IV SA/WA 552/21

IV SA/Wa 552/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Wanda Zielińska-Baran /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 7042/21 - Postanowienie NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 298 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminnego Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...]WIOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie wymierzenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub strona) administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 320.987 zł za wprowadzenie w roku kalendarzowym 2014 do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...].
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Opisaną na wstępie decyzją [...]WIOŚ wymierzył [...] Sp. z o.o. wskazaną wyżej administracyjną karę pieniężną.
Spółka odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej przekazanie do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji, że:
- została wydana niezgodnie z obowiązującym prawem oraz naruszeniem przepisów, m.in. art. 12a oraz art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, ze zm.), poprzez nieprzywołanie w uzasadnieniu decyzji ustaleń kontroli [...]WIOŚ, udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], mimo że kontrola ta dotyczyła roku 2014 i 2015. Poddano również w wątpliwość wystawione upoważnienie do przeprowadzenia tej kontroli, jako niezgodne z art. 79a ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednocześnie uznając, że ww. protokół kontroli nie może być dokumentem źródłowym do nałożenia jakichkolwiek sankcji administracyjnych;
- decyzja została wydana, mimo nierozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska złożonych odwołań od decyzji [...]WIOŚ wymierzających kary pieniężne za odprowadzanie ścieków w latach 2011-2013;
- wymierzenie kary, w związku z nieuznaniem przedłożonych przez stronę wyników pomiarów automonitoringowych oparte zostało tylko na krótkim stwierdzeniu zawartym w protokole rozprawy bez wskazania o jakie rozprawy chodzi;
- materiał dowodowy był gromadzony nierzetelnie, m.in. [...]WIOŚ nie poczynił żadnych starań umożliwiających uzyskanie protokołów poboru próbek, kwestionując jednocześnie te, które zostały przedstawione;
- bezzasadnie przywołano w treści decyzji pismo strony z dnia 15 listopada 2017 r., w którym Spółka zwróciła się o ponownie przeanalizowanie akt spraw za lata 2011-2013;
- potraktowano w sposób wybiórczy "Opinię dotyczącą reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]", sporządzoną przez prof. dra hab. inż. T. S. – bez wskazania z jakimi tezami [...]WIOŚ się nie zgadza, bez podjęcia polemiki z szerokim opracowaniem statystycznym w niej zawartej potwierdzających, że wykonane przez stronę pomiary jakości ścieków są miarodajne dla oceny wielkości emisji.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując sprawę w całości stwierdził, że bezsporny w sprawie jest fakt, iż w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2007 r., zostały ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, które wynoszą:
- BZT5 - 25 mg O2/I,
- ChZTcr -125 mg O2/I,
- zawiesina ogólna - 35 mg/l.
Zgodnie z punktem III, pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony od 1 listopada 2007 r. do 31 października 2017 r.
[...]WIOŚ dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w następujących okresach:
- od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.,
- od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r.
i w obu analizowanych okresach obowiązywania pozwolenia stwierdził przekroczenie jego warunków, ponieważ nie uznał części przedłożonych mu automonitoringowych wyników analiz jakości ścieków z uwagi na to, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek i wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. wymierzył karę pieniężną w wysokości 320.987 zł za wielkość przekroczenia, która wystąpiła w roku 2014.
Organ odwoławczy po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie nie znalazł przesłanek do uwzględnienia żądania strony, dotyczącego uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie o jej przekazanie do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązywał organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara została wymierzona zasadnie, a do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych.
Organ uznał za bezzasadny zarzut strony podniesiony w odwołaniu, dotyczący wydania decyzji niezgodnie z obowiązującym prawem oraz naruszeniem art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, uszło bowiem uwadze strony, że stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 poś, stwierdzenie przekroczenia lub naruszenia odbywa się na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów (które stosownie do art. 147 ust. 1 i art. 149 ust. 1 i 2 poś, powinien prowadzić i przedkładać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska). W związku z powyższym nie ma również znaczenia w tym postępowaniu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 79a ust. 6 pkt 6 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Pismem z 23 października 2017 r. [...]WIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w roku 2014. W trakcie tego postępowania, a nie w trakcie kontroli, ustalono wszystkie okoliczności zaistniałe w sprawie. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r. pełnomocnik Spółki złożył analizy jakości ścieków komunalnych (wraz z protokołami poboru prób) wykonane w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2015 r. Ponadto wniósł zastrzeżenia do informacji zawartych w protokole z rozprawy stwierdzając, że wszystkie próby, których wyniki analizy przedłożono w jej trakcie pobrano w sposób średniodobowy, proporcjonalny do przepływu. W uzasadnieniu decyzji [...]WIOŚ przywołano ustalenia z tej rozprawy.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko organu I instancji, że potwierdzeniem faktu, iż wykonany pomiar był średniodobowy nie może być lakoniczna informacja zawarta w protokole z badań jakości ścieków. Z dokumentacji musi wynikać wprost w jakich godzinach pobierane były próbki do badań tak, by można było bezspornie stwierdzić, że dokonano pomiaru średniodobowego.
W zakwestionowanych pomiarach, w protokołach z poboru próbek znajduje się zapis "pobieranie średnie dobowe lub uśrednione" oraz wpisana jest jedna konkretna godzina "pobierania/pomiaru", np. godzina [gg:mm] 09:56. Próbka uśredniona może być uśredniona z dowolnej liczby próbek pobranych w określonym przedziale czasu (w dobie, ale również w godzinie), dlatego zapisem, który jednoznacznie określa rodzaj pobranej próbki są godziny poboru poszczególnych próbek. W niniejszej sprawie wpisanie w protokołach z poboru próbek jednej konkretnej godziny "pobierania/pomiaru", zdaniem organu odwoławczego, świadczy o tym, że były to próbki jednorazowe.
W swojej decyzji [...]WIOŚ przywołał pismo strony z 15 listopada 2017 r., ponieważ załączyła ona do niego "Opinię dotyczącą reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]", sporządzoną przez prof. dra hab. inż. T. S. oraz wniosła w nim o przeprowadzenie ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zarzut braku odpowiedzi na ww. pismo oraz zarzut wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, mimo nierozstrzygnięcia przez GIOŚ złożonych odwołań od decyzji [...]WIOŚ wymierzających kary pieniężne za odprowadzanie ścieków w latach 2011-2013 nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ kary za poszczególne lata kalendarzowe wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza na podstawie odrębnie prowadzonych postępowań.
Ponadto bezzasadny był zarzut, że materiał dowodowy został gromadzony nierzetelnie, m.in. [...]WIOŚ nie poczynił żadnych starań umożliwiających uzyskanie protokołów poboru próbek oraz nie przeprowadził żadnych dowodów z postępowania (np. przesłuchania pracowników laboratorium w celu stwierdzenia sposobu dokonania poboru prób). Zdaniem organu odwoławczego, ciężar monitorowania wielkości emisji (tj. jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli. Zgodnie z 147 ust. 6 poś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ewidencjonowania wyników przeprowadzonych pomiarów oraz ich przechowywania przez 5 lat od zakończenia roku kalendarzowego, którego dotyczą. Zgodnie z powyższym, to strona powinna przechowywać i udostępnić niezbędne dane i dokumenty potwierdzające, że wykonane pomiary ścieków spełniają wymagania rozporządzenia z 2006 r., którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym. W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...]WIOŚ podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zapewniono stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2020/06, zgodnie z którym strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów.
Jednocześnie organ poinformował, że "Opinia dotycząca reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]", która została przedłożona w celu wykazania, że wykonane przez stronę pomiary jakości ścieków są miarodajne dla oceny wielkości emisji – nie mogła być uwzględniona w toczącym się postępowaniu. Rozporządzenie z 2006 r. w załączniku nr 1 przewiduje tylko dwa wyjątki, w których dopuszcza się uproszczony sposób pobierania próbek ścieków: w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM poniżej 2000 oraz o okresowym w ciągu doby odprowadzaniu ścieków. Oba wyżej wymienione przypadki nie dotyczą oczyszczalni ścieków [...]. Ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym organ nie określił uproszczonego sposobu poboru próbek.
Na gruncie niniejszej sprawy organ wyjaśnił również, że w ustawie Prawo ochrony środowiska nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f kpa. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przede wszystkim organ wskazał, że administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko, jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Jednocześnie z uwagi na określoną w art. 305 i art. 305a poś szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji, sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów przez:
1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności lub
2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach.
W niniejszej sprawie podstawę przekroczenia warunków korzystania ze środowiska stanowiło naruszenie polegające na odprowadzaniu ścieków z przekroczeniem dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w I i II analizowanym na potrzeby kary okresie, w związku z niespełnieniem w obu analizowanych okresach ustawowego obowiązku zapewnienia wykonania wszystkich wymaganych pomiarów oraz niespełnieniem obowiązku pobierania do badań próbek średnich dobowych. W ocenie organu odwoławczego, niewykonania wymaganej ilości pomiarów oraz niewykonania ich zgodnie z wymaganiami prawa, nie należy traktować jako uchybienia wyłącznie formalnego, bowiem w tym przypadku, nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały wprowadzone do środowiska.
Organ miał przy tym na względzie, że ciężar monitorowania wielkości emisji (tj. jakości ścieków wprowadzanych do środowiska) spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska, a nie na organie kontroli.
Z uwagi na niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt, że to podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji do środowiska, ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie, a decyzje te mają charakter związany. Biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 kpa.
W odniesieniu do przypadku określonego w art. 189f § 1 pkt 2 kpa organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest prawomocnej decyzji o wymierzeniu stronie kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, albo prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Strona nie przedłożyła w tym aspekcie jakichkolwiek dokumentów i informacji, w związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie miał podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 kpa.
Organ stwierdził następnie, że w sprawie nie zaszły także okoliczności określone w art. 189f § 2 kpa, dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna.
W tym aspekcie GIOŚ wyjaśnił, że w literaturze teorii prawa wyróżnia się dwa typy celów ustanawiania regulacji prawnych, tj. bezpośredni, polegający na uzyskaniu zachowania zgodnego z normą oraz pośredni, związany z uzyskaniem określonych następstw zachowania zgodnego z normą (stanu rzeczy, który chce osiągnąć prawodawca w wyniku przestrzegania prawa przez adresatów norm). Jednocześnie głównym celem instrumentów prawnych o charakterze sankcji administracyjnej jest zabezpieczenie (gwarancja) wykonania określonych prawnie obowiązków. Cele sankcji administracyjnych są zatem ściśle związane z celami, którym służyć mają obowiązki określone w przynależnych do prawa administracyjnego materialnego normach sankcjonowanych. Cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych.
Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).
Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach Prawa ochrony środowiska kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie kary w tej sprawie było zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).
Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a poś, brak było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.
Jednocześnie organ poinformował, że art. 317 poś stanowi, iż termin płatności administracyjnej kary pieniężnej może być odroczony na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do jej uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Szczegółowe wymagania, jakie musi spełnić wnioskodawca, aby ubiegać się o ewentualne odroczenie terminu płatności, zawarte są w przepisach art. 318-321 poś. Jeżeli natomiast podmiot nie spełnia warunków do skorzystania z przewidzianego odroczenia, tj. nie realizuje konkretnej inwestycji, która zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar, na podstawie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), a w szczególności art. 67a
tej ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może ubiegać się o rozłożenie płatności na raty.
Zgodnie z art. 319 ust. 1 poś, w przypadku, gdy terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności usunęło przyczyny ponoszenia kary, właściwy organ, w drodze decyzji, orzeka o zmniejszeniu odroczonych kar o sumę środków własnych wydatkowanych na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli odroczenie dotyczy przedsięwzięcia służącego realizacji zadań własnych gminy, do środków własnych wlicza się także środki pochodzące z budżetu gminy. A zgodnie z art. 319 ust. 5 i 6 poś, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w sytuacji, gdy przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewniło usunięcie przyczyn wymierzenia kar, zostało zrealizowane przed wydaniem przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną. Wydanie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska decyzji orzekającej o zmniejszeniu kary w sytuacji, o której mowa w ust. 5, wymaga złożenia wniosku do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, przed upływem terminu, w którym ma być ona uiszczona.
Pismem z 7 grudnia 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę na podstawie art. 10 kpa o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, lecz nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej:
- obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 305 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, iż przedłożone przez stronę organowi wyniki pomiarów wielkości emisji nasuwały zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji;
- obrazę przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegającą na błędnym zastosowaniu art. 305 ust. 4 w związku z art. 305 ust. 1, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do jego zastosowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że nie budzi żadnych wątpliwości, ani nie był kwestionowany przez skarżącą – sposób ustalenia i wysokość przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczały one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, albo z przepisów odrębnych.
W udzielonym skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym ustalono najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach i wynosiły one: BZT5 - 25 mg O2/I, ChZTcr -125 mg O2/I, zawiesina ogólna - 35 mg/l.
Bezsporne w niniejszej sprawie było, że zgodnie § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca powinna pobierać do analizy fizyko-chemicznej 12 próbek ścieków wciągu roku, a jeśli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach (ponieważ RLM dla oczyszczalni ścieków [...] wynosi ok. 3000). Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku ponownie pobiera się 12 próbek.
Rozporządzenie z 2006 r. w załączniku nr 1 przewiduje tylko dwa wyjątki, w których dopuszcza się uproszczony sposób pobierania próbek ścieków: w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM poniżej 2000 oraz o okresowym w ciągu doby odprowadzaniu ścieków. Żaden z wyżej wymienionych przypadków nie dotyczy oczyszczalni ścieków [...]. Zaznaczyć też należy, że Starosta [...] w ww. pozwoleniu wodnoprawnym nie określił uproszczonego sposobu poboru próbek.
Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: poś).
I tak, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne.
Stosownie zaś do art. 299 ust.1 pkt 2 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
Zgodnie z art. 305 ust. 1 i 4 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a poś. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą.
W myśl art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia, m.in. jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.
Ponadto, zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80% w przypadku składu ścieków. Zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2006 r., do badań powinny być pobierane średniodobowe próbki ścieków.
Ostatecznie skarżąca nie kwestionuje, że doszło do błędu ze strony jej pracownika, który dokonywał poboru próbek do pomiarów emisji w sposób nieprawidłowy. Zwrócić tu należy uwagę na ewolucję stanowiska strony, która pierwotnie przyznała, że próbki były pobierane jednorazowo, następnie twierdziła, że były to próbki średniodobowe, by w skardze przyznać, że próbki były jednorazowe, podnosząc jednocześnie, iż mimo tego są one miarodajne, gdyż wynika to z prywatnej opinii, sporządzonej przez prof. dra hab. inż. T. S..
Skoro więc, zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia, m.in. jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji – to słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie uznał przedkładanych mu wyników automonitoringowych analiz jakości ścieków w oparciu o pobrane próbki jednorazowe. Nie były bowiem przestrzegane zasady pobierania próbek i wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W tej sytuacji organ ten zasadnie przyjął zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a poś, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80% w przypadku składu ścieków.
W konsekwencji "Opinia dotycząca reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]" (przedłożona w celu wykazania, że wykonane przez skarżącą pomiary jakości ścieków są miarodajne dla oceny wielkości emisji) – nie mogła być uwzględniona w postępowaniu administracyjnym, ponieważ przepisy jednoznacznie określają sposób poboru próbek ścieków do badań. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., dla oczyszczalni [...] (RLM oczyszczalni wynosi ok. 3000), liczba średnich dobowych próbek ścieków odpływających nie mogła być mniejsza niż 12 próbek ścieków w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach, przy czym jeżeli jedna próbka z czterech nie spełniła tego warunku, w następnym roku ponownie pobierało się 12 próbek. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, jako wartość wskaźnika w próbce średniej dobowej rozumie się wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszanych próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu.
W ocenie Sądu, ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązywał organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Została ona wymierzona zasadnie, a do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych.
Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, które regulują wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie przewidują odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku braku wymaganych pomiarów. W takim przypadku wymagane jest dokonanie pomiarów wskaźników w próbkach średnich dobowych lub miarkowanie ich wysokości. Art. 305a poś, zgodnie z wolą ustawodawcy jest podstawą swego rodzaju niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) może być następnie podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 poś. Art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a poś jest zatem w istocie elementem (razem z art. 298 powołanej ustawy) sankcji administracyjnej wymierzanej z powodu nieprowadzenia przez podmiot korzystający ze środowiska wymaganych pomiarów wielkości emisji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1530/13, Lex nr 1666943 oraz z dnia 21 listopada 2019 r., II OSK 33/18, Lex nr 2755118). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015/2/18) wskazał, że "odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów".
Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 305 ust. 2 poś. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny względem stanu prawnego określonego w zastosowanych w tej sprawie przepisach bez wątpienia zobowiązywał organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nałożenie tej kary było obligatoryjne, co oznacza, że organy nie mogły oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych. W analizowanym przypadku podstawą stwierdzenia przekroczenia było niewykonywanie wymaganej liczby pomiarów. W tej sytuacji przepisy w sposób jednoznaczny określają zasady postępowania organów Inspekcji Ochrony Środowiska. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie przepisów, co jest wyrazem realizacji wskazanej w art. 7 poś zasady "zanieczyszczający płaci". Ponadto, wysokość kar administracyjnych jest ustalana ściśle według przepisów prawa, które nie pozostawiają organom wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kary w zależności od okoliczności danej sprawy, np. nieumyślnego charakteru naruszenia. W takim stanie faktycznym i prawnym organ nie mógł również odstąpić od wymierzenia kary, bo stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, a dokładnie art. 298 ust. 1 pkt 2 poś.
Powyższe okoliczności wskazują, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały jego poprawnej oceny oraz zasadnie orzekły co do istoty analizowanej sprawy, a przedstawione w skardze argumenty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie mogły być uwzględnione.
Na zakończenie zauważyć należy, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani innych naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.