IV SA/WA 550/22

IV SA/Wa 550/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj
Kaja Angerman /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1383/22 - Wyrok NSA z 2025-07-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10 par. 3, art. 11, art. 12, art. 75, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2022 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez Gminę W. (określaną dalej jako Skarżąca) decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. reprezentującego Gminę W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2021 r., znak: [...].
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. z dniem . lipca 2000 r., własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], [...], o pow. 0,8031 ha, położonej we W., obręb [...], KW nr [...]. Wojewoda wywodził, że nie może wydać decyzji stwierdzającej nabycie działki nr [...], ponieważ na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiła ona inne tereny komunikacyjne (TR) o pow. 0,6236 ha i nieużytki (N) o pow. 0,1795 ha, przez co nie można jej uznać za nieruchomość rolną w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), określanej dalej jako K.c. Ponadto Wojewoda argumentował, że skoro działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była jednocześnie przeznaczona pod rezerwę drogową układu komunikacyjnego i pod uprawy polowe (RP), to nie można stwierdzić, że grunt był przeznaczony na cel rolny.
Prezydent W. reprezentujący Gminę W., złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...], podnosząc że Wojewoda błędnie przyjął, iż działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej i nie była przeznaczona w miejscowym planie na cele rolne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do podstawy prawnej stwierdził, że zgodnie art. 13 ust. 2 i 4 w związku z art. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz.U. z 2022, poz. 514, określanej dalej jako ustawa), aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, na dzień 30 czerwca 2000 r., musiała ona:
1) stanowić mienie Skarbu Państwa,
2) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej,
3) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolne,
4) nie być przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowiła na dzień 30 czerwca 2000 r., własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył sporną działkę na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87, z poźn. zm.), co potwierdza pismo Prezydenta W. z 13 marca 2019 r.
Zgodnie z art. art. 46¹ K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Dalej Minister zauważył, że z zaświadczenia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] wynika, że działka nr [...] na dzień [...] czerwca 2000 r. stanowiła inne tereny komunikacyjne (TR) o pow. 0,8031 ha i nieużytki (N) o pow. 0,1795 ha. Zgodnie § 27 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) inne tereny komunikacyjne (TR), jak i nieużytki (N) zostały zakwalifikowane do odrębnej od gruntów rolnych kategorii gruntów. Z załącznika do tego rozporządzenia można wnosić, że do innych terenów komunikacyjnych (TR) zaliczano grunty zajęte pod: 1) porty lotnicze i inne budowle oraz urządzenia służące komunikacji lotniczej, 2) urządzenia portowe, przystanie, obiekty i budowle służące komunikacji wodnej, 3) naziemne obiekty, budowlane i urządzenia górskich kolei linowych, 4) torowiska tramwajowe poza pasami ulic i dróg, a także obiekty związane z komunikacją miejską, 5) urządzone parkingi, poza lasami państwowymi, dworce autobusowe. Z kolei do nieużytków (N) zaliczano niezakwalifikowane do użytków ekologicznych grunty zajęte pod: 1) bagna (błota, kąpieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), 2) piaski (piaski ruchome, plaże nie urządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), 3) naturalne utwory fizjograficzne (urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska), 4) wyrobiska pod wydobywaniu kamienia, wapieni (wapienniki), piasku, żwiru i gliny.
Dalej Minister argumentował, że działalność rolnicza może być prowadzona jedynie na użytkach rolnych, zatem zarówno na innych terenach komunikacyjnych, jak i na nieużytkach nie może być prowadzona działalność rolnicza. Wprawdzie przeznaczenie działki nr [...] w obwiązującym na dzień [...] czerwca 2000 r. planie zagospodarowania przestrzennego było m. in. rolne, jednak w tej kategorii spraw, przeznaczenie w planie jest odrębną przesłanką komunalizacyjną, niemającą decydującego wpływu na ocenę rolnego charakteru nieruchomości w rozumieniu K.c. Oznacza to, że nieruchomość nie była nieruchomością rolną, a skoro działka nr [...] nie spełnia drugiej przesłanki komunalizacji, to należy uznać że Wojewoda właściwie odmówił stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r.
W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2022 r. Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] lipca 2000 r. przez Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
I. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem skarga okazała się zasadna.
II. Na wstępie należy zauważyć, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
III. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 13 ust. 2 i 4 powoływanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, w terminie określonym w ust. 1, tj. do 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości w tym trybie stwierdza wojewoda w drodze decyzji.
W świetle powyższego, na orzekających w sprawie organach ciążył obowiązek zbadania: 1) czy objęta wnioskiem nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (patrz art. 1 pkt 1 ustawy); 2) czy grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa i do 30 czerwca 2000 r. nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w ustawie.
W kontekście pierwszego warunku wskazać należy, że pojęcie nieruchomości rolnej definiuje art. 46¹ K.c., w świetle którego "Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Oznacza to, że działające w sprawie organy administracji były de facto zobligowane do ustalenia, nie tyle zapisów ewidencyjnych odnoszących się do przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości co jej cech, o jakich stanowi powołane wyżej unormowanie K.c., a więc czy grunt ten był lub mógł być wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Organ nie sprostał temu wymogowi, koncentrując swoją argumentację na treści ewidencji gruntów i budynków.
IV.I. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie i dokunując wykładni relewantnych przepisów należy wskazać, że skoro w art. 13 ust. 2 ustawy pojawia się wyrażenie "nieruchomości rolne", to należało w tej sprawie zastosować art. 1 pkt 1 tego aktu i nie można było pominąć definicji nieruchomości rolnej zawartej w K.c., tj. w art. 46¹ K.c. (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2506/14, opub. w LEX nr LEX nr 2100628; wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1139/11, opub. w LEX nr 1218349; wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1716/14, opub. w LEX nr 2066358 II OSK 393/18, wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., II OSK 393/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").
Istotne jest, że w myśl art. 46¹ K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Analiza ostatniego z przywołanych przepisów wskazuje, że nieruchomością rolną jest nieruchomość o określonych cechach agronomicznych, które powodują, że możliwe jest uzyskiwanie na tym gruncie produktów rolnych, przy czym nie musi ono następować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 435/07, CBOSA). Oznacza to, że za nieruchomości rolne należy uznać np. grunty ugorowane, tj. takie, które mogą zostać wykorzystane do produkcji rolnej, chociaż w okresie ugorowania nie są one wykorzystywane do produkcji roślinnej ani zwierzęcej np. jako pastwisko (tak NSA w wyroku z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt OSK 498/21, CBOSA).
Nie mają zaś znaczenia dla oceny czy nieruchomość ma charakter rolny, okoliczności dotyczące tego, że nieruchomość jest położna na obszarze miasta, gdzie rodzinnych gospodarstw rolnych nie ma i częściowo stanowi tzw. resztówki znajdujące się na terenach lokalizacji handlu i usług (tak NSA w wyroku z 23 lipca 2021 r.) .
Nadto w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 467/07, lex nr 523605; wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06, lex nr 291425). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425, tak WSA w Warszawie w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 2644/19, CBOSA).
Ważkim dla rozstrzygnięcia sprawy jest uwzględnienie, że nieruchomość rolna została zdefiniowana w niepełny sposób w art. 46¹ K.c., to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Rzecz w tym, że również pojęcie rolnictwa jest szerokie i trudne do zdefiniowania (wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 46¹ K.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod (por. też powołany wyżej wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r.). Interpretacja art. 46¹ K.c. prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 46¹ K.c. zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych, znajdującej swe uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu (por. A. Lichorowicz: Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Dla wykładni definicji nieruchomości rolnej aktualne pozostało stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 14 grudnia 1984r. (sygn. akt III CZP 78/84, OSN 1985, nr 10, poz. 149). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkich według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, a nie okoliczność, że w skład działki lub działek wchodzą obok gruntów rolnych, czy też graniczą z nimi, nieużytki. Nie można rozciągnąć pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają i nie mogłyby go mieć w przyszłości przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym obszar takich nieużytków w stosunku do obszaru całej nieruchomości. Sam niekwestionowany fakt zaprzestania użytkowania rolnego nieruchomości nie może być bowiem w żadnym wypadku utożsamiany z ustaniem (i to nieodwracalnym) możliwości prowadzenia na nieruchomości produkcji rolnej (tak WSA w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 3422/17, CBOSA).
Organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił przedmiotem rozważań kwestii możliwości potencjalnego zagospodarowania.
VI.II. Odnośnie zaś do powoływanego przez organ, jako kluczowego argumentu treści ewidencji, Sąd zauważa, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian (w:) K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132, Komentarz do art. 46¹ Kodeksu cywilnego, Ciszewski Jerzy, Nazaruk Piotr publ. WKP 2019, WSA w Warszawie w wyroku z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/20). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1260/11, "Zapis w ewidencji gruntów w sprawie komunalizacyjnej, opartej o art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. p.g.k." Wprawdzie wyrok ten bezpośrednio odnosił się do materialnoprawnych przesłanek komunalizacji lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, ale regulacja zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 1991 r. wskazuje generalnie, że geodezyjne wydzielenie nieruchomości o innym przeznaczeniu (funkcji) niż rolna, nie jest bez znaczenia dla oceny rolnego charakteru nieruchomości. Walor treści ewidencji gruntów i budynków nie jest jednak prawnie rozstrzygający, bez uwzględnienia rolniczego potencjału nieruchomości.
Zauważyć należy, iż organ odwoławczy ustalając czy przedmiotowy grunt stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu omawianego przepisu ograniczył się do zapisu w ewidencji gruntów i budynków, co zgodnie z powołaną wyżej definicją nieruchomości rolnej uznać należy za działanie nieprawidłowe. Tymczasem kwalifikacja gruntu zawarta w ewidencji gruntów nie może stanowić wyłącznej i jedynej argumentacji decydującej o charakterze nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Przykładowo w orzecznictwie wskazuje się, że okoliczność, iż w ewidencji gruntów nieruchomość figuruje jako grunt pod rowem – "W" nie może decydować o jej nierolniczym charakterze (tak WSA w Warszawie w wyroku z 10 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 2936/19, CBOSA).
W ocenie Sądu wpis do ewidencji stanowi jeden z dowodów za potwierdzenie rolniczego lub nierolniczego charakteru nieruchomości, nie decydującym. Wynika to z przywołanej wyżej okoliczności, że w świetle definicji nieruchomości rolnej konieczne jest zbadanie, czy może ona być wykorzystana lub jest wykorzystywana w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. W tym celu za niezbędne należy uznać dopuszczenie wszystkich przewidzianych w procedurze dowodów jak stanowi art. 75 § 1 K.p.a., tj. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei zgodnie z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
IV.III. Odnosząc się do kwestii zakwalifikowania części przedmiotowej działki jako terenów komunikacyjnych Sąd zauważa, że w orzecznictwie uznaje się, że definicji nieruchomości rolnej nie spełniają drogi dojazdowe do innych nieruchomości rolnych, gdyż nawet w przypadku próby ich wykorzystania do tego typu produkcji przeznaczenie ich jako ciągów komunikacyjnych powodowałoby utratę spodziewanych plonów czy niemożliwość praktycznego wykorzystania do produkcji zwierzęcej.
Definicje zawarte w ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), iż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, ale definicja ta obowiązuje wyłącznie na gruncie tej ustawy, na co wskazuje wprost redakcja tej definicji. Oznacza to, że definicja ta ma charakter definicji wewnątrzustawowej, a nie ogólnej – obowiązującej na gruncie całego systemu prawnego. Jak to wyżej podniesiono przepis art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu w zakresie definicji gruntu rolnego odsyła wyłącznie do art. 46¹ K.c., który z kolei nie zawiera odesłania do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji posługiwanie się definicją gruntu rolnego, zawartą w art. 2 ust. 1 tej ustawy na potrzeby art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu jest nieuprawnione (tak NSA w wyroku z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt OSK 498/21, por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., II OSK 1279/18, CBOSA).
V. Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Nie wszystkie możliwe dowody zostały przez organ odwoławczy uznane za potrzebny materiał dowodowy i nie były przedmiotem jego analizy. Minister ustalając stan faktyczny sprawy wyłącznie na podstawie jednego dokumentu tj. opisanego wyżej wypisu z rejestru gruntów uczynił to z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności art. 15 K.p.a. w zw. z art. 46¹ K.c. Ostatnio przywołany przepis statuuje zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 711/16; CBOSA). Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., I SA/Gd 357/12; LEX nr 1230493).
Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, z uwzględnieniem granic odwołania. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82).
Nadto istotne jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) słusznie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).
Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99 LEX nr 51234; wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2283/17; CBOSA).
Organ nie sprostał temu obowiązkowi, stanowiącemu wszak podstawowy wyznacznik prawidłowego działania organu, jedynie lakoniczne odnosząc się do opisanego zagadnienia, koncentrując się jedynie na ewidencji gruntów i uwypuklając jej znaczenie.
VI. Dodatkowo Sąd zaznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednolity pogląd wyrażony w orzecznictwie i nauce prawa, że zgodnie z art. 46¹ K.c. pojęcia gruntu rolnego i nieruchomości rolnej są tożsame i oznaczają nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, a zgodnie z art. 553 K.c. grunty rolne, wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem uważa się za gospodarstwo rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (zob. np. uchwała Sądu Najwyższego z 5 kwietnia 2017 r., II CSK 406/16). Oznacza to, że jakkolwiek dla przyjęcia, że nieruchomość nabyta przez stronę była gospodarstwem rolnym w rozumieniu art. 553, w zw. z art. 46¹ K.c. nie miało znaczenia to, czy w dacie złożenia wniosku była ona wykorzystywana rolniczo przez stronę, to oczywiście konieczne było ustalenie, czy stanowiła lub mogła wówczas stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Podzielić także należy analogiczny pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 1 marca 2016 r., sygn. II GSK 2143/14, który stwierdził, że gospodarstwo rolne powinno być rozumiane zgodnie z jego definicją zawartą kodeksie cywilnym, a zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (tak NSA w wyroku z 21 sierpnia 2020 r., I GSK 387/18, CBOSA). NSA zauważył przy tym, że w doktrynie wyrażany jest pogląd, że z punktu widzenia definicji gospodarstwa rolnego nie mają większego znaczenia stosunki własnościowe (zob. E. Niezbecka, Komentarz do art. 55(3) kodeksu cywilnego [w:] A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna., WKP, 2012). W skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić grunty stanowiące własność osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, jak też osób trzecich, np. grunty dzierżawione, grunty stanowiące jedynie przedmiot posiadania samoistnego bez tytułu prawnego (por. R. Budzinowski, Pojęcie gospodarstwa rolnego według kodeksu cywilnego (rozważania na tle art. 55(3) K.c.), "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1991, z. 3, s. 59).
VII. Organ odwoławczy zaniechał ustalenia rzeczywistego charakteru opisanej nieruchomości zgodnie z definicją nieruchomości rolnej zawartej w kodeksie cywilnym. Konsekwencją niezastosowania w sprawie przez organy orzekające definicji nieruchomości rolnej z kodeksu cywilnego było przedwczesne ustalenie i przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie stanowi nieruchomości rolnej. Od wyniku bowiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania będzie zależeć konkluzja, czy nieruchomość spełnia kryterium nieruchomości rolnej w rozumieniu K.c.
W konsekwencji przedwczesna jest ocena czy doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, ponownie rozpozna odwołanie strony, ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę i rozważając cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w razie stwierdzenia takiej potrzeby przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 7, 77, i 80 K.p.a. Następnie wszelkie jego ustalenia i szczegółowy opis znajdzie się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskaże fakty, które uzna za udowodnione oraz powoła dowody, na których się oparł. Decyzja będzie zawierać również uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.