IV SA/Wa 573/22

IV SA/Wa 573/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2403/22 - Wyrok NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 234
art. 106
Ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 1 lutego 2022 r. nr GM-DGM-7.530.99.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2021 r. nr GM-DGM-7.530.99.2021; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
Decyzją nr GM-DGM-7.530.99.2021 z dnia 1 lutego 2022 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia 9 listopada 2021 r., nr GM-DGM-7.530.99.2021, w przedmiocie umorzenia w całości postępowania prowadzonego w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa [...] o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy 870 MW oraz infrastruktura techniczna, pomiarowo-badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym" (dalej: przedsięwzięcie) - Minister Infrastruktury (dalej: Minister lub organ) utrzymał ww. decyzję w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 31 października 2017 r. strona wystąpiła do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia.
Organ dokonał analizy wniosku złożonego przez Spółkę i ustalił, że nie zostało ono zakończone przed dniem wejścia w życie w dniu 18 lutego 2021 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234; dalej: ustawa offshore). Minister ustalił także, że w dniu wejścia w życie ww. ustawy (18 lutego 2021 r.) lokalizacja przedsięwzięcia określonego we wniosku Spółki pokrywa się w części z obszarami [...], [...] oraz [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore - "Obszary, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, w odniesieniu do których wytwórca energii elektrycznej w morskiej farmie wiatrowej może ubiegać się o przyznanie prawa do pokrycia ujemnego salda na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy", jednakże nie odpowiada w całości żadnemu z tych obszarów. Organ ustalił ponadto, że po modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, lokalizacja przedsięwzięcia znajduje się w części na obszarze [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore, nie mniej jednak nie odpowiada w całości również temu obszarowi. Powyższe zdaniem Ministra oznacza, że ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 106 ustawy offshore.
W dniu 8 grudnia 2021 r. do Ministra wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyżej określonej decyzji. We wniosku tym strona zarzuciła naruszenie przez Ministra art. 106 ustawy offshore poprzez jego błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dla oceny, czy lokalizacja przedsięwzięcia określonego we wniosku Spółki odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore istotny jest dzień wejścia w życie tej ustawy, a nie dzień wydania decyzji (rozstrzygnięcia sprawy), przez co Minister zakończył postępowanie w sprawie wydając decyzję o jego umorzeniu. Natomiast Spółka dokonała skutecznej zmiany swojego pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, co doprowadziło do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia określonego we wniosku strony z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore, co tym samym wyłączyło możliwość umorzenia przedmiotowego postępowania. Spółka wskazała również, że zasadą postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie co do meritum sprawy. Umorzenie postępowania jest zaś orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia, które może zostać wydane w szczególnych sytuacjach. Poza przesłankami umorzenia postępowania wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzenie może nastąpić na podstawie przepisu szczególnego, którym jest również art. 106 ustawy offshore. W ocenie Spółki jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, przewidziane w nim przesłanki nie zostały łącznie spełnione, tj. nie została spełniona przesłanka nieodpowiadania lokalizacji określonej we wniosku strony z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore. To z kolei stanowi o braku możliwości umorzenia postępowania w powołanym trybie.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 9 listopada 2021 r. Organ, po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy oraz stawianymi w tym wniosku zarzutami, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wniosku o wydanie pozwolenia o którym mowa w art. 23 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, a także załączonych do wniosku map morskich, po dokonaniu prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji ustalił, że nie zachodzą przesłanki jej uchylenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał trzy przesłanki, które umożliwiają umorzenie postępowania na podstawie art. 106 ustawy offshore. Po pierwsze postępowanie o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowanie rozstrzygające, o którym mowa w art. 27d ust. 1 ustawy o obszarach morskich - winno zostać wszczęte, lecz nie powinno być zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Po drugie, ww. postępowanie musi dotyczyć morskiej farmy wiatrowej, a po trzecie lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich złożonym jako pierwszy lub wniosku złożonym w nawiązaniu do ogłoszenia o możliwości składania kolejnych wniosków o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich – nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore.
Odnosząc się do pierwszej z nich organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z chwilą złożenia do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 5 września 2017 r. Minister stwierdził jednocześnie, że postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy offshore, tj. przed dniem 18 lutego 2021 r. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona pierwsza określona w art. 106 ustawy offshore przesłanka warunkującą umorzenie postępowania.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek wskazujących na umorzenie postępowania, tj. rodzaju przedsięwzięcia jakiego dotyczy prowadzone postępowanie, Minister wskazał, że z akt postępowania wynika, iż wniosek Spółki dotyczy realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy offshore, a więc przyjąć należy, że i druga przesłanka została spełniona.
W kontekście trzeciej z nich Minister zauważył, że ustawodawca w art. 106 ustawy offshore użył sformułowania "odpowiada". W ocenie Ministra, ogólne rozumienie sformułowania "odpowiadać czemuś" - kształtowi, pozycji w układzie - oznacza, że coś jest takie samo, jak coś innego, zgodne z czymś, podobne do czegoś innego, równoważne temu. W związku z powyższym, opierając się wyłącznie na wykładni literalnej, użyty w art. 106 ustawy offshore zwrot "odpowiadać obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore" oznacza, że dopuszczalnym rozumieniem tego zwrotu jest uznanie, iż lokalizacja morskiej farmy wiatrowej określona we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, powinna być taka sama, jednakowa jak obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Tym samym, mając powyższe na uwadze, Minister przyjął, że użyty w art. 106 cyt. ustawy zwrot "odpowiadać" oznacza, że lokalizacja morskiej farmy wiatrowej określona we wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia oraz lokalizacja obszaru z załącznika nr 2 do ustawy offshore powinny być takie same, identyczne, tj. powinny odpowiadać sobie w całości, albowiem tylko takie rozumienie wskazanego przepisu jest logiczne i spójne systemowo.
Wobec powyższego, w ocenie organu, analizy wymagała także okoliczność na jaką chwilę należy badać, czy lokalizacja określona we wniosku o wydanie powyższego pozwolenia odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, tj. czy właściwym jest badanie tej okoliczności na dzień wejścia w życie ustawy offshore, czy też okoliczność ta powinna być zbadana w dacie orzekania. Ostatecznie Minister stwierdził, że z literalnego brzmienia przepisu art. 106 ww. ustawy wynika, iż ocena omawianej zgodności lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia i obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, powinna odbywać się na dzień wejścia w życie ustawy, na co wskazuje użyty w powyższym przepisie zwrot "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Z tą datą bowiem zaczął obowiązywać art. 106 ustawy offshore, dający organowi podstawę do umorzenia postępowania oraz określający przesłanki umorzenia. Zdaniem Ministra, gdyby przyjąć, że intencją ustawodawcy było umorzenie postępowania niezależnie od daty wejścia w życie ustawy offshore, tj. gdyby przesłanki umorzenia miały być badane na dzień orzekania, to zbędne byłoby użycie w art. 106 ww. zwrotu. Dlatego też w ocenie organu, późniejsza modyfikacja wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w 23 ustawy o obszarach morskich, w ten sposób, że określona we wniosku lokalizacja przedsięwzięcia została dostosowana do obszarów z załącznika nr 2 do ustawy offshore, o ile nastąpiła dopiero po dniu jej wejścia w życie, nie ma wpływu na ocenę wystąpienia powyższych przesłanek i tym samym znaczenia dla odstąpienia przez organ od umorzenia postępowania. Przy czym organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, iż powinien zbadać "odpowiadanie" obszaru w dniu wydania decyzji, to dotychczas zawsze kiedy do organu wpływała modyfikacja wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, pod względem lokalizacji przedsięwzięcia, organ ponownie ogłaszał o możliwości składania kolejnych wniosków. Organ, przed wejściem w życie ustawy offshore, także nie dopuszczał modyfikacji wniosku w taki sposób, jak zamierzała tego dokonać strona. Modyfikacja lokalizacji oznaczała de facto złożenie nowego wniosku.
Finalnie, ponownie rozpoznając sprawę Minister poddał analizie wniosek Spółki, w szczególności określoną we wniosku lokalizację przedsięwzięcia, jak również pismo z dnia 6 sierpnia 2021 r. stanowiące modyfikację wniosku o wydanie ww. pozwolenia i ustalił, że przed dniem wejścia w życie ustawy offshore lokalizacja inwestycji znajdowała się w części na trzech obszarach określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, tj. [...], [...] oraz [...] z załącznika nr 2 do tej ustawy, jednakże lokalizacja przedsięwzięcia nie odpowiada w całości żadnemu z tych obszarów. Okoliczność tę potwierdza powierzchnia obszaru (akwenu) przeznaczona na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem strony, która wynosiła około 136,8 km2, podczas gdy powierzchnia obszaru [...] określonego w załączniku nr 2 do ustawy wynosi 91 km2, powierzchnia obszaru [...] - około 126 km2 oraz powierzchnia obszaru [...] - około 148 km2. Pomimo, że pismem z 6 sierpnia 2021 r. Spółka zmodyfikowała swój wniosek poprzez zmianę lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, to jednak lokalizacja przedsięwzięcia po modyfikacji wniosku również nie odpowiada w całości żadnemu z obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, a jedynie w części pokrywa się z obszarem [...] ww. załącznika. Potwierdza to dodatkowa okoliczność, że powierzchnia obszaru (akwenu) przeznaczona na realizację przedsięwzięcia określonego w piśmie modyfikującym wniosek Spółki wynosi ok. 87,6 km2, podczas gdy powierzchnia obszaru [...] określonego w załączniku nr 2 do ustawy wynosi ok. 126 km2.
Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Spółka wniosła do Sądu skargę, w której zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 106 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz .U. z 2021 poz. 234 ze zm.) przez:
a) uznanie, że ocena, czy lokalizacja przedsięwzięcia określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ww. ustawy powinna mieć miejsce na dzień jej wejścia w życie (18 lutego 2021 r.), a nie na dzień wydania decyzji (rozstrzygnięcia sprawy);
b) uznanie, że odpowiadanie obszarom z załącznika nr 2 do cyt. ustawy, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, zachodzi jedynie wtedy, gdy między obszarem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp a obszarem z załącznika nr 2 zachodzi pełna zgodność (innymi słowy, nawet jeżeli obszar przedsięwzięcia znajduje się w pełni w obszarze z załącznika nr 2, ale jest od niego mniejszy, to postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 106 ww. ustawy),
2) art. 6, art. 7, art. 7a § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak przytoczenia podstawy prawnej dla twierdzenia, że nie jest możliwa modyfikacja wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, bez ponownego ogłoszenia o możliwości składania kolejnych wniosków na dany akwen, a w konsekwencji odmowę skarżącej takiego uprawnienia;
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 1 (b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L 328/82 z 21 grudnia 2018 r.: dalej; RED II) w związku z art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r.; dalej: TFUE), poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 106 ustawy offshore, która prowadzi do pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w procesie przyznawania pozwoleń na wznoszenie sztucznych wysp dla morskich farm wiatrowych;
2) art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175 ze zm.; dalej: EKPCz), poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 106 ustawy, która prowadzi do odmowy ochrony w drodze przepisów przejściowych korzystnej ukształtowanej sytuacji prawnej skarżącej pod rządem przepisów sprzed wejścia w życie ww. ustawy, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały pozbawieniem skarżącej ekspektatywy uzyskania pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:
- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury instancji z dnia 9 listopada 2021 r.;
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a także:
- przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, dowodu uzupełniającego z dokumentu (załączonego do skargi wykazu postępowań w przedmiocie udzielenia pozwoleń na wznoszenie sztucznych wysp) na okoliczność, że większość podmiotów, w stosunku do których, po wejściu w życie ustawy offshore, wydano decyzje o umorzeniu postępowania na podstawie m.in. art. 106 tej ustawy, pochodzi z innych państw UE niż Polska, co jest niezbędne do ustalenia, czy art. 106 ustawy wywiera skutek dyskryminujący ze względu na przynależność państwową;
- przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) - na podstawie art. 267 TFUE w przedmiocie wykładni art. 15 ust. 1(b) dyrektywy RED II w związku z art. 18 TFUE, zgodnie z zarzutem skarżącej.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a jednocześnie podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. pełnomcnik organu oświadczył, że po modyfikacji wniosku skarżącej z obszaru z załącznika nr 2 pozostaną jedynie fragmenty o powierzchni około 6 km2 i około 32 km2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy oraz po analizie akt sprawy Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji tego samego organu.
Na wstępie Sąd wskazuje, że nie było podstaw do przedstawienie pytania prawnego TSUE - na podstawie art. 267 TFUE w przedmiocie wykładni art. 15 ust. 1(b) dyrektywy RED II w związku z art. 18 TFUE zgodnie z zarzutem strony skarżącej bowiem Sąd nie dostrzegł wątpliwości interpretacyjnych ww. przepisu dyrektywy RED II.
Materialnoprawną podstawą decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 106 ustawy offshore (z dnia z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych; Dz. U. z 2021 r. poz. 234). Zgodnie z tym przepisem "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowania rozstrzygające, o których mowa w art. 27d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 92, dotyczące morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy, umarza się".
Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji – w ocenie Sądu - skarżąca zasadnie zarzuciła organowi naruszenie powyższej regulacji poprzez błędne uznanie, że lokalizacja przedsięwzięcia określonego we wniosku Spółki, która odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, powinna mieć miejsce na dzień wejścia w życie tej ustawy, a nie na dzień wydania decyzji (rozstrzygnięcia sprawy). Ponadto, trafnie podniosła Spółka, że błędnie organ uznał, iż odpowiadanie obszarom z załącznika nr 2 do ustawy offshore zachodzi jedynie wtedy, gdy między obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej, a obszarem z załącznika nr 2 do ustawy offshore musi zachodzić pełna zgodność. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż wskazana w zmodyfikowanym wniosku lokalizacja mieści się w granicach przewidzianych w powołanym wyżej załączniku. Zmniejszenie obszaru inwestycyjnego, jak również zmiana charakterystycznych parametrów technicznych przedsięwzięcia, spowodowane były koniecznością dostosowania się do nowych warunków, z uwagi na zmniejszenie obszaru przeznaczonego na realizację przedsięwzięcia.
Zdaniem Sądu – należy podzielić i przyjąć za własną argumentację zawartą w uzasadnieniu do wyroku tut. Sądu z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 582/22, w sprawie o podobnym stanie faktycznym, w którym wskazano, że przez użyty przez ustawodawcę zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy", rozumieć należy dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w powyższym obszarze. W kontrolowanej sprawie natomiast, co bezsporne, zmodyfikowane wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2021 r. położenie planowanej inwestycji zawiera się w całości w obszarze wskazanym w powyższym załączniku, choć swoim zasięgiem nie obejmuje całego akwenu. Zatem, wbrew twierdzeniu Ministra, dopuszczalnym jest dokonanie modyfikacji wniosku w toku całego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że w sprawie niniejszej modyfikacja ta spowodowana była wejściem w życie ustawy offshore i koniecznością dostosowania zakresu inwestycji do wprowadzonych załącznikiem nr 2 obszarów określonych (na nowo) zawartymi w nim współrzędnymi geocentrycznymi geodezyjnymi - "Obszary, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, w odniesieniu do których wytwórca energii elektrycznej w morskiej farmie wiatrowej może ubiegać się o przyznanie prawa do pokrycia ujemnego salda na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy", jako obszar z ww. załącznika. Należy także zauważyć, że przepisy powołanej ustawy nie zawierają żadnego zapisu uniemożliwiającego dokonanie przedmiotowej zmiany. Stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonych decyzjach, wedle którego to, czy lokalizacja przedsięwzięcia odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore ocenia się na dzień jej wejścia w życie, czyli 18 lutego 2021 r., nie zaś na datę podjęcia rozstrzygnięcia, nie znajduje oparcia w obowiązującej regulacji prawnej (K.p.a.) i opiera się na błędnej wykładni ww. art. 106 cyt. ustawy. Trzeba mieć na uwadze, że powyższy przepis (jako szczególny) nie rozstrzyga, na jaki dzień należy oceniać zgodność z obszarami określonymi w załączniku nr 2 (czy na dzień 18 lutego 2021 r., czy też na dzień orzekania). Zawarty w nim zwrot: "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania (...)" nie oznacza, iż poddane ocenie są parametry inwestycji, w tym też jej lokalizacja, wyłącznie na datę wejścia w życie wskazanej ustawy (czyli w sprawie niniejszej przed modyfikacją). Powyższe jedynie wskazuje, że możliwość umorzenia postępowania w powołanym trybie dotyczy wyłącznie postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.
Zdaniem Sądu, ocena czy obszar przedsięwzięcia odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore powinna mieć miejsce w dacie orzekania. W innym wypadku okoliczności faktyczne i prawne, które wystąpiły pomiędzy dniem wejścia w życie ustawy offshore, a datą orzekania byłyby irrelewantne. Gdyby prezentowana przez organ interpretacja powyższej regulacji była intencją ustawodawcy, w treści omawianego przepisu znalazłby się stosowny zapis, że zgodność lokalizacji inwestycji z obszarami z załącznika nr 2 ocenia się wyłącznie na dzień wejścia w życie powyższej ustawy, nie dopuszczając jakichkolwiek zmian. Przepis ten jednak takiej regulacji nie zawiera.
Podkreślić jeszcze raz trzeba, że intencją ustawodawcy, w świetle art. 106 ustawy offshore, jest umorzenie postępowania wyłącznie w sytuacji nieodpowiadania lokalizacji inwestycji obszarom określonym w jej załączniku nr 2, tj. w sytuacji, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia dotyczy innych współrzędnych niż współrzędne akwenów wskazanych w załączniku nr 2. Nie oznacza to jednak, jak wskazuje Minister, pełnej zgodności pomiędzy lokalizacją wskazaną we wniosku, a danym akwenem z załącznika nr 2, czyli zajęciem przez inwestycję danego akwenu w całości w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi, lecz oznacza to umiejscowienie inwestycji w sposób nie przekraczający wyznaczonych współrzędnymi granic. A zatem obszar przedsięwzięcia nie może "wychodzić" poza granice, może mieć jednak inną powierzchnię, niż przewidzianą w powyższym załączniku. Zatem, zaproponowana przez Ministra wykładnia słowa "odpowiadać" jest błędna. Słownikowa definicja słowa "odpowiadać" to nie tylko "być takim samym jak coś innego", ale również "być podobnym" i "być zgodnym". Przyjęcie zawężającej wykładni zaproponowanej przez organ, de facto wykluczającej morskie farmy wiatrowe o powierzchni mniejszej niż powierzchnia akwenu wynikająca z załącznika nr 2 do ww. ustawy (por. art. 27a ust. 1 pkt 1 u.o.m.), stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w proces inwestycyjny. Ponadto, nie ma znaczenia – co próbował uwypuklić organ - że po modyfikacji wniosku pozostaną jedynie fragmenty obszaru z załącznika nr 2 do ustawy offshore, co sugerowałoby, że nie zostaną w przyszłości wykorzystane. Takie stanowisko wydaje się dość wątpliwe, bowiem nic nie stoi na przeszkodzie, aby ten sam, bądź inny podmiot złożył wniosek o wzniesienie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich na pozostałe fragmenty niewykorzystanego akwenu wodnego, jednakże w granicach obszaru zawartego w załączniku nr 2 do ustawy. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie poczynił rozważań w tym względzie, co uniemożliwia ocenę takiego twierdzenia.
Sąd przyjął również, że za przedstawionym poglądem przemawiają względy wykładni systemowej (argumentum a rubrica). Obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore wpisują się w obszary wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. z 2021 r. poz. 935). Celem przyjęcia tego aktu było stworzenie narzędzia służącego koordynacji funkcjonalnej i przestrzennej działań, a w szczególności dotyczących realizacji przedsięwzięć polegających na pozyskiwaniu energii odnawialnej na obszarach morskich w sposób zrównoważony. I w konsekwencji eliminowanie w powyższym trybie wniosków o udzielenie zezwolenia na realizowanie przedsięwzięcia poza obszarem obowiązywania wspomnianego rozporządzenia. Zdaniem Sądu, przyjęcie koncepcji prezentowanej przez skarżącą, że możliwe było dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zmodyfikowanego wniosku obejmującego obszar, którego granice nie wyczerpują całości obszaru określonego w załączniku nr 2, jest całkowicie dopuszczalne. Tym bardziej, co należy mieć na względzie, że postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone (postanowienie z dnia 18 grudnia 2017 r.) z uwagi na procedowanie w sprawie uchwalenia ww. planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, obejmującego wyłączną strefę ekonomiczną wraz ze strefą przyległą, morze terytorialne, morskie wody wewnętrzne przylegające do morza terytorialnego położone pomiędzy linią podstawową morza terytorialnego i linią brzegu morskiego, morskie wody wewnętrzne [...] z wyłączeniem wód portowych, określonych w art. 4 ust. 4 ustawy o obszarach morskich i ponownie podjęte z uwagi na ustanie ww. przesłanki zawieszenia, tj. z uwagi na wejście w życie w dniu 22 maja 2021 r. powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2021 r. Powyższe było okolicznością absolutnie niezależną od Spółki, która na skutek wprowadzonych powołanym rozporządzeniem zmian, pismem modyfikującym wniosek dostosowała zarówno lokalizację, jak i parametry planowanej inwestycji do nowych uwarunkowań. Takie działanie Spółki w toku trwającego postępowania jest prawem dozwolone. Organ zaś, rozpatrując sprawę administracyjną, winien brać pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydawania decyzji. Uniemożliwienie Spółce wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stanowiłoby niejako "ukaranie" jej za brak rozstrzygnięcia organu przed datą wejścia w życie ustawy offshore z przyczyn od skarżącej zupełnie niezależnych. Stąd też przedstawiona w obu decyzjach i odpowiedzi na skargę argumentacja organu nie mogła zostać przez Sąd uwzględniona.
Dodatkowo pokreślenia wymaga, iż zasadą procedury administracyjnej jest rozstrzyganie spraw administracyjnych merytorycznie. Umorzenie postępowania jest zaś orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Poza przesłankami umorzenia postępowania wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 105 K.p.a.), umorzenie może nastąpić na podstawie przepisu szczególnego, którym jest także, odnośnie postępowania o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, art. 106 ustawy offshore.
Zatem, w świetle powołanych okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały jednak spełnione wszystkie określone w art. 106 ustawy offshore przesłanki umorzenia, tj. nie została spełniona przesłanka nieodpowiadania lokalizacji określonej we wniosku skarżącej z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore. W dacie orzekania przez Ministra (a nie w dacie wszczęcia postępowania) lokalizacja przedsięwzięcia odpowiadała obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, Stąd też Sąd stwierdza, że Minister nie miał kompetencji do umorzenia postępowania w sprawie. Organ dokonał błędnej wykładni art. 106 ustawy offshore i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował. Sąd podziela także stanowisko skarżącej, że przyjęcie wykładni organu dotyczącej powyższej regulacji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania państwa do prawa i wywodzonych z niej zasad ochrony interesów w toku oraz budziłoby wątpliwości z punktu widzenia wymogu zapewnienia skuteczności przepisów prawa UE, obligujących państwa członkowskie do zapewnienia obiektywności, przejrzystości i niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania dla instalacji odnawialnych źródeł energii. Przeciwna interpretacja art. 106 ustawy offshore i w rezultacie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na wykładnię uznającą, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z obszarami z załącznika nr 2 do ustawy offshore ocenia się na dzień jej wejścia w życie, w sposób oczywisty naruszałoby powyższe zasady.
Mając na względzie powyższe, z uwagi na charakter i stopień naruszeń prawa, tj. art. 106 ustawy offshore, Sąd uznał za zasadne i konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 listopada 2021 r. Nadmienić należy, że przepis art. 135 P.p.s.a upoważnia sąd, w przypadku uwzględnienia skargi – do objęcia rozstrzygnięciem (wyrokiem) wszystkich aktów w granicach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 870/17, Lex nr 2461301).
A zatem podsumowując, ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek Minister winien wziąć powyższe stanowisko pod uwagę i poddać analizie okoliczności sprawy w kontekście zmodyfikowanego przez skarżąca wniosku. W tym, w toku postępowania winien ustalić czy przedmiotowy, zmodyfikowany wniosek spełnia wszelkie warunki prawem określone oraz czy nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów, czy realizacja inwestycji w mniejszym zakresie nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu (pozostałych fragmentów akwenu po modyfikacji wniosku) przez ten sam lub inny podmiot i wydać rozstrzygnięcie co do meritum.
W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się: wpis od skargi (200 zł) pobrany według § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).