IV SA/WA 534/19

IV SA/Wa 534/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 3895/19 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 737
art. 6, art. 21 ust 1
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. L., R. S., J. i P. D., P. S., M. B., J. i S. L., A. T., W. i R. K., P. D., M. D., L. J., E. H., J. W., E. U., T. R., M. B., S. M., R. J. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, podziemnym garażem, wjazdami, wyjazdami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części dz. ew. [...] oraz cz. dz. ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania.
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, podziemnym garażem, wjazdami, wyjazdami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części dz. ew. [...] oraz cz. dz. ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] tj. A. L., R. S., J. i P. D., P. S., M. B., J. i S. L., A. T., W. i R. K., P. D., M. D., L. J., E. H., J. W., E. U., T. R., M. B., S. M., R. J.
Pismem z dnia 30 października 2018 r. Kolegium wezwało odwołujących się do wykazania w trybie art. 28 kpa przymiotu strony postępowania do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W odpowiedzi wnoszący odwołanie powołali się na przysługujące im prawo własności do wyodrębnionych lokali.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez ww. osoby, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] umorzyło postepowanie dotyczące rozpatrzenia odwołania.
Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. Ponadto dopuszcza się możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Kolegium zwróciło uwagę, iż w przypadku odrębnej własności lokali mamy do czynienia ze specyficznym układem stosunków prawnych. Przede wszystkim przedmiotem współwłasności wszystkich właścicieli lokali jest nieruchomość wspólna, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali). Wobec tego stroną postępowania dot. obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania obiektu budowlanego (budynku) powinni być wszyscy właściciele lokali. Jednak specyfika nieruchomości wspólnej, powoduje, iż ustawodawca utworzył wspólnoty mieszkaniowe, jako jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, które tworzą wszyscy właściciele lokali w danej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.
W związku z powyższym w ocenie Kolegium w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest nieruchomość wspólna zasadą jest, że stroną tego postępowania winna być wspólnota mieszkaniowa.
Jednakże nie we wszystkich sytuacjach za właścicieli wyodrębnionych lokali działa wyłącznie wspólnota. Jeśli właściciel lokalu wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, wówczas istnieje podstawa, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota mieszkaniowa. Od interesu prawnego należy również odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
W niniejszej sprawie organ I instancji za strony postępowania uznał wnioskodawcę tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...], Wspólnotę Mieszkaniową [...], Wspólnotę Mieszkaniową [...], nie zaś poszczególnych właścicieli lokali.
Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wnieśli natomiast właściciele lokali położonych w budynkach przy ul. [...], [...],[...],[...] w [...], którzy są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Odwołujący się w tożsamych odwołaniach wskazali na szereg zarzutów związanych z przeprowadzoną przez organ I instancji analizą urbanistyczną.
W ocenie Kolegium podniesione przez odwołujących się argumenty nie wskazują na ich indywidualny, własny interes prawny. Żaden z odwołujących się, pomimo wezwania przez Kolegium, nie wskazał w piśmie, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie niekorzystnie tylko i wyłącznie na jego mieszkanie/lokal. Wszyscy w tożsamych pismach podali, iż są właścicielami wyodrębnionych lokali i z tego wywodzą swój interes prawny do wniesienia odwołania oraz podnieśli, iż niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na ich nieruchomość wskazali w odwołaniu. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, iż w odwołaniach zostały wskazane tylko argumenty odnoszące się do ogólnego wpływu planowanej inwestycji na całe sąsiednie istniejące budynki. Żaden z odwołujących nie wskazał, jaki konkretnie wpływ będzie miała planowana inwestycja na jego lokal. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż stroną w przedmiotowym postępowaniu jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], która reprezentuje wspólne interesy właścicieli lokali.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż żadna z odwołujących się osób nie posiada indywidualnego interesu prawnego, legitymującego ją do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Z uwagi na stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...], podczas gdy jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wraz z miejscem postojowym, na które, w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaniechania wszechstronnej analizy stanu faktycznego, może oddziaływać planowana inwestycja;
2. art. 134 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "upzp") poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji planowanej w bezpośrednim kręgu oddziaływania nie tylko na nieruchomość wspólną członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...], ale także na jego lokal mieszkalny (i pozostałych odwołujących się), w związku z czym istnieje potrzeba ochrony tych lokali przed uciążliwościami, które mogłaby wywołać planowana inwestycja;
3. art. 7 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania oraz brak należytego uzasadnienia przesłanek, które doprowadziły do uznania, że skarżący nie był stroną tego postępowania;
4. art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przy ocenie braku interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu oraz wnioskowanie jedynie na podstawie literalnej treści odpowiedzi skarżącego na wezwanie organu z 30 października 2018 r.;
5. art. 8 i 11 kpa poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji oraz braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy wskutek niewskazania związku przyczynowo-skutkowego między wezwaniem organu a treścią zaskarżonej decyzji, a także z jakiej podstawy materialnoprawnej organ wywodzi brak interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W pismach z 26 kwietnia i 13 maja 2019 r. uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poparł stanowisko organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie czy skarżącemu jako członkowi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przysługiwał status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na części dz. ew. [...] oraz cz. dz. ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].
Zdaniem skarżącego jego interes prawny – jako członka wspólnoty mieszkaniowej – wynika z obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość stanowiącą wyodrębnioną własność lokalu mieszkalnego oraz potrzeby jej ochrony przed uciążliwościami w postaci: 1) immisji spalin z kanałów wentylacyjnych garażu podziemnego, 2) zbyt małej wydajności istniejącej kanalizacji dróg, 3) utraty stateczności gruntu pod drogą, 4) przesłaniania budynków osiedla [...] i [...], w tym korytarzy przewietrzających co spowoduje niedopuszczalne stężenie "smogu".
W ocenie organu administracji powołane przez skarżącego argumenty nie wskazują na jego indywidualny, własny interes prawny, a wręcz przeciwnie odnoszą się do ogólnego wpływu planowanej inwestycji na całe sąsiednie istniejące budynki. Tym samym uznał, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], a nie poszczególni jej członkowie.
W zaistniałym sporze rację należało przyznać organowi administracji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bezsporne jest, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem lokalu w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Skarżący jest zatem członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...], która została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.), w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.
Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sformułowano pogląd, że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną, jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali) lub zarządca (art. 18 ust. 1 ww. ustawy). Jedynie wyjątkowo, w razie wykazania przez członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny, może być on uznany za stronę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; z 4 marca 2011 r., II OSK 419/10 oraz II OSK 406/10). Tym samym stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa, a jej członkowie jeżeli wykażą swój indywidualny, własny interes prawny.
Należy wyjaśnić, że pojęcie interesu prawnego, od którego zależy legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i jego ustalenie wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a obowiązującym systemem prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa powszechnie obowiązującego, która stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniała ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa.
W orzecznictwie dominuje słuszny pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1043/05). Przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie interes prawny, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym posiada osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Treść art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07).
Sąd oceniając argumenty podniesione przez skarżącego stwierdza, że nie stanowią one o wpływie planowanej inwestycji tylko i wyłącznie na lokal będący jego własnością, a wręcz przeciwnie dotyczą całej nieruchomości sąsiedniej. Tym samym należało uznać, że skarżący nie wykazał istnienia swego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, którego nie można uznać za interes dający mu status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zauważyć przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje nowych praw i obowiązków, nie ogranicza korzystania z nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, że członek wspólnoty mieszkaniowej zgłaszający udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy musi wykazać istnienie swojego indywidualnego interesu prawnego, a nie faktycznego (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2009 r. II OSK 852/08, z 20 stycznia 2011 r. II OSK 102/10). Planowana inwestycja graniczy bezpośrednio z nieruchomością wspólną i brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na to, że interesy wspólnoty były rozbieżne z interesami skarżącego. Uzupełniająco należy wskazać, że eksponowana przez skarżącego kwestia m.in. zapewnienia odpowiedniego dopływu światła do lokalu nie jest rozstrzygana w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W tej sytuacji Kolegium prawidłowo, w oparciu o uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98), umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Z powyższych względów bezpodstawne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 28 i art. 107 § 3 oraz art. 134 k.p.a. w zw. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że właściwy organ administracji może zweryfikować w trybie odwoławczym decyzję, jedynie w przypadku gdy została ona złożona przez legitymowany podmiot w rozumieniu art. 28 kpa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.