IV SA/Wa 537/10

IV SA/Wa 537/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1627/10 - Postanowienie NSA z 2011-09-30
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1,  art. 51,  art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -
Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] stycznia 2009r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2009r. odmawiającej B. G. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] października 1991r., na mocy której dokonano w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu O. zmiany przez wpisanie w miejsce działki ewidencyjnej nr [...] (wykazywanej w operacie ewidencyjnym na rzecz Skarbu Państwa – U.) nowo powstałych działek: nr [...] -jako własności Skarbu Państwa – U. oraz nr [...] - jako własności W. K.
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy:
B. G. wnioskiem z 19 września 2008r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] października 1991 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił B.G. wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu nieposiadania przez wnioskodawcę legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji.
Główny Geodeta Kraju - po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji z [...] kwietnia 2009r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 28 K.p.a., iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych stroną jest tylko właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się nie posiadał i nie posiada żadnych uprawnień ani do działki nr [...], ani do działek nr [...] i [...], jest natomiast właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], która jego zdaniem utraciła drogę dojazdową na skutek zmian wprowadzonych decyzją, którą chce zakwestionować w trybie nieważnościowym. Zatem nie można uznać, że zmiana
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
zapisu ewidencyjnego dokonana powyższą decyzją dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku B. G. W tym stanie rzeczy należało odmówić wymienionemu wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ po pierwsze podkreślił, iż podstawą prawną decyzji organu pierwszej instancji nie były przepisy prawa materialnego tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Geodety organ pierwszej instancji powinien podać także art. 28 K.p.a., niemniej nieuczynienie tego nie stanowi rażącego naruszenia przepisów postępowania i nie miało wpływu na wynik sprawy. Po wtóre organ w postępowaniu prowadzonym z wniosku nie może prowadzić postępowania z urzędu. Może jedynie wszcząć odrębne postępowanie, jeżeli uzna że zachodzą przesłanki uzasadniające jego wszczęcie w danej sprawie. Ponadto z akt sprawy wynika, iż organ zebrał wszelkie materiały i wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tego etapu sprawy.
B. G. w skardze na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2010r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) rażące naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. z uwagi na
nieprzyznanie odwołującemu się praw strony w niniejszym postępowaniu;
2) rażące naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. z uwagi na
nie podjęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności w związku z
uprawdopodobnieniem wady decyzji z [...] października 1991r.;
3) rażące naruszenie art. 7, art. 107 § 1 K.p.a.
W ocenie skarżącego decyzja w sprawie podziału działki nr [...] w istocie była decyzją wywłaszczającą drogę i przenoszącą własność pgr [...] z G. (Miasta i Gminy M.) na rzecz Skarbu Państwa U. zatem stronami postępowania są nie tylko właściciele nieruchomości dzielonych, ale podmioty których praw i obowiązków postępowanie wywłaszczeniowe i przenoszące własność dotyczy. W sytuacji gdy skarżący wskutek rozstrzygnięć organów administracji publicznej dotyczących działek sąsiednich nie może w pełni korzystać ze swojej własności (a w szczególności swobodnie dojeżdżać do niej) i "ustanowionej służebności", to tym samym ma on obiektywny, konkretny i zindywidualizowany interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji.
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
Zdaniem skarżącego nawet jeżeli organ stwierdził, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony, z czym się nie zgadza, to z uwagi na uprawdopodobnienie spełnienia przesłanek określonych w art. 156 K.p.a. organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu.
Organy zaniechały zbadania istnienia przesłanek i odniesienia się do każdego wniosku dowodowego, korzystając z dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że w trakcie postępowania skarżący zwracał uwagę na poważne mankamenty materiału dowodowego w rozpatrywanym zakresie, przedstawiając merytoryczne argumenty. Nietrafne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ nie może prowadzić postępowania z urzędu w sytuacji gdy jest ono prowadzone z wniosku. Zebranie materiału dowodowego z urzędu i odniesienie się do przedstawionych wniosków dowodowych jest nie tylko możliwe, ale obowiązkowe, ponieważ ma na celu ustalenie prawdy obiektywnej. Nie trzeba w takim wypadku wszczynać odrębnego postępowania z urzędu, a jedynie z urzędu przeprowadzić określone dowody.
Skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji niepowołanie podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego. Odwołujący nie zna przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z uzasadnienia decyzji może wynikać, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest niespełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych z art. 156 K.p.a. lub też przyczyną jest naruszenie innych przepisów prawa materialnego.
Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie podniósł, iż organ nie wyjaśnił, czy skarżący posiada jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe do dz. nr [...], która obecnie nie istnieje. Działka ta stanowiła drogę dojazdową do nieruchomości skarżącego. Stwierdzenie, iż skarżący posiada ograniczone prawo rzeczowe dawałoby skarżącemu przymiot strony. Przedmiotowa droga na skutek decyzji podziałowej została wykreślona z ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej; P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2010r. i utrzymania nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2009r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie tylko nie dostrzegł - wbrew zarzutom skargi - rażącego naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., ale i naruszenia tych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował pod względem zgodności z prawem decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1991r. wprowadzającej zmianę w ewidencji gruntów i budynków.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. Artykuł ten w § 2 stanowi, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony na wstępie powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (tak np. uchwała 7 sędziów NSA z 28.09.2003r., sygn. akt OSA 2/03, publ. ONSA 2004/1/2; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393),
Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji w pierwszej kolejności bada więc czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia jej braku - na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. -wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie (wyrok NSA z 13.03.2008r., sygn. akt I OSK 449/07, publ. Lex nr 505393).
Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 K.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodatkowo wskazuje się, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak m. in.: wyrok NSA z 12.01.1994r., sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z 15.09.2000r., sygn. akt IV SA 2328/99; wyrok WSA w Lublinie z 20.01.2009r., sygn. akt II SA/Lu 673/08, publ. Lex nr 519758; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006r., sygn. akt I SA/Wa 1410/04, publ. Lex nr 206477). Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z 15.04.1993r., sygn. akt I SA 1719/92, publ. OSP z 1994r., nr 10, poz. 199). Mieć interes to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ww. interes prawny (wyrok NSA z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16). Innymi
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
słowy przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z 25.10.2006r., sygn. akt II GSK 163/2006). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania.
W kontrolowanej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków wskazując, że podmiot który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czyli skarżący, nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M.
Sąd - w przedstawionej materii - mając na względzie stan sprawy oraz w oparciu o powołane wyżej regulacje prawne i poczynione wywody w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ((Dz.U. z 2005r., nr 240, poz. 2027, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.g.k.) ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części) i art. 51 (osoby władające, oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, z tym że dotyczy to ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) - stosownie do art. 22 ust. 2
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
u.p.g.k. - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Ewidencja - stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ((Dz.U. nr 38, poz. 454) - zwanego dalej; rozporządzeniem w sprawie ewidencji) - obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Nadto oprócz wyżej wymienionych danych - na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się dane dotyczące m. in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wyprowadzić tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Stanowisko to jest zgodne z podglądem prezentowanym dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15.04.2008r., sygn. akt I OSK 666/07, publ. Lex nr 505243; wyrok WSA w Warszawie z 3.06.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05, publ. Lex nr 179224). W wyroku z 3 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotem, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym.
Skarżący nie był stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym, zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] października 1991r. Jest właścicielem działki nr [...], która nawet nie jest działką bezpośrednio sąsiadującą z działkami objętymi decyzją z [...] października 1991r. Słusznie także organy uznały, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji. Skarżący nie posiada i nie posiadał żadnego tytułu prawnego do działki nr [...], jak i działek po podziale o nr [...] i [...]. Twierdzenie skarżącego, że przez zmianę zapisów w
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
ewidencji gruntów dokonaną ww decyzją utracił dojazd do jego działki nr [...], bowiem - zdaniem skarżącego - podczas spornego podziału do działki nr [...] włączona została działka nr [...] będąca drogą gminną, należącą do Miast i Gminy M., którą dojeżdżał do nieruchomości, nie może stanowić o jego uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości, która nie była objęta postępowaniem ewidencyjnym. Jak bowiem zostało wyżej wskazane - z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomatertałną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu -okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Powyższe oznacza, iż organy prawidłowo wywiodły, że skarżący nie wykazał, aby był podmiotem, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji, w konsekwencji nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1991r. Natomiast interes jaki zdaniem skarżącego jest interesem prawnym przybiera jedynie postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww postępowaniu, w tym kwestionowania ww decyzji i nie może być w postępowaniu prawnie chroniony. Swoich twierdzeń skarżący nie może bowiem oprzeć na normie prawa materialnego, która wprost dawałaby mu prawo do gruntu, w konsekwencji i prawo strony.
W kontekście powyższych ustaleń i wywodów zarzut pełnomocnika skarżącego, iż organ nie wyjaśnił, czy skarżący posiada ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...], jako że to ustalenie dawałoby skarżącemu przymiot strony jest bezzasadny. Po pierwsze przedmiotem zmiany w ewidencji gruntów była działka [...]. Po wtóre skarżący pismem z 24 listopada 2008r. był wzywany do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi wskazał jedynie, iż jest właścicielem działki nr [...], która w chwili obecnej nie posiada drogi dojazdowej, którą przed wydaniem decyzji z 1991r. - zdaniem skarżącego - stanowiła działka nr [...]. Zatem skarżący nie wykazał i nie udokumentował posiadania jakiegokolwiek ograniczonego prawa rzeczowego do wyżej wymienionych działek. Z kolei organ nie musiał prowadzić dodatkowych czynności wyjaśniających, jako że z akt sprawy dało się wyprowadzić jeden słuszny wniosek, prowadzący do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
W konsekwencji powyższego nie można pod adresem organu formułować skutecznie zarzutu niewyjaśnienia kwestii braku przymiotu strony, w tym nieodniesienia się do każdego wniosku dowodowego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w postępowaniu prowadzonym przed organami nie tylko nie składał wniosków dowodowych dotyczących spornej kwestii formalnej, ale i żadnych innych wniosków.
Odpierając pozostałe zarzuty skargi po pierwsze wskazać należy, iż organ postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, nie może "przekształcić" w postępowanie prowadzone z urzędu. Może jedynie wszcząć odrębne postępowanie, tym razem z urzędu, wtedy dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wykazać podstawy określone w art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub ich brak. Bez wątpienia więc obowiązkiem organu jest rozważenie, czy treść żądania skarżącego nie uprawdopodobnią określonej w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwości decyzji z [...] października 1991r., a w zależności od poczynionych ustaleń wszczęcie postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.
Po wtóre skarżący myli dwie kwestie, bowiem co innego jest prowadzić postępowanie z urzędu, a co innego jest gromadzić materiał dowodowy z urzędu w postępowaniu wszczętym na wniosek lub z urzędu i ustosunkowywać się do wniosków dowodowych stron. Zadaniem skarżącego "nie trzeba wszczynać odrębnego postępowania z urzędu, a jedynie z urzędu przeprowadzić określone dowody". Niemniej jednak skarżący nie zauważa, iż postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii formalnych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś merytorycznego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie tego postępowania wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, jak np. wniesienie żądania przez legitymowany podmiot. Ta pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno być bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Lex nr 505393). Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przesłanek nieważnościowych jest uprawnione po wszczęciu postępowania w trybie nieważnościowym na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. Tymczasem w sytuacji stwierdzenia przez organ braku po stronie podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - co miało miejsce w sprawie - obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takim stanie rzeczy organ skupił się na wyjaśnieniu kwestii formalnej, z racji tego nie mógł odnosić się twierdzeń skarżącego i materiału dowodowego sprawy, które w ocenie skarżącego przemawiały za zasadnością wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1991r.
Po trzecie zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. na skutek braku podania przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji, gdyż w podstawie prawnej powołano jedynie art. 157 § 3 K.p.a. i art. 7 b ust. 2 pkt 2 u.p.g.k. również jest nietrafny. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. należy określić mianem rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, bowiem zostaje ono podjęte na skutek zaistnienia przyczyn formalnych, uniemożliwiających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, na którym to etapie dopiero organ przeprowadza stosowne postępowania co do zaistnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Zatem powołanie ww podstawy prawnej wraz z art. 28 K.p.a. czyni zadość wymogowi jaki stawia w tej kwestii art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto takie określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i treść uzasadnienia decyzji - zdaniem Sądu - nie mogły budzić wątpliwości co do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W żadnej mierze nie mogło to sugerować, jak próbuje naświetlić skarżący, iż przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było niespełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 K.p.a. lub naruszenie innych przepisów prawa materialnego, bowiem tych kwestii na tym etapie postępowania w ogóle organy nie rozważały. Jedynym mankamentem zaskarżonej decyzji był brak wywodu, poczynionego w oparciu o konkretne przepisy z zakresu geodezji i kartografii, wyprowadzającego tezę, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotem, których prawa do nieruchomości podlegają
Sygn. akt IV SA/Wa 537/10
ujawnieniu w ewidencji, niemniej jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Dodatkowo wskazać należy, iż Sąd zauważył, że w kontrolowanym postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające interes prawny, niemniej jednak prawa tych osób przewidziane w art. 10 § 1 K.p.a. nie zostały naruszone, albowiem - w ocenie Sądu - zakończenie czynności organu - wywołanych wnioskiem o stwierdzenie nieważności - decyzją o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu występującego z tym wnioskiem. Dopiero od chwili wszczęcia postępowania nieważnościowego, czyli pozytywnej weryfikacji podania wnioskodawcy, należałoby zapewnić czynny udział podmiotom mających w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, oprócz osoby wnioskodawcy (pod. wyrok NSA z 8.11.2007r., sygn. akt I OSK 1489/06, publ. Lex nr 417711; wyrok NSA z 5.10.2007r., sygn. akt I OSK 1390/06, publ. ONSAiWSA 2008/6/91, OSP 2009/11/118, Lex nr 366765; wyrok NSA z 5.10.2007r., sygn. akt I OSK 1406/06, publ. Lex nr 420107).
Z kolei na marginesie Sąd wskazuje, iż z decyzji z [...] października 1998r. o warunkach zabudowy działki nr [...] - wbrew twierdzeniom skargi - nie wynika, aby drogą dojazdową miała być "pgr [...] " (akta administracyjne - k. 56).
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.