IV SA/Wa 542/22

IV SA/Wa 542/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1682/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
art. 27
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 24 stycznia 2022 r., nr: DGM-3.530.54.2021 Minister infrastruktury (dalej "organ"), odmówił wszczęcia postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobu utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem złożonym 10 listopada 2021 r., O. Polska O. sp. z o.o., dalej "strona" lub "Spółka", wystąpiła o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla projektu pod nazwą "[...]".
W części 6. wniosku: "Proponowana lokalizacja i przebieg trasy", w systemie odniesienia [...], została określona lokalizacja planowanego przedsięwzięcia. Po analizie współrzędnych organ stwierdził częściowe pokrywanie się obszaru objętego wnioskiem Spółki z obszarem objętym wnioskiem:
- T. Polska [...] S.A. o wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji układania i utrzymania podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich (obszar 14.E.3 i 14.E.4), zwanym dalej "wnioskiem T.",
- S. sp. z o.o. o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (1) oraz o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd (2), zwanymi dalej łącznie "wnioskami G.".
Wnioski T. i G. zostały złożone przed złożeniem wniosku Spółki i postępowania w sprawach wszczętych z tych wniosków są nadal prowadzone przez organ.
Postanowieniem z 24 stycznia 2022 r., nr DGM-3.530.54.2021 Minister infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobu utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej.
Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowił art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, zgodnie z którym układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej.
Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Organ wyjaśnił, że w analizowanej sprawie wskazana przez stronę proponowana lokalizacja planowanego przedsięwzięcia pokrywa się z lokalizacjami inwestycji polegających na ułożeniu kabli wskazanymi we wniosku T. oraz wnioskach G., dla których prowadzone są osobne postępowania administracyjne. Mimo, że postępowania z wniosku T. oraz wniosków G. prowadzone są wobec innych podmiotów niż strona, to aspekt dysponowania dobrem w postaci określonego obszaru morskiego, w omawianych przypadkach jest tożsamy. Zachodzi szczególny przypadek tożsamości sprawy administracyjnej polegający na dysponowaniu tym samym dobrem, tj. określonym obszarem morskim.
Organ administracji publicznej podkreślił, że różne inwestycje polegające na układaniu i utrzymaniu rurociągów i kabli podmorskich nie mogą być realizowane przez inwestorów w nakładających się na siebie lokalizacjach. Realizacja tego typu przedsięwzięć w tym samym obszarze wzajemnie się wyklucza ze względu na zbieżny charakter tych przedsięwzięć oraz dysponowanie tym samym dobrem. Tym samym zachodzi tożsamość spraw - tj. nie można wszcząć postępowania o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" dla odmowy wszczęcia postępowania, tj. tożsamość opisanych wyżej spraw.
Pismem z 23 lutego 2022 r. Skarżąca, wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 126 k.p.a.), art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia skarżonego postanowienia w sposób wadliwy, opierający rozstrzygnięcie o celowościową wykładnię przepisów zakładającą wyłączny charakter decyzji uzgadniającej lokalizację oraz sposoby utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, która to wykładnia celowościową (i) nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa; (ii) opiera się wyłącznie o racje pozaprawne, tj. spekulacje organu administracji co do hipotetycznych trudności praktycznych związanych z kolejnością układania kabli przez potencjalnych inwestorów;
b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania była w niniejszej sprawie w ogóle niedopuszczalna z uwagi na to, że już tylko na potrzeby zidentyfikowania rzekomej przyczyny uzasadniającej taką odmowę Minister Infrastruktury prowadził postępowanie wyjaśniające, natomiast fakt prowadzenia takiego postępowania wyłącza dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie;
c) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia, podczas gdy w rzeczywistości nie istniały uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w szczególności uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nie stanowiły toczące się przed Ministrem Infrastruktury: (i) postępowanie z wniosku S. sp. z o.o. o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd oraz o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "Morska infrastruktura przesyłowa [...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, ani (ii) postępowanie z wniosku T. S.A. w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektromagnetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich (niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni wiatrowych na obszarach oznaczonych jako 14.E.3 i 14.E.4); bowiem postępowania te dotyczą spraw przedmiotowo i podmiotowo różnych od sprawy określonej we wniosku. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowanie powinno być wszczęte, a wniosek rozpatrzony co do meritum sprawy;
d) art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 27 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej ("UOM") poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego w szczególności na okoliczność ustalenia zamierzonego sposobu korzystania z akwenu oraz parametrów technicznych inwestycji objętych wnioskami S. oraz wnioskiem T. w wyniku odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia de facto co do meritum sprawy, o skutkach takich jak odmowa wydania pozwolenia, pod pozorem proceduralnego rozstrzygnięcia w postaci odmowy wszczęcia postępowania, w oparciu o wybiórczo ustalony stan faktyczny.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. tj. naruszenie:
a) art. 27 ust. 1 UOM w związku z § 5 ust. 3 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 ("PZPOM"), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowania w sprawie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej na tym samym akwenie nie mogą toczyć się równolegle, bowiem pozwolenia w odniesieniu do akwenów nimi objętych mają charakter wyłączny w tym znaczeniu, że niedopuszczalne jest wydanie nowego pozwolenia ani nawet wszczęcie postępowania w stosunku do akwenu objętego wcześniej złożonym wnioskiem innego podmiotu;
b) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 107 i art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"), art. 27 ust. 1 UOM i z § 5 ust. 3 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 do PZPOM wykładanymi w świetle brzmienia i celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich ("Dyrektywa"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania Pozwolenia na rzecz Spółki, w wyniku czego w praktyce doprowadzono do sytuacji, w której dotychczasowi wnioskodawcy nie mają żadnej konkurencji i otrzymają dobro o charakterze wyłącznym (pozwolenia) bez przeprowadzenia konkurencyjnej procedury, a tym samym trwale uniemożliwiono powstanie wobec nich jakiejkolwiek konkurencji w zakresie lokalizowania kabli na tym akwenie w przyszłości, a tym samym: (i) udzielono dotychczasowym wnioskodawcom niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania uprzedniej zgody Komisji Europejskiej; (ii) nie udzielono Spółce ochrony przed pomocą publiczną udzieloną dotychczasowym wnioskodawcom poprzez przywrócenie konkurencji w drodze wydania Pozwolenia Spółce, a przynajmniej wszczęcia postępowania co do meritum w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła stan faktyczny sprawy i szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania, uregulowanym w art. 27 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 457), dalej "ustawy o obszarach morskich", było uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla projektu pod nazwą "[...]" .
Wadliwie organ uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji procesowej z art. 61a § 1 k.p.a., tj. do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało co prawda ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie należy wiązać z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (Wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20, LEX nr 3096476). Zaś zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (Wyrok NSA z 15 października 2021 r., I GSK 461/21, LEX nr 3269430).
Podkreślić trzeba, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego (art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.). Jako wyjątek od zasady, art. 61a § 1 k.p.a. musi podlegać ścisłej, a wręcz rygorystycznej wykładni. Przemawia za tym zarówno powszechnie akceptowana zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae, jak i to, że skutkiem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia o zasadności jej żądania na drodze postępowania administracyjnego, a konsekwentnie, również pozbawienie strony możliwości oceny legalności orzeczenia co do zasadności żądania przez sąd administracyjny. Prawa te maja charakter uprawnień gwarantowanych m. in. przez Konstytucję RP (art. 2, 45 ust. 1, 78 oraz 184 Konstytucji RP). Stad też w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, obiektywne, a ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, CBOSA).
Orzecznictwo do "innych uzasadnionych przyczyn" zalicza okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, LEX nr 2700389 oraz wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19, LEX nr 3047805).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem Skarżącej. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że analogiczne sprawy były już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu. W wyrokach IV SA/Wa 1525/21 z 18 stycznia 2022 r. oraz IV SA/Wa 1791/21 z 4 marca 2022 r. Sąd przywołał argumentację uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, którą to argumentację, uznając ją za całkowicie uzasadnioną, Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, przywoła poniżej.
Organ nie przedstawił argumentacji, która uprawniałby do tezy, że z przyczyn technicznych nie jest możliwie pogodzenie inwestycji Skarżącej z inwestycjami podmiotów, których wnioski zostały wszczęte wcześniej. Powoływana przez organ okoliczność częściowego pokrywania się geograficznie obszarów inwestycji jest w ocenie Sądu niewystarczająca.
Minister, poza ogólnym odwołaniem się do wypowiedzi doktryny, nie wskazał konkretnej normy prawnej, która w sposób oczywisty stałaby na przeszkodzie prowadzeniu postępowania z kolejnego wniosku co do ustalenia lokalizacji oraz sposobu utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej. Minister odwołał się ogólnie do przesłanki tożsamości przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przypadku, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem. Podkreślić jednak należy, że wystąpienie z wcześniejszym wnioskiem przez inny podmiot, a nawet wydanie takiemu podmiotowi uprzednio zezwolenia, nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia późniejszego wniosku (zob. art. 23 ust. 5 u.o.m. stosowany odpowiednio na mocy art. 27 ust. 1a u.o.m.).
Sąd nie kwestionuje, że w pewnych sytuacjach może wystąpić przypadek tożsamości sprawy administracyjnej wyłącznie z powodów przedmiotowych (np. w odniesieniu do tzw. decyzji rzeczowych), a co za tym idzie, może wówczas zajść niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualnie, w takich przypadkach, tj. gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem w sytuacji, gdy nie można czynić tego równocześnie, można mówić o przypadku niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przykładowo, powszechnie uznaje się za niedopuszczalne prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której uwzględnienie wniosku kolidowałoby z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę (zob. np. A. Despot-Mładanowicz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 65, t. 2). Minister, jakkolwiek nie czyni tego wprost, zdaje się nawiązywać, do obwiązującej w prawie cywilnym (w prawie rzeczowym) zasady prior tempore potior iure (art. 249 § 1 k.c.). Ewentualne odwołanie się do tej zasady również nie może być jednak uznane za zasadne na gruncie niniejszej sprawy.
Zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Zasady te chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. (Wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1668/19, LEX nr 3065742). Stosowanie analogi w prawie administracyjnym, o ile w ogóle dopuścić taką możliwość, nie może prowadzić jednak do rozstrzygnięć na niekorzyść strony. W świetle standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), organ administracji publicznej, posługując się analogią, nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r., III OSK 4135/21, CBOSA).
Warto podkreślić, że Minister, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej, skupił się wyłącznie na interesach innych podmiotów oraz interesie organu. Pominął natomiast interes majątkowy Skarżącej. Tymczasem, zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W kontekście tego przepisu Konstytucji RP w orzecznictwie zwrócono przy tym uwagę, że sam fakt podjęcia przez dany podmiot danych czynności wcześniej nie wynika, że prawa majątkowe innych zainteresowanych podmiotów nie zasługują z tego tylko powodu na ochronę (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, CBOSA).
W ocenie Sądu, w państwie prawa, opartym na zasadzie gospodarki rynkowej, w tym zasadzie wolnej konkurencji (art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji RP), niedopuszczalna jest praktyka organów administracji publicznej, gdzie na drodze wykładni ogranicza się wolną konkurencję. Ograniczenia tej konkurencji winny wynikać z jednoznacznej regulacji ustawowej. Przyjęta przez organ wykładnia pozbawia możliwości ubiegania się przez Skarżącą o uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.o.m. W państwie prawa, w przypadku, w których chodzi o dostęp do limitowanych dóbr publicznych, transparentność, rzetelność życia publicznego oraz wymogi uczciwej konkurencji wymagają, aby dostęp do tego dobra był udzielany na przewidywalnych i uczciwych zasadach. W sytuacji zatem, gdy uzyskaniem pozwolenia jest zainteresowanych więcej niż jeden podmiot, przeprowadza się postępowanie rozstrzygające, przewidziane w art. 27d u.o.m., czego z oczywistych względów organ w niniejszej sprawie nie uczynił.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., co z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
W sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że wcześniejsze złożenie przez konkurentów Skarżącej tożsamych wniosków nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wszczęcie postępowania z wniosku Spółki jest niedopuszczalne. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) Minister, jako konstytucyjny organ odpowiedzialny za dany dział administracji publicznej, nie może na stronę przerzucać negatywnych skutków nieprecyzyjnych lub niepełnych regulacji prawnych. Wadliwa legislacja nie może prowadzić do ograniczenia, a tym bardziej pozbawienia strony określonych uprawnień.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a (pkt II wyroku). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (art. 17 zł).