IV SA/WA 56/23

IV SA/Wa 56/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /przewodniczący/
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 25 ust. 6 a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 listopada 2022 r. nr DKO-WOP.401.89.2022.KC w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 2 listopada 2022 r., Nr DKO-WOP.401.89.2022.KC Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. Nr [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.000,00 za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach i orzekł o wymierzeniu P. S.A. w K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] WIOŚ w okresie od 5 października do 15 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę planową zakładu zlokalizowanego przy ul. [...] w K, gdzie P. S.A. w K. prowadzi działalność w zakresie transportu, wytwarzania, zbierania i przetwarzania odpadów oraz posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielone dwukrotnie zmienią decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] (dalej: decyzja Prezydenta Miasta [...]).
Podczas oględzin przeprowadzonych 15 października 2019 r. na terenie ww. zakładu stwierdzono, że w boksie zbudowanym z betonowych bloków oraz na placu poza nim zgromadzone były odpady budowlane zmieszane z odpadami papieru i tektury, folii, zużytych okien, drzwi, z odpadami zielonymi oraz częściami zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Obok boksu w dwóch kontenerach magazynowane były odpady drewna oraz papieru, folii i tektury. Na placu magazynowym zlokalizowanym przy wiacie zgromadzone były w kontenerach odpady materiałów izolacyjnych w postaci styropianu, tworzyw sztucznych, zużyte opony oraz odpady zielone.
W trakcie ponownych oględzin przeprowadzonych 24 października 2019 r. stwierdzono, że na ww. terenie na placu magazynowym przy wiacie w kontenerach magazynowane były odpady tworzyw sztucznych (zużyte koła od pojemników na odpady), opakowania poremontowe z papieru, tektury, odpady zielone, zmieszane odpady poremontowe z papieru i tektury oraz folii, a także zużyte opony.
W toku kontroli ustalono, że Strona prowadzi wizyjny system kontroli za pomocą 29 kamer, w tym 21 kamer monitorujących miejsca magazynowania odpadów. Zapis obrazu z ww. systemu przechowywany jest przez miesiąc od daty jego dokonania. Ustalono, że Spółka udostępnia [...] WIOŚ obraz z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Jednocześnie ustalono, że wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów nie obejmował terenu zakładu w części południowo-zachodniej. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...], którego podpisania Strona odmówiła.
Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli, pismem z 9 grudnia 2019 r. znak: [...], [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], [...] WIOŚ wymierzył P. S.A., ul. [...], [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 6.000,00 za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.
Od decyzji Strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ). Organ w zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji (nr i data wskazane na wstępie), wyjaśnił że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając m. in. brzmienie art. 194 ust. 3. Powołując się na treść art. 189c kpa GIOŚ uznał, że zobowiązany był orzec na podstawie przepisów art. 194 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r., które są względniejsze dla Strony.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów, jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Według art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach, wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów prowadzi się przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu. W myśl zaś art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach w przypadku magazynowania lub składowania wymienionych w pkt 1-8 odpadów palnych, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów zapewnia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny.
W związku z posiadaniem przez Stronę decyzji Prezydenta Miasta [...] udzielającej zezwolenia na zbieranie m.in. odpadów palnych, tj. drewna, papieru i tektury, tworzyw sztucznych, Strona jest zobligowana do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, w tym obowiązana jest zapewnić [...] WIOŚ dostępność obrazu z tego systemu w czasie rzeczywistym w sposób umożliwiający wgląd do tego systemu, poprzez przekazanie organowi I instancji niezbędnych danych do logowania. Zdaniem GIOŚ kontrola wykazała, że w południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności magazynowane były odpady palne w postaci zużytych opon, folii, odpadów z tworzywa sztucznego i tektury, co potwierdza sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna oraz oświadczenie Strony z 15 listopada 2019 r. Z ustaleń kontroli wynika także, że południowo-zachodnia część zakładu nie została objęta wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów w sposób zapewniający identyfikację osób przebywających w tym miejscu. Ponadto dla powyższego miejsca Strona nie zapewniła [...] WIOŚ dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w wymaganym terminie, tj. do dnia 6 września 2019 r. W ocenie GIOŚ Strona naruszyła więc niewątpliwie przywołane powyżej przepisy ustawy o odpadach.
Odnosząc się do argumentacji Strony zawartej w odwołaniu, a dotyczące, błędnego uznania, że w południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności Strona magazynuje odpady, podczas gdy w jej opinii gromadzi je tam w ramach transportu, GIOŚ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. b ustawy o odpadach przez magazynowanie odpadów rozumie się tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Jak zaś stanowi art. 25 ust 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Zbieranie odpadów zaś w myśl art. 3 ust. 34 tej ustawy to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Zdaniem GIOŚ zatem, powyższe definicje wskazują, że każde tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów spełnia definicję magazynowania odpadów. W przedmiotowej sprawie odpady nie były załadowane i nie znajdowały się na środku transportu, a były tymczasowo zgromadzone na placu w celu ich transportu, co w opinii GIOŚ stanowiło magazynowanie odpadów. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Strony, iż przygotowanie odpadów do załadunku stanowi transport odpadów, bowiem w niniejszej sprawie odpady zostały wyłącznie przeniesione z jednego miejsca magazynowania na inne i były w tym miejscu magazynowane do czasu transportu.
W odniesieniu do argumentacji Strony dotyczącej nieobowiązywania w czasie kontroli rozporządzenia w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, GIOŚ wyjaśnił, iż obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli tych miejsc za pomocą urządzeń zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w miejscu magazynowania odpadów wynika z art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach, który został wprowadzony art. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), i wszedł w życie z dniem 22 lutego 2019 r. Ponadto w myśl art. 12 ww. ustawy podmiot, który uzyskał zezwolenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 września 2018 r., zobowiązany jest do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli od dnia 5 marca 2019 r. (tj. 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy). Z kolei ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579, ze zm.) ustanowiono obowiązek zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, zgodnie z art. 25 ust. 6f ustawy o odpadach, który wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. Ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych dla powyższego obowiązku, w związku z powyższym dzień 6 września 2019 r. jest pierwszym dniem, w którym to podmiot winien zapewnić wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostęp do obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym. Natomiast rozporządzenie w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów weszło w życie w dniu 17 grudnia 2019 r., w związku z tym nie obowiązywało ono w czasie trwania kontroli [...] WIOŚ. Przedmiotowa sprawa dotyczy naruszenia polegającego na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, a nie przepisami ww. rozporządzenia, zatem jego nieobowiązywanie w czasie kontroli pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia.
Organ dokonał także ponownej analizy przesłanek określonych w art. 199 ustawy o odpadach, mających znaczenie dla ustalenia wysokości kary pieniężnej, tj.:
rodzaj naruszenia – Strona prowadziła wizyjny system kontroli niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach – miejsce magazynowania odpadów w południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności nie zostało objęte wizyjnym systemem kontroli w sposób zapewniający identyfikację osób przebywających w tym miejscu oraz dla powyższego miejsca Spółka nie zapewniła [...] WIOŚ dostępu obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w terminie do dnia 6 września 2019 r.;
okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności – obowiązek, o którym mowa w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach zaczął obowiązywać dla Strony od dnia 6 września 2019 r., a naruszenie trwało do dnia 20 marca 2020 r. (6,5 miesiąca), tj. dnia w którym Strona poinformowała [...] WIOŚ o objęciu wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności oraz wskazała drogę dostępu do obrazu z kamery obejmującej ww. powierzchnię. Na podstawie sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2021 ustalono, że Strona zebrała łącznie 3 304,897 Mg odpadów, co w opinii GIOŚ wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności;
wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia – nie stwierdzono spowodowania szkody w środowisku, jednak GIOŚ zauważył, iż prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów ma na celu zapobieganie niewłaściwemu ich magazynowaniu, które jest ważne ze względu na bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i przeciwdziałanie występowaniu negatywnych skutków środowiskowych, jak na przykład pożary odpadów palnych.
Po analizie stanu faktycznego oraz ww. przesłanek, GIOŚ stwierdził, że kara w wysokości 6.000,00 zł wymierzona zaskarżoną decyzją jest nieadekwatna do skali naruszenia i ustalił nowy wymiar kary w kwocie 3.000,00 zł., będącej w dolnej granicy jej wymiaru określonej w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Organ wyjaśnił, że stwierdzono dwa naruszenia i miały one charakter długotrwały (6 miesięcy i 2 tygodnie), a także znaczną skalę prowadzonej działalności oraz rodzaj magazynowanych odpadów. Z tych też względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto w ocenie GIOŚ, Strona jako podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadami, winna to czynić zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ odwoławczy przy ustalaniu wysokości kary wziął również pod uwagę okoliczności łagodzące takie jak: brak stwierdzenia bezpośredniego negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko w związku z wystąpieniem przedmiotowego naruszenia oraz fakt zaprzestania naruszania prawa przez Stronę.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 189f kpa. Przepis ten oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, wymaga także stwierdzenia przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia kary. Organ odwoławczy stwierdził, iż Strona zaprzestała naruszania prawa, bowiem pismami z 20 marca 2020 r. oraz z 1 kwietnia 2022 r. Strona poinformowała o objęciu wizyjnym systemem kontroli miejsca magazynowania odpadów znajdującego się w południowo-zachodniej części terenu prowadzonej działalności, wskazała drogę dostępu do obrazu z kamery obejmującej ww. powierzchnię oraz przedłożyła dokumenty dotyczące montażu kamery wizyjnego kontroli miejsca magazynowania odpadów ww. części terenu wraz z fotografią przedstawiającą obraz z kamery skierowaną na ww. część terenu. Pomimo powyższego, w ocenie GIOŚ naruszenie popełnione przez Stronę nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Strona, będąc profesjonalnym podmiotem prowadzącym działalność w zakresie zbierania odpadów, winna postępować w myśl obowiązujących przepisów prawa. GIOŚ podkreślił, iż przedmiotowe naruszenie trwało 6 miesięcy i 2 tygodnie, co jego zdaniem stanowi długi okres trwania naruszenia. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów ma na celu przeciwdziałanie występowaniu negatywnych dla środowiska zdarzeń, m.in. pożarów, które mogą mieć miejsce na terenach magazynowania lub składowania odpadów. Niezapewnienie obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów palnych powoduje, iż [...] WIOŚ nie ma możliwości sprawowania skutecznej kontroli, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia takiego zdarzenia. Magazynowanie odpadów bez odpowiedniego zabezpieczenia ich wizyjnym systemem kontroli doprowadzić może do sytuacji, w której w przypadku wystąpienia pożaru takiego miejsca nie będzie możliwe zidentyfikowanie jego przyczyn.
W zakresie drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary GIOŚ wyjaśnił, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Nie zachodzi zatem podejrzenie ukarania Strony za to samo naruszenie przez inny organ. Strona nie była karana sankcjami wymienionymi w art. 189f § 1 pkt 2 kpa.
Nie zaszły również przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f § 2 oraz § 3 kpa. Administracyjna kara pieniężna ma charakter obligatoryjny, ale winna mieć również charakter zapobiegawczy, tak aby Strona w przyszłości nie popełniła podobnego naruszenia. GIOŚ wyjaśnił, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w art. 194 ust. 1 pkt 2c ustawy o odpadach jest zapewnienie, że będzie prowadzony wizyjny system kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. Celem pośrednim przywołanej wyżej normy prawnej jest dążenie do zapewnienia jak najlepszej jakości środowiska poprzez ciągły nadzór nad zgodnym z przepisami użytkowaniem miejsc magazynowania lub składowania odpadów. Stąd, w ocenie organu, prowadzenie wizyjnego systemu kontroli zgodnie z przepisami wymusi jedynie, nawet symboliczna, ale jednak administracyjna kara pieniężna. Odstąpienie od jej wymierzenia i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, o których mowa wyżej. Dodatkowo administracyjna kara pieniężna ma na celu spełnienie funkcji motywującej tak, aby wyeliminować zachowania, które naruszają przepisy prawa oraz skłaniać do zapobiegania powtórnemu naruszeniu określonych obowiązków w przyszłości.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 2 listopada 2022 r., Nr DKO-WOP.401.89.2022.KC, złożyła spółka P. S.A. w K., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 KPA w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
a. uznaniu, że Skarżąca magazynuje odpady w południowo-zachodniej części terenu zakładu, podczas gdy Skarżąca jedynie gromadzi je tam w ramach transportu, a co za tym idzie, uznaniu, że Skarżąca prowadzi system wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach,
b. całkowite pominięcie zasady wynikającej z przepisów ustawy prawo przedsiębiorców, zgodnie z którymi organy winny kierować się domniemaniem uczciwości Skarżącej i wszelkie wątpliwości poczytywać na korzyść przedsiębiorcy (tj. Skarżącej),
c. niezastosowaniu przez organ do zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7a KPA oraz art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców;
2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 KPA w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pominięciu słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
3. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 KPA w związku z art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej.
W razie stwierdzenia, że Skarżąca magazynuje odpady w południowo-zachodniej części terenu zakładu i prowadzi system wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach (czemu Skarżąca całkowicie zaprzecza), to Skarżąca zarzuca również naruszenie:
4. art. 194 ust. 1 pkt. 2c, art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 KPA w zw. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 KPA w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez wymierzenie Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, pomimo możliwości zastosowania przez Organ w drodze decyzji, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu;
5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 6a u.o. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, poprzez opieranie się na wymogach rozporządzenia przez Organ, podczas gdy wymogi te nie obowiązywały w dacie kontroli, a co za tym idzie nie mogły zostać naruszone.
Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca, odnosząc się do twierdzeń GIOŚ, że miejsce magazynowania odpadów w południowo-zachodniej części nie zostało objęte systemem wizyjnej kontroli, wskazała że przede wszystkim nie doszło do magazynowania odpadów w omawianym miejscu. Nadto podniosła, że jedna z kamer była skierowana w tamtą stronę. Przedstawiała ona widok ogólny tego miejsca m.in. dlatego, że nie były tam magazynowane. Przywołanie przez WIOŚ, że pismo Skarżącej informujące o montażu kamery jest potwierdzeniem naruszenia prawa, jest niesprawiedliwe. Skarżąca wyszła naprzeciw oczekiwaniom Organu i zapewniła dodatkowy system monitoringu wizyjnego w spornym miejscu, mimo nie podzielania stanowiska, że odpady są tam magazynowane, co było stale od początku kontroli podkreślane.
Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem WIOŚ, że nieobowiązywanie w czasie kontroli rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, nie ma znaczenia dla postępowania, które dotyczy, prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Zdaniem Skarżącej nie jest prawidłowe stwierdzenie, że południowo-zachodnia część zakładu nie była objęta wizyjnym systemem kontroli miejsc magazynowania odpadów, skoro nie obowiązywały przepisy dotyczące parametrów tego systemu. Ponadto w związku z zakresem odpadów, które są przewidziane do magazynowania odpadów w tamtym miejscu, nie istnieje nawet obowiązek prowadzenia wizyjnej kontroli tych miejsc. Odpady, które zostały stwierdzone w spornej części zakładu w dniu 15 i 24 października 2019 r., były wystawione z ich miejsc magazynowania w celu ich transportu z uwagi na fakt, że jest to część zakładu, w której najłatwiej jest manewrować pojazdami ciężarowymi i na tym terenie odbywa się załadunek odpadów na pojazdy transportowe. Skarżąca podkreśliła, że istotne jest ścisłe rozdzielenie poszczególnych etapów gospodarowania odpadami: wytwarzanie, przetwarzanie, transport i magazynowanie. Etapy te zdaniem Skarżącej nie przenikają się. Zasady określające metody zbierania i transportu odpadów regulują art. 23-24 ustawy o odpadach. Przywołując ustawową definicję zbierania odpadów oraz najnowszy komentarz Skarżąca wskazała, że magazynowanie jest prowadzone wyłącznie w ramach m. in. zbierania, jako tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (takie "magazynowanie" to "zbieranie" zgodnie z definicją zbierania). Jednak druga część definicji zbierania, czyli gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów jest dokładnie działaniem, które prowadziła Skarżąca, a które WIOŚ błędnie klasyfikuje jako magazynowanie. W ocenie Skarżącej nie można zgodzić się z GIOŚ, który przywołał definicję magazynowania i następnie wskazał, że: "(...) każde tymczasowe magazynowanie odpadów prze prowadzącego zbieranie odpadów spełnia powyższą definicję". Zdaniem Skarżącej sytuacja odpadów objętych decyzją wyglądała w następujący sposób: odpady po ich zebraniu przeszły do fazy transportu, nie występowało tam po drodze magazynowanie. Skarżąca nie mogła zatem naruszyć przepisów w zakresie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, co po prostu wynika z tego, że magazynowania odpadów w tym miejscu zakładu nie prowadziła.
Skarżąca przedstawiła stanowisko, że na transport odpadów składają się procesy rozpoczynające się po zakończeniu odbioru odpadów lub po zakończeniu magazynowania odpadów, a kończące się wraz z przekazaniem odpadów do instalacji ich utylizacji lub unieszkodliwiania. Transport odpadów obejmuje następną po gromadzeniu fazę systemu gospodarki odpadami. Sposób jego realizacji zależy od rodzaju zbiorników, w których gromadzi się odpady. Transport odpadów rozpoczyna się w momencie rozpoczęcia, to jest wyniesienia, wywiezienia z miejsca ich magazynowania (wytwarzania lub przetwarzania). Chwilowe spoczywanie odpadów w bezruchu (np. w związku z przygotowywaniem odpadów do załadunku), nie oznacza – zdaniem Skarżącej – że proces transportu odpadów się zakończył. Jest to stale transport odpadów. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do absurdalnego stwierdzenia, że magazynowanie odpadów odbywa się w każdym miejscu "spoczynku" odpadów (np. od chwili ich wytworzenia przy linii produkcyjnej, wyładowania z pojazdu), co prowadziłoby do konieczności posiadania zezwoleń na zbieranie odpadów nawet na terenach całych zakładów, ale także np. na parkingach drogowych itp. Stąd, zdaniem Skarżącej, prezentowany przez Organy pogląd, że odpady są magazynowane także w przypadku wywiezienia ich z miejsca magazynowania i przygotowania do załadunku na placu załadunkowym, jest nieprawidłowy i nazbyt rygorystyczny. Powoduje bowiem m. in. konieczność uzyskiwania dla takich miejsc zezwolenia na zbieranie odpadów, objęcie takiego terenu operatem przeciwpożarowym, w przypadku niektórych odpadów – objęcie monitoringiem, a także udostępnienia dostępu do systemu kontroli wizyjnej Organowi, co w praktyce w wielu przypadkach byłoby niemożliwe lub wiązałoby się dla prowadzących działalność gospodarczą z dużymi kosztami.
Dalej Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 10 Prawa przedsiębiorców organ w ramach swoich działań winien kierować się zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Ustawą tą wprowadzono również domniemanie, które zakazuje organom władzy publicznej przyjęcie, iż przedsiębiorca działa nieuczciwie. W kontaktach z przedsiębiorcą organ władzy publicznej winien przyjąć, że przedsiębiorca przestrzega prawa, szanuje etykę i moralność publiczną oraz postępuje uczciwie w relacjach z innymi przedsiębiorcami, konsumentami i organami władzy. Przyjęte w art. 10 PP rozwiązanie zakłada więc, że to na organie władzy publicznej ciąży obowiązek wykazania, że istnieją okoliczności faktyczne, które przemawiają za zastosowaniem w stosunku do przedsiębiorcy ujemnych konsekwencji, których rezultatem może być np. nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Organ w tego typu sytuacjach nie może przerzucać ciężaru dowodu na przedsiębiorcę. Art. 11 PP, nakazuje zaś wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Zasada ta stanowi powtórzenie zasady z art. 7a KPA. W myśl tych przepisów w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem występują niedające się usunąć wątpliwości lub niejasności dotyczące stanu prawnego sprawy, to należy je rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Poglądy Organu II instancji w tym zakresie są nietrafione. Organ nie dokonał wyważenia interesu strony i interesu społecznego ani nie uzasadnił przyjęcia prymatu interesu społecznego. Ogólnikowe stwierdzenia pozbawione wnikliwej, zasadnej argumentacji nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, w ocenie Skarżącej, nie ma podstawy by podzielić twierdzenia Organu i uznać, że postępowanie prowadzi do konstatacji, że doszło do dolegliwego naruszenia przepisów prawa przez Skarżącą, co wymaga wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Niezależnie Skarżąca wskazuje, że nawet gdyby przyznać, że magazynuje ona odpady w południowo-zachodniej części terenu zakładu i prowadzi system wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, to Organ w niniejszej sprawie był uprawniony, a wręcz zobowiązany zastosować art. 189f § 1 KPA. Organ nie uzasadnił stanowiska, że stwierdzone naruszenie nie stanowi znikomego naruszenia prawa, tym bardziej że naruszenie prawa przez Skarżącą nie wywołało w żadnym stopniu negatywnych konsekwencji, względem których WIOŚ mógłby nałożyć administracyjną karę pieniężną a Skarżąca podjęła wszelkie możliwe starania zmierzające do uniknięcia rzekomego naruszenia prawa w przyszłości, (choć, co podkreślono, jej zdaniem nie doszło do żadnego naruszenia) i to jeszcze przed wszczęciem przez Organ I instancji przedmiotowego postępowania administracyjnego, co powinno zostać uwzględnione przez Organy obu instancji poprzez odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej i poprzestanie na pouczeniu, dając tym samym niejako szansę nowym osobom zarządzającym Skarżącą i instalacją. Tym samym prewencyjny wymiar kary został osiągnięty już podczas przeprowadzenia kontroli przez tut. Organ. Nie można zatem się zgodzić z tym, że w przypadku zastosowania art. 189f KPA funkcja prewencja administracyjnych kar pieniężnych nie zostaje spełniona.
Skarżąca na poparcie swoich twierdzeń obszernie zacytowała dorobek orzecznictwa oraz poglądy prezentowane w doktrynie.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Nie jest kwestionowane, że zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (jt. Dz. U.2022.699 ze zm.), posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów, jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.
Skarżąca Spółka jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym na mocy ww. przepisu do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów lub składowania odpadów i okoliczność ta również nie jest kwestionowana w sprawie. Spółka bowiem jest posiadaczem odpadów obowiązanym do posiadania zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zezwolenie to zostało udzielone przez Prezydenta Miasta [...] decyzją znak [...] z [...] grudnia 2015 r. zmienioną decyzjami z [...] października 2017 r. i [...] października 2017 r.
Sporne są w rozpoznanej sprawie natomiast trzy kwestie.
Po pierwsze czy wobec braku obowiązywania w dniu przeprowadzenia kontroli przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755), możliwe było wymaganie od Spółki prowadzenia wizyjnego systemu kontroli. Spółka stoi na stanowisku, że nie było to możliwe. Sąd jednak uznaje to stanowisko za błędne. Jak wynika z brzmienia art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach (dalej w skrócie również "u.o.") wizyjny system kontroli miejsca magazynowania odpadów lub składowania odpadów winien być prowadzony zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.
Przepis art. 25 ust. 6a u.o. dodany został przez art. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U.2018.1592) zmieniającej tę ustawę z dniem 22 lutego 2019 r. Pierwotnie przepis ten stanowił, że posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów. Natomiast na mocy art. 6 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579), z dniem 6 września 2019 r. art. 25 ust. 6a u.o. uzyskał brzmienie, zgodnie z którym wizyjny system kontroli miejsca magazynowania odpadów lub składowania odpadów winien być prowadzony zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Jednocześnie akt wykonawczy , tj. rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755) zostało wydane 29 sierpnia 2019 r., a w życie weszło po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (tj. 17 grudnia 2019 r.), z wyjątkiem przepisów § 4 ust. 4-6, które weszły w życie z dniem 22 lutego 2021 r. Istotnie zatem w czasie kontroli, tj. od 5 października do 15 listopada 2019 r., rozporządzenie nie obowiązywało. Nie oznacza to jednak, że brak było możliwości (oraz wymogu) prowadzenia wizyjnego sytemu kontroli zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 25 ust. 6b-6f, ust. 6h i ust. 6i. Podstawą wymierzenia kary, jest – na co wyraźnie wskazuje organ – niezgodność prowadzenia wizyjnego systemu kontroli nie z przepisami rozporządzenia, ale właśnie z przepisami ustawy a konkretnie przepisem art. 25 ust. 6d, a w konsekwencji 6b i 6f w związku z art. 25 ust. 6a. Tym samym twierdzenie Skarżącej, że brak było przepisów wykonawczych do ustawy zgodnie z którymi należało prowadzić system kontroli wizyjnej, a które ustalałyby parametry tego systemu wizyjnego, jest o tyle bez znaczenia dla sprawy, że w zaskarżonej decyzji oraz decyzji WIOŚ ją poprzedzającej, wymierzona została kara za prowadzenie tego systemu niezgodnie z ww. przepisami ustawy o odpadach a nie przepisami rozporządzenia. Nadto, gdyby nawet uznać, że w czasie kontroli nie było aktu wykonawczego ustalającego parametry systemu, to strona mogłaby kwestionować twierdzenia co do niezgodności prowadzonego przez nią systemu z wymogami prawa. W rozpoznanej sprawie chodzi jednak nie o parametry niezgodne z przepisami wykonawczymi, ale o brak objęcia systemem kontroli wizyjnej konkretnych miejsc zakładu Skarżącej, tj. południowo-zachodniej jego strony.
W tym miejscu wypada wskazać, że przepis art. 25 ust. 6b ustawy stanowi, że zapis obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów przechowuje się przez miesiąc od daty dokonania zapisu, natomiast przepis ust. 6f obliguje posiadacza odpadów, w przypadku magazynowania odpadów palnych m.in. odpadów tworzywa sztuczne, w tym folii, oraz opon i innych odpadów z gumy, do zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Strona wyposażyła zakład w wizyjny system kontroli, o którym mowa w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, jednak, wbrew przepisowi art. 25 ust. 6a, nie objęła tym systemem miejsca magazynowania odpadów w południowo-zachodniej części zakładu, w którym magazynowała m.in. odpady palne tj. odpady tworzywa sztucznego, w tym odpady opakowaniowe z tworzywa sztucznego i odpady zużytych opon. Część tego terenu, jak ustalił organ, była widoczna z kamer zainstalowanych dla innych miejsc magazynowania odpadów, jednak z uwagi na zbyt dalekie usytuowanie kamery od przedmiotowego terenu nie umożliwiało to, wbrew przepisowi art. 25 ust. 6d, identyfikacji osób przebywających na tym terenie. Wielokrotnie przywoływany zatem przez Skarżącą fakt objęcia terenu monitoringiem "z innych kamer" pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem istotne jest że art. 25 ust. 6d ustawy o odpadach wymaga, aby wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów prowadzony był przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu. W rozpoznanej sprawie identyfikacja osób przebywających w miejscu, o którym mowa w decyzji nie była możliwa, czemu Skarżąca skutecznie nie zaprzeczyła. Słusznie natomiast ocenił organ, że w konsekwencji prowadzenia wizyjnego systemu kontroli bez umożliwienia identyfikacji osób przebywających w miejscu monitorowanym Strona, wbrew przepisowi art. 25 ust. 6f, nie zapewniła [...] WIOŚ, właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania odpadów palnych (tj. odpadów tworzywa sztucznego, zużytych opon), dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny oraz wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 25 ust. 6b nie przechowywała zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli tego miejsca magazynowania odpadów przez miesiąc od daty dokonania zapisu.
Dowodem powyższego jest protokół kontroli nr [...] wraz z załącznikami do tego protokołu. Co prawda Kontrolowany odmówił podpisania protokołu kontroli, jednak Sąd podziela ocenę organu, że fakt gromadzenia odpadów w południowo-zachodniej części zakładu nie został przez Stronę podważony odrębnymi dowodami. Argumentacja zawarta w skardze dowodzić ma, że zalegające odpady nie świadczą o ich magazynowaniu, zaś brak systemu wizyjnego w tym miejscu, został generalnie przez stronę przyznany, z tym jednak zastrzeżeniem, że zdaniem Strony nie miała ona takiego obowiązku.
Druga sporna kwestia wynika z twierdzenia Strony, że odpady znajdujące się na placu w południowo-zachodniej części zakładu (poza magazynem), nie były tam magazynowane stosownie do definicji magazynowania zawartej w ustawie o odpadach, ale były przygotowywane do załadunku w ramach procesu transportu odpadów.
Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że ustawodawca w art. 25 ust. 6a u.o. nie różnicuje obowiązku prowadzenia systemu kontroli wizyjnej od tego czy przedsiębiorca, zobowiązany do wykonania obowiązku przewidzianego w tym przepisie gromadzi odpady w konkretnym miejscu celem przygotowania ich do transportu, czy je magazynuje stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Przepis art. 25 ust 6a u.o. stanowi bowiem, że posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a.
Zatem, w myśl tego przepisu, obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli spoczywa na posiadaczu odpadów prowadzącym magazynowanie odpadów (z przewidzianym tu wyjątkiem), bądź posiadaczu zarządzającym składowiskiem odpadów i to dla miejsca (odpowiednio) ich magazynowania lub składowania (w rozumieniu składowiska odpadów). Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców prowadzących bądź to magazynowanie odpadów bądź składowisko odpadów i dotyczy miejsc magazynowania bądź miejsc składowania odpadów. Wyłącznie zaś dotyczy takiego przedsiębiorcy, który jest wytwórcą odpadów i prowadzi ich wstępne magazynowanie. Natomiast ponieważ definicja ustawowa magazynowania odpadów zawarta w art. 3 pkt 5 u.o. oznacza ich czasowe magazynowanie obejmujące jeszcze dwa inne rodzaje magazynowania niż wstępne magazynowanie, to znaczy, że jeżeli przedsiębiorca dokonuje również magazynowania w rozumieniu art. 3 pkt 5 lit b i c ustawy o odpadach, to jest objęty obowiązkiem prowadzenia systemu kontroli wizyjnej. Przypomnieć zaś należy, że do owych dwóch innych rodzajów magazynowania zalicza się także tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Skoro zatem obowiązkiem wynikającym z art. 25 ust. 6a u.o. objęty jest posiadacz odpadów prowadzący ich magazynowanie, rozumiane jako tymczasowe magazynowanie przez prowadzącego zbieranie odpadów, to Skarżąca tymczasowo magazynująca odpady celem ich przetransportowania również dokonuje takiego magazynowania i również objęta jest w tym zakresie obowiązkiem objęcia miejsca tymczasowego magazynowania odpadów systemem kontroli wizyjnej. Powyższe potwierdza także analiza pojęcia zbierania odpadów. Jest to zaś o tyle istotne, że z ustaleń poczynionych przez organy (i nie negowanych przez Skarżącą) wynika, że Spółka legitymuje się pozwoleniem na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] znak [...] z [...] grudnia 2015 r. i zmienione decyzjami z [...] października 2017 r. i [...] października 2017 r. W myśl definicji zbierania odpadów zawartej w art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, pod pojęciem zbierania odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów natomiast stanowi w myśl art. 3 pkt 5 lit. b ustawy, o czym wyżej była mowa, jeden z elementów definicji magazynowania odpadów. Zatem czy w południowo-zachodniej części zakładu odpady były magazynowane (jak uznał organ), czy były tymczasowe gromadzone do transportu (jak twierdzi Skarżąca), to i tak były objęte obowiązkiem prowadzenia systemu kontroli wizyjnej. Każde tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego ich zbieranie wypełnia definicję "magazynowania odpadów". Zatem definicję taką wypełnia też czasowe przechowywanie odpadów w nowym miejscu, w którym będzie prowadzony załadunek na środki transportu, i takie miejsce należy objąć wizyjnym systemem kontroli. Twierdzenia Skarżącej, że odpady zebrane w części południowo-zachodniej zakładu znajdują się już w fazie transportu, nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w świetle przywołanych powyżej przepisów. Sąd podziela stanowisko organów, że jest dopuszczalne takie interpretowanie pojęcia "transport odpadów" aby objęło ono także ich magazynowanie przed transportem. Nie ma ono żadnego racjonalnego uzasadnienia, zaś mogłoby w istocie prowadzić do wypaczenia celu przepisu art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, którym jest zapewnienie ciągłego nadzoru nad magazynowanymi odpadami (szczególnie łatwopalnymi). Zaakceptowanie stanowiska Skarżącej w zakresie definicji transportu i magazynowania odpadów, doprowadziłoby do wyłączenia odpadów przemieszczanych na terenie zakładu z jednego miejsca do drugiego, z tego systemu bez zapewnienia wymaganego nadzoru.
Przepisy ustawy o odpadach nie zawierają definicji "transportu" zatem należy zastosować definicję słownikową, zgodnie z którą jest to zespół czynności związanych z przemieszczaniem osób i dóbr materialnych za pomocą odpowiednich środków; obejmuje zarówno samo przemieszczanie z miejsca na miejsce, jak i wszelkie czynności konieczne do osiągnięcia tego celu, tj. czynności ładunkowe (załadunek, wyładunek, przeładunek) oraz czynności manipulacyjne (np. opłaty). Sąd podziela w tym kontekście i to stanowisko organów, że o ile załadunek na środki transportu jest elementem transportu, to przechowywanie przed tym załadunkiem już elementem transportu nie jest.
Wbrew wyrażonym w skardze obawom Strony, że rozumienie przez [...] WIOŚ pojęcia magazynowanie będzie obejmowało np. zatrzymanie pojazdu z odpadami na światłach, Sąd zgadza się z organem, że wskazana powyżej definicja magazynowania wymienia czasowe przechowywanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, ale już nie przez transportującego odpady.
Z uwagi na powyższe, sporną kwestię wymienioną w niniejszym uzasadnieniu jako drugi sporny element, Sąd uznał za prawidłowo rozstrzygniętą przez organy a stanowisko Skarżącej w tej mierze za pozostające bez wpływu na stwierdzenie przez organ prowadzenia przez Stronę wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że materiał zebrany w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że Strona prowadziła wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisem art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. W konsekwencji organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wymierzenia Stronie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 2c ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Karę tę wymierza się w granicach określonych w art. 194 ust. 3 ww. ustawy, to jest w przedziale 1.000 – 1.000.000 zł, przy uwzględnieniu rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkość zagrożenia (art. 199 ustawy o odpadach).
Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ uwzględnił ww. uwarunkowania ustalając wymiar kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Uzasadnienie sformułowane przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji zostało przywołane na stronie 5 i 6 części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Sąd uważa oceny sformułowane przez organ w zakresie ww. warunków za prawidłowe, a wobec ich przywołania, powtarzanie ich w tym miejscu jest zbyteczne. Skarżąca podnosi, że organ nie uzasadnił każdej z przesłanek ujętych w art. 199 u.o. w sposób dostateczny. Sąd z takim twierdzeniem się nie zgadza. Organ, co zostało przedstawione powyżej, wyjaśnił rodzaj naruszenia, jego wpływ na życie ludzi i środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary działalności oraz odniósł się do skutków naruszenia i wielkości zagrożenia. Uwzględniając wszystkie te czynniki, wymierzył karę w wysokości niemal minimalnej, tj. 3.000 zł. Skoro ustawodawca pozostawił możliwość wymierzenia kary do 1.000.000 zł, to zdaniem Sądu uznanie, że naruszenie ma charakter istotny ale pozostaje bez wpływu realnego na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, a ma jedynie wpływ hipotetyczny, oraz uwzględniając że naruszenie trwało ponad pół roku, a zakres działalności jest duży, wymierzenie kary w wysokości 3.000 zł, jest prawidłowe, a uzasadnienie w tym przedmiocie wystarczające i nie narusza reguł dotyczących prawidłowego uzasadnienia decyzji, wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, czy swobodnej oceny dowodów.
Zdaniem Sądu prawidłowo także uzasadnił organ kwestię odmowy odstąpienia od wymierzenia kary. Uzasadnienie w tym zakresie przytoczone zostało obszernie w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia (str. 6,7 i 8). Sąd się z nim w pełni zgadza, zatem nie ma potrzeby jego powtarzania w tym miejscu. Reasumując jedynie Sąd przypomni, że kara została wymierzona w dolnej granicy zagrożenia ustawowego, pomimo uznania że naruszenie nie ma charakteru znikomego, z czym – mając na uwadze cel naruszonej regulacji (przeciwdziałanie występowaniu negatywnych dla środowiska zdarzeń i szybka reakcje na nie, a także umożliwienie odpowiednim organom sprawowania należytej kontroli), długość naruszenia, profesjonalny charakter podmiotu, który się naruszenia dopuścił (a od profesjonalisty należy oczekiwać nie tylko znajomości przepisów w oparciu o które działa, ale również szczególnie należytej dbałości o to aby wykonywana działalność była zgodna z normami prawnymi) – należy się w pełni zgodzić. Wymierzona kara – w tym ujęciu – niemal symboliczna, powinna zostać uiszczona z uwagi również na jej prewencyjny charakter, zarówno w ujęciu indywidualnym, jak i jej ogólnym aspekcie. Sąd podziela ocenę, że brak adekwatnej odpowiedzi na naruszenie mógłby zachęcać Stronę oraz inne podmioty do nieprzestrzegania obowiązujących przepisów, czy też przestrzegania ich tylko w sytuacji, gdy naruszenie zostanie już wykryte w toku kontroli i podmiot staje wobec perspektywy wymierzenia mu kary. Nieuchronność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie nazbyt dolegliwej, jednak niewątpliwie pouczającej, zapewni należyte wywiązywanie się z nałożonych obowiązków.
Z powyższych względów trzecia ze spornych w sprawie kwestii, tj. niedostateczne uzasadnienie decyzji, w tym niedostateczne uzasadnienie przyczyn, dla których organ odmówił skorzystania z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, w ocenie Sądu, w rozpoznanej sprawie nie wystąpiła.
Sąd nie dostrzegł także naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców (art. 10 i 11), ani art. 7a k.p.a, Wyjaśnić bowiem trzeba, że – co wynika z przedstawionej wyżej przez Sąd oceny okoliczności rozpoznanej sprawy – nie mamy tu do czynienia ani z wątpliwościami co do stanu faktycznego ani co do normy prawnej. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo, a strona skarżąca nie zdołała, zdaniem Sądu, tych ustaleń podważyć. Do najważniejszych elementów stanu faktycznego zaś należy ustalenie że spółka była zobowiązana do prowadzenia systemu kontroli wizyjnej na mocy ustawy o odpadach oraz że kontrola ta nie była prowadzona w południowo – zachodniej części zakładu w sposób odpowiadający przepisowi art. 25 ust. 6a tej ustawy w związku z art. 25 ust. 6d, 6f, i 6b. Obraz z kamery skierowanej w południowo-zachodnią stronę zakładu, z powodu odległego jej usytuowania nie umożliwiał identyfikacji osób tam przebywających, a w konsekwencji nie można mówić że przedsiębiorca wypełnił obowiązek wynikający z ust. 6f, tj. zapewnił wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, czy przechowywania zapisu przez wskazany okres (skoro tego zapisu nie było). Jeśli zaś chodzi o przepisy zastosowanych norm prawnych, to zdaniem Sądu, one również nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych, których nie dało się usunąć, o czym również jest mowa we wcześniejszej części uzasadnienia odnoszącej się do interpretowania pojęcia "magazynowanie odpadów". Zaznaczyć trzeba, że tylko takie wątpliwości których nie da się usunąć w drodze wykładni, mogą być interpretowane na korzyść czy to przedsiębiorcy, czy innego uczestnika postępowania administracyjnego. Stąd ani o naruszeniu normy zawartej w art. 7a ust. 1 k.p.a, ani w art. 10 ust. 2 Pp nie może być mowy.
Odnośnie zarzucanego naruszeniu art. 10 ust. 1 Pp, to jest ogólnego nakazu kierowania się przez organ w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, założenia, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów, Sąd wskazuje, że zasadna ta doznaje ograniczenia w sytuacji gdy organ dowiedzie, że działania przedsiębiorcy naruszają prawo. A z takim ustaleniem mamy w niniejszej sprawie do czynienia.
Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a sformułowane wobec niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.