania odpadami stanowi realne zagrożenie epidemiologiczne w skali całego kraju;
9) art. 107 § 3 kpa poprzez brak przedstawienia uzasadnienia prawnego i faktycznego dla cofnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów dla jedynej sprawnej instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych w Województwie [...], a co za tym idzie uzasadnienia dla naruszenia zasad gospodarowania odpadami, w szczególności zasady samowystarczalności i bliskości oraz brak przedstawienia w uzasadnieniu decyzji faktu trwającego próbnego rozruchu instalacji po dokonanych działaniach naprawczych.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają ani norm prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go bardzo szczegółowej analizie, dokonując wnikliwej i prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.; obecnie jest to Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca Spółka prowadzi działalność w zakresie wytwarzania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne powstających w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) oraz w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Eksploatacja instalacji jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Skarżącej udzielono pozwoleń decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza, w której określono szczegółowo warunki wprowadzania gazów i pyłów do powietrza i decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie wytwarzania odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Decyzje te umożliwiające Spółce prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, tj. pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na emisję gazów i pyłów do powietrza, muszą być ze sobą spójne, gdyż dotyczą prowadzenia działalności w jednej instalacji. Taka spójność została przez Marszałka zachowana poprzez wprowadzenie do decyzji warunków wymienionych w jej punkcie II.2.2 ppkt 7 oraz w pkt II.2.2 ppkt 10, których emanacją jest w istocie dotrzymywanie wymagań określonych w ustawi Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń ustalonych w pozwoleniu na emisję gazów i pyłów z tej instalacji. W pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza ustalono najwyższe dopuszczalne wartości gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z emitora E1 instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Emisję dopuszczalną z instalacji ustalono na poziomie wynikającym z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558). Emisja ta jest również zgodna z załącznikiem nr 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1806), w którym zostały określone standardy emisyjne dla instalacji spalania i współspalania odpadów. Emisja dopuszczalna w odniesieniu do dioksyn i furanów określona została w punktach II.2.1 i II.2.3 udzielonego pozwolenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2019 r. poz. 2286) instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów podlegają obowiązkowi ciągłych i okresowych pomiarów emisji do powietrza. Zgodnie z załącznikiem nr 3 tabela B tego rozporządzenia, prowadzący instalację ma obowiązek wykonywania okresowych pomiarów emisji dioksyn i furanów. Sposób i częstotliwość przekazywania wyników pomiarów emisji określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia, przekazywania właściwym organom ochrony środowiska oraz terminu i sposobu ich prezentacji (Dz. U. Nr 215, poz. 1366 z późn. zm.).
W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, skarżąca konsekwentnie nieprzestrzega warunków udzielonego pozwolenia i niedotrzymuje wymaganych przepisami prawa parametrów prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, że skutkiem tych naruszeń było wstrzymanie działalności – ze względu na powodowanie zagrożenia dla zdrowia ludzi – w zakresie prowadzonej instalacji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r., która została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/19 oddalił skargę, a wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny od dnia 15 listopada 2019 r. Z uzasadnienia powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wynika m. in., że skarżąca wówczas nie prowadziła pomiarów ciągłych emisji z emitora E1 instalacji do powietrza zgodnie z pkt II.1.4 pozwolenia, a więc nie wykonywała obowiązków pomiarów emisji nałożonych wymienionymi rozporządzeniami z dnia 30 października 2014 r. i z dnia 19 listopada 2008 r., jak też naruszała warunki pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów dotyczącego maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu spalarni określonego na 24 godz./rok zgodnie z pkt II.1.4 pozwolenia. Ponadto wyniki pomiarów emisji dioksyn i furanów wykonane w dniu [...] czerwca 2018 r. na zlecenie WIOŚ [...]przez laboratorium akredytowane wykazały ponad 28-krotnie przekroczenie standardu emisyjnego określonego dla dioksyn i furanów emitowanych z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, tj. ponad 2800% dopuszczalnej emisji. Nadto tylko w trakcie działań kontrolnych WIOŚ w 2018 r. 6-krotnie wygaszano instalację. Ponadto przedstawione przez skarżącą przy piśmie z 9 sierpnia 2018 r. wyniki okresowych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza, również ujawniły 6-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów w odniesieniu do wartości określonej w pozwoleniu. Powyższe przekroczenie potwierdzone zostało w ramach 4 pomiarów emisji przeprowadzonych na zlecenie Spółki przez akredytowane laboratorium w dniach: [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r. Zauważyć należy, że ostatni z pomiarów został wykonany po wprowadzonych zmianach w instalacji, jakie zalecał audytor. To oznacza, że podejmowane przez skarżącą działania nie były skuteczne, a instalacja była eksploatowana z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia. Jednoznacznie potwierdzony w toku przeprowadzonego postępowania fakt konsekwentnego naruszania przez Spółkę warunków prowadzenia działalności oraz brak skutecznych działań w zakresie usunięcia naruszeń wypełniał przesłanki, o jakich mowa w art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na podstawie którego została wydana inkryminowana decyzja. Przepis ten przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska o charakterze fakultatywnym, cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w ust. 1. Stąd w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien zbadać, ustalić i rozważyć stan faktyczny sprawy w celu wykazania, jakie względy w jego przekonaniu przemawiają za cofnięciem skarżącej Spółce pozwolenia. Pierwsza z okoliczności, której stwierdzenie daje podstawę do rozważania potrzeby wydania decyzji cofającej lub ograniczającej bez odszkodowania pozwolenie wskazana w art. 195 ust. 1 pkt 1, ma charakter deliktowy i może nastąpić w sytuacji, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia w trakcie jego wykonywania, zarówno poprzez naruszenie aktu administracyjnego, czyli pozwolenia, jak i norm ogólnych, wynikających z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach, przy czym przepis art. 195 ust. 2 Prawa ochrony środowiska jest uzupełnieniem dla ust. 1 pkt 1 tego przepisu. Określono w nim niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest wezwanie – przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia – do usunięcia naruszeń w oznaczonym przez organ terminie. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...] obowiązek ten wypełnił, wzywając skarżącą pismem z 28 września 2018 r. do zaniechania naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wezwał do przedłożenia stosownych wyjaśnień i dowodów potwierdzających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na wykonanie tego obowiązku organ określił termin do dnia 25 października 2018 r. Przy piśmie z 24 października 2018 r. skarżąca przedłożyła informacje o podjętych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń zapewniając, że Spółka będzie przestrzegać warunków udzielonego pozwolenia, będzie prowadzić pomiary okresowe i ciągłe emisji i będzie dotrzymywać parametrów procesu termicznego przekształcania odpadów. Następnie przy piśmie z 5 grudnia 2018 r. skarżąca przedłożyła wyniki pomiarów emisji zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza z instalacji. Pomiar wykonany został na zlecenie Spółki przez akredytowane laboratorium w dniu [...] listopada 2018 r., który wykazał ok. 28-krotne przekroczenie emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów określonej w pozwoleniu. Nie przeszkadzało to jednak [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska wyrazić zgody decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. na podjęcie wcześniej wstrzymanej przez niego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. działalności instalacji eksploatowanej przez skarżącą Spółkę. Organ ten uznał bowiem, że podjęte przez skarżącą działania wskazane w ekspertyzie prof. G. W. z grudnia 2018 r., potwierdzone wynikami pomiarów emisji do powietrza przeprowadzonych [...] stycznia 2019 r., doprowadziły do skutecznego usunięcia przyczyn przekroczeń emisji dopuszczalnej do powietrza dioksyn i furanów z instalacji. Jednakże, ze względu na dalsze przekraczanie standardów emisyjnych dioksyn i furanów, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ponownie wstrzymał działalność prowadzonej instalacji, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2019 r., wskazując, że analiza sprawozdania z [...] maja 2019 r. z pomiarów stężeń i emisji substancji gazowych oraz pyłowych wprowadzanych do powietrza z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, wykonanych [...] maja 2019 r. wskazuje na znaczne przekroczenie standardów emisyjnych określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, w zakresie emisji dioksyn i furanów. Ze sprawozdania tego wynika, że doszło do ponad 56-krotnego przekroczenia standardu emisyjnego, tj. ponad 5600% emisji dopuszczalnej.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że wystąpienie ponadnormatywnej emisji dioksyn i furanów jest powtarzającą się okolicznością, a więc przekroczenia emisji dopuszczalnej dioksyn i furanów nie były jednorazowe. Oznacza to, że podejmowane przez prowadzącego instalację działania nie są skuteczne i w dalszym ciągu nie osiągnięto zamierzonego efektu polegającego na doprowadzeniu do emisji zgodnie z posiadanym pozwoleniem. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że organy orzekające w sprawie miały udokumentowane podstawy do zastosowania przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W sprawie również zastosowany został – przed wydaniem decyzji cofającej pozwolenie – przepis art. 195 ust. 2 tej ustawy. Interpretacja tego przepisu nie wzbudza wątpliwości, w jakich sytuacjach ma mieć on zastosowanie. Przypadki jego zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 195 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a zatem tworzą one katalog zamknięty, co wyłącza możliwość stosowania wykładni rozszerzającej, jak chciałaby tego skarżąca. Wobec opisanych okoliczności wskazujących na dalsze naruszenia warunków pozwolenia, brak jest podstaw do uznania, że organ powinien dodatkowo wezwać skarżącą Spółkę do usunięcia naruszeń. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy nie mógł zostać uwzględniony. W świetle ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego wynikami pomiarów wielkości emisji realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz naruszenia obowiązujących przepisów prawa i warunków pozwolenia, wystąpiły jednoznaczne przesłanki uzasadniające cofnięcie bez odszkodowania pozwolenia udzielonego skarżącej na wytwarzanie odpadów. [...] WIOŚ podjął więc prawidłowe i słuszne działania w celu wyeliminowania i zapobieżenia dalszego negatywnego oddziaływania emisji dioksyn i furanów na ludzi. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, organ jest zobowiązany wydać decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszania stanu środowiska, a nawet podjąć działania dalej idące, jak w rozpoznawanej sprawie, cofnąć bez odszkodowania pozwolenie na wytwarzanie odpadów, aby przeciwdziałać zanieczyszczeniom szkodliwej emisji. Cofnięcie negatywnie wpływającej na zdrowie ludzi działalności podmiotu korzystającego ze środowiska jest wymagane dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego. Istotną kwestią jest fakt, że tak znaczne i powtarzające się przekroczenia wielkości emisji zanieczyszczeń dotyczyły dioksyn i furanów, czyli substancji chemicznych niebezpiecznych dla zdrowia z uwagi na znaczące konsekwencje biologiczne, które za pośrednictwem żywności, przenikając przez skórę i/lub poprzez drogi oddechowe dostają się zarówno do organizmu człowieka, jak i zwierząt. Z opracowań naukowych (np. W. Żukiewicz-Sobczak, J. Chmielewska-Badora, E. Krasowska, A. Wojtyła, J. Piątek, Wpływ dioksyn na środowisko i organizm człowieka, Medycyna Ogólna i Nauki o Zdrowiu, 2012, t. 18, nr 1 s. 59-63; dostępny na stronie internetowej: www.monz.pl) wynika, że dioksyny i furany zaliczane są do substancji niebezpiecznych stwarzających zagrożenie dla zdrowia człowieka ze względu na działanie mutagenne, kancerogenne oraz działanie szkodliwe na rozrodczość. Dioksyny to niebezpieczna grupa związków chemicznych, które posiadają zdolność wywoływania różnego rodzaju efektów toksycznych oraz zdolność do długotrwałego kumulowania się w organizmie, prowadząc do naruszania różnych mechanizmów homeostatycznych odpowiadających za adaptację organizmów do środowiska, a wywołane przez te związki efekty biologiczne mogą się ujawniać nawet w drugim pokoleniu. W opracowaniu tym czytamy, że dioksyny charakteryzują się trwałością we wszystkich elementach środowiska oraz zdolnością transportu atmosferycznego na duże odległości i zdolnością do wywoływania niekorzystnych skutków środowiskowych. Udowodniono ich działanie teratogenne (uszkadzają płód) oraz alergiczne. Mają bezpośredni wpływ na zakłócenie systemu wydzielania hormonalnego, endokrynnego oraz replikacji kodu genetycznego.
W świetle wyżej przywołanych faktów, celem zapobieżenia nieodwracalnym skutkom emisji dioksyn i furanów, mających niszczycielski wpływ na zdrowie człowieka, a w szczególności udokumentowane pomiarami wielokrotne, znaczne i wciąż powtarzające się przekroczenia dopuszczalnej wielkości emisji dioksyn i furanów do powietrza, przemawia za prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia. Znaczące przekroczenia standardów emisyjnych – ustalonych w przepisach prawa i pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów – tych niebezpiecznych substancji, stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska i nie mogą być akceptowane przez Sąd. Ponadnormatywna emisja dioksyn i furanów zagrażająca życiu i zdrowiu ludzi, jest podstawą do cofnięcia pozwolenia, aby eliminować występujące zagrożenia i nie dopuszczać do pogorszenia stanu zdrowia czy wręcz pozbawienia życia ludzi narażonych na negatywne oddziaływanie instalacji.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również fakt, że skarżąca prowadząc działalność z przekroczeniem standardów emisyjnych, tj. w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, narusza jednocześnie skierowany do wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje lub urządzenia, zakaz, o którym mowa w art. 141 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w świetle którego eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (ust. 2).
Zgromadzony materiał aktowy jest kompletny i dawał uzasadnione podstawy do cofnięcia udzielonego pozwolenia. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ wykazał spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz precyzyjnie wykazał, jakie warunki pozwolenia zostały przez podmiot korzystający ze środowiska naruszone. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest zupełny, zaś stanowisko organów jako prawidłowe zasługuje na aprobatę. Wszystkie niezbędne dane pozwalające dokonać oceny prawidłowości działania instalacji znajdują się w aktach sprawy. Nie było więc potrzeby wykonania dodatkowych pomiarów emisji dioksyn i furanów do powietrza, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ani potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia przyczyn występowania ponadnormatywnych stężeń dioksyn i furanów, bowiem to nie na organie, lecz na stronie ciąży obowiązek ustalenia przyczyn powtarzającego się przekraczania dopuszczalnej emisji i podjęcia takich działań naprawczych, które wyeliminują wskazane naruszenia. Inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana przede wszystkim przez stronę postępowania. Zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 kpa i art. 77 kpa. Zarzut ten nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, dopuściły się organy. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie przez organy orzekające są kompletne. Nie są więc zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 84 kpa. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i tak też uczynił w rozpoznawanej sprawie, dokonując prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.
W kontekście powyższych wywodów również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP są niezasadne. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw przemawiających za udzieleniem skarżącej ochrony konstytucyjnej.
Zatem także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa jest niezasadny. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji posiada wymagane przepisem ustawy elementy, dzięki czemu możliwa jest jej sądowa kontrola, zatem również nie narusza ona art. 107 § 3 kpa.
Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Zarzut naruszenia art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska także jest chybiony. Wyrażona w tym przepisie zasada kompletności adresowana jest przede wszystkim do organów ochrony środowiska i wiąże się z obowiązkiem podejmowania takich działań ochronnych, które będą chroniły środowisko jako całość, ale jednocześnie wiąże się z zakazem podejmowania takich działań, które chroniąc jeden element środowiska, mogłyby szkodzić innym elementom środowiska. Podmiot, którego ta zasada dotyczy, musi podejmować nie tylko takie działania, które wiążą się z ochroną jednego z elementów środowiska, ale także te, które nie szkodzą innym elementom i użytkownikom środowiska. Trudno przy tym odmówić po stronie Spółki wiedzy co do konsekwencji nieprzestrzegania warunków pozwolenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wskazać należy, że powołany przepis stanowi w ust. 1, że każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W myśl ust. 2 tego artykułu prawo to obejmuje: a) prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia sprawy, zanim zostanie podjęty indywidualny środek mogący negatywnie wpłynąć na jego sytuację oraz b) prawo każdej osoby dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Zdaniem Sądu prawa skarżącej wynikające z tego przepisu nie zostały naruszone. Mając na uwadze szczególne okoliczności faktyczne i prawne, w jakich organ wydał w stosunku do skarżącej decyzję cofającą bez odszkodowania pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji należy stwierdzić, że organ zapewnił skarżącej możliwość zapoznania się z treścią tej decyzji oraz z prawem do wniesienia środka odwoławczego i co za tym idzie – zapewnił jej możliwość niezwłocznego podjęcia odpowiednich kroków prawnych w celu obrony swych praw.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).