IV SA/Wa 505/07

IV SA/Wa 505/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik. /sprawozdawca/
Anna Szymańska /przewodniczący/
Marta Laskowska
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2005 r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z.S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wystąpiły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r., orzekającego, iż "Osada nr (...) i Kolonia K." o pow. (...) ha, w tym ponad (...) ha użytków rolnych, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lutego 2002 r., Nr (...), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r., wskazując w uzasadnieniu, że wymieniona Spółka nie udokumentowała, że ma przymiot strony w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu wniosku Z.S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) maja 2002 r., Nr (...), powołując się na art. 127 § 3 k.p.a orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
W wyniku rozpoznania skargi Spółki na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 2541/02, uchylił zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2002 r. oraz z dnia (...) maja 2002 r.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż treść wpisu w rejestrze handlowym wskazuje, że spółka występująca w niniejszej sprawie jest tą samą osobą prawną, która została wpisana do rejestru handlowego w 1935 r., a zatem nie ma podstaw do uznania, że byt prawny tej spółki został przerwany.
W świetle powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał wniosek spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r., i decyzją z dnia (...) marca 2005 r., Nr (...), odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiły Z.S.A. z siedzibą w W.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu niniejszego wniosku decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r., Nr (...), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem przeprowadzonego postępowania było zbadanie, czy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych wydając w dniu (...) czerwca 1949 r. orzeczenie w sposób rażący naruszył prawo.
Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r., stwierdzającej, iż "Osada nr (...) i Kolonia K.", o obszarze (...) ha, w tym ponad (...) ha użytków rolnych, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pod działanie tego przepisu podpadały bowiem nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Zdaniem organu ze znajdującego się w aktach rozpatrywanej sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 22 listopada 1983 r., nr (...), wynika, że tytuł własności nieruchomości o pow. (...) ha, po wydzieleniu gruntu o pow. (...) ha do osobnej księgi wieczystej "K. lit. W", co nastąpiło na wniosek z dnia 2 lipca 1937 r., jest uregulowany jawnym wpisem na Z. Spółka Akcyjna na mocy aktu notarialnego z dnia (...) maja 1935 r., repertorium nr (...). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, w dniu 13 września 1944 r. powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości wynosiła (...) ha, w tym ponad (...) ha użytków rolnych. Z materiału dowodowego nie wynika również jakoby opisany majątek ziemski został skutecznie prawnie i fizycznie podzielony przed dniem 1 września 1939 r. na odrębne nieruchomości, z których żadna nie przekraczała (...) ha. Natomiast akt notarialny z dnia (...) listopada 1937 r., repertorium nr (...), sporządzony przez notariusza S. W., na który powołuje się pełnomocnik Spółki, zawiera jedynie protokół Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy Spółki – Z. Spółka Akcyjna. W akcie tym zawarte są uchwały tego Zgromadzenia co do podziału majątku. Punkt 3 aktu zawiera oświadczenie Zarządu Spółki, iż przenoszą własność nieruchomości o pow. 48,0084 na akcjonariuszy — J. i P. małż. W.. W pkt 4 tego aktu stwierdzono zaś, iż przepisanie tytułu własności wymienionej w nim nieruchomości stosownie do powziętych uchwał może nastąpić dopiero na jednostronny wniosek zarówno Zarządu Spółki, jak i każdego z wymienionych w akcie akcjonariuszy samodzielnie, przy czym w razie śmierci jednego z wyżej wskazanych małżonków nieruchomość miała zostać przepisana na tych samych warunkach na pozostałego przy życiu małżonka. Z zapisu tego wynika jedynie fakt, że przeniesienie prawa własności stosownie do podjętej uchwały nastąpi dopiero na wniosek Zarządu Spółki lub akcjonariusza, a więc odrębnym aktem notarialnym. Akt notarialny z dnia (...) listopada 1937 r., na który powołuje się w imieniu Spółki jej pełnomocnik, nie świadczy więc o prawnym podziale przedmiotowej nieruchomości, wyłączającym ją spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Akcyjna "Z." zarzucając, że została wydana z naruszeniem :
1) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
2) art. 77§ 1 k.p.a. z uwagi na nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
3) art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji zostały udowodnione.
W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2005 r., Nr (...). W obszernym uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu prawnego i faktycznego sprawy podniesiono zarzut, iż: - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął fakt naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), a w szczególności przepisów art. 101 ust. 1 lit. b oraz art. 44 powyższego rozporządzenia; - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w swoim orzeczeniu z dnia (...) czerwca 1949 r. prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu — tak w odniesieniu do powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i jej charakteru i powierzchni użytków rolnych. Podnosząc problemy związane z powierzchnią nieruchomości — i polemizując w tym zakresie z tezami uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. — stwierdzono, że brak uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, wymaganego przez art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., nie powoduje nieważności bezwzględnej zawartej umowy ( w rozpatrywanym przypadku — umowy z dnia (...) listopada 1937r.), bowiem o nieważności umowy zawartej należy dopiero orzec.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołał się do argumentacji użytej w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005r. Sygn. akt IV SA/Wa 1694/05 orzekł o oddaleniu skargi. Wskazując, iż na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż zaskarżona decyzja zawiera wady nakazujące jej uchylenie na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U.r.p Nr 35, poz. 341 ze zm. ) bądź stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna Z., zaskarżając go w całości.
Skargę tę oparto na zarzucie:
1) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm. ), polegające na przyjęciu, że nieruchomość "Osada Nr (...) i Kolonia K. podpada pod działanie w/w przepisu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2) naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:
- błędnym ustaleniu stanu sprawy, w związku z przyjęciem, iż Minister Rolnictwa i
Rozwoju Wsi uznając orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych za zgodne z art. 44 i 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o
postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341 ze zm.) i art. 2 ust. 1 lit.e Dekretu, postąpił zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa:
- oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi .Uchybienie opisane w pkt. 2 powyżej miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek oddalenia skargi, pozostało w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 roku o przejściu na; własność Państwa nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "K.", stanowiącej w części własność spółki "Z."; Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaś w części J. i P. małżonków W..
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 387/06 Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania powyższej skargi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...) grudnia 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy przepisów w oparciu o które wydano kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcie wskazał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36 " poz. 341 ze zm. ) w związku z art. 2 ust. 1 lit e) Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm.) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) albowiem wskutek oddalenia skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawiono w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. orzekające o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945 r. znak (...), i jednocześnie uznające , że nieruchomość ziemska " Osada Nr (...) i Kolonia K." o obszarze (...) ha, w tym (...) ha użytków rolnych będących własnością J. i P. małżonków W. przeszła w dniu 13 września 1944r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. Nr (...) uchylało z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego, Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945 r. (...) podjęte oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P.Nr 10 poz. 51 ze zm. ) o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - gruntu majątku, Osada nr (...) Kolonia K. o powierzchni (...) h (...)m2 stanowiących własność Z.Spółka Akcyjna w W. oraz gruntów o powierzchni (...) ha (...) m2 stanowiących własność J. i P. i W. . Natomiast w punkcie drugim orzekało " iż nieruchomość z punktu 1 tego orzeczenia przeszła jako całość w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednak, iż w chwili podejmowania spornego orzeczenia w dniu (...) czerwca 1949 obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit b, pozwalało władzy nadzorczej a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdą decyzję wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", przez użycie wyrazu " jakiejkolwiek" sugeruje w ocenie Sądu wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju i państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. NSA podniósł w tym miejscu, że w doktrynie jednoznacznie oceniano negatywnie wykładnię tej podstawy , traktującą każde naruszenie prawa za podstawę do unieważnienia decyzji.
W judykaturze wyrażono bowiem pogląd, że decyzja o której mowa w art. 101 ust. li b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie, wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (por. W. Dawidowicz - Ogólne postępowanie administracyjne . Zarys systemu - PWN 1962 r.str.265 i nast. ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, doktryna jednoznacznie opowiedziała się za poglądem W. Dawidowicza, iż tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa,"naruszenie ciężkie" uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Przy przyjęciu takiej wykładni powyższego przepisu, uznanie organu, iż sprawa została załatwiona niezgodnie z prawem powoduje w istocie wypaczenie właściwego sensu tego artykułu i prowadzi do podważenia zasady stabilności decyzji ostatecznej. Natomiast w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. Nr (...) odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 19451r. (...) oceniono, że akt notarialny z dnia (...) listopada 1937 r. (mylnie wskazano datę (...) lipca 1937 r. ) nie przeniósł prawa własności na małżonków J. i P. W. , stąd też uznano jego nieważność podnosząc również, że jest to sprzecznie z art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U Nr 73, poz. 428).
Analizując natomiast konstrukcję przepisu art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do orzeczenia z dnia 2 czerwca 1949 r. należy przyjąć, że przepis ten będąc przepisem materialnoprawnym w stosowaniu jest przepisem wymagającym dokonania jego wykładni. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien zatem zbadać, wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Wykładnia powyższa przepisu przedstawiona została w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt. I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) i skład orzekający w pełni podziela stanowisko tam zaprezentowane.
Wobec przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie ( decyzja) Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. Nr (...) naruszało art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w rażący sposób poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945 r. o nie
podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości jak i poprzez zastosowanie tej normy do przepisu art. 2 ust. I lit. e dekretu PKWN, budzącego wątpliwości interpretacyjne. Nie może bowiem w takiej sytuacji naruszenie tej normy
prawa być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.
Jeżeli więc nie było podstaw do uchylenia decyzji (orzeczenia) z dnia (...) sierpnia 1945 r. w opisanym trybie jako nieważnej to tym samym pozostawała ona w obrocie prawnym. Konsekwencją tego naruszenia pozostaje zatem to, że rozstrzygnięcie z dnia (...) czerwca 1949 r. -opisane w punkcie lI o przejęciu jako całości w dniu 1 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niedopuszczalne.
Jednocześnie NSA wskazał, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia
dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia (...) sierpnia 1945 r., jak
i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa,
jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa .Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy.
Ponadto NSA podniósł, że kwestionowane orzeczenie Ministra Rolnictwa i
Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. Nr (...) dotknięte było rażącym naruszeniem prawa poprzez wkroczenie w ocenę skutków prawnych czynności
cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1937 r. Nr (...) w zakresie przeniesienia majątku K., pod nazwą,, Osada Nr (...) i Kolonia K." o obszarze (...) ha (...) m. kw na imię J. i P. małżonków W.", w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny. O nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej można zaś mówić jedynie gdy tej sprawie zapadło rozstrzygnięcie właściwego sądu, którego w przedmiotowej sprawie jednak nie przywołano.
Tym samym NSA wskazał, iż przyjąć należy, że kwestionowanym orzeczeniem z dnia (...) czerwca 1949r. Minister Rolnictwa w trybie publicznoprawnym zakwestionował czynność cywilnoprawną wkraczając w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej , czego nie można było czynić.
Wobec powyższego NSA uznał, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Uchylił więc wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez niniejszy sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm zwanej w dalszej części "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę – w której uprzednio wydany przez WSA wyrok, został w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2005r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia (...) marca 2005r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r. Nr (...), które w pkt. 1 uchylało z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego, Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945 r. (...) podjęte w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P.Nr 10 poz. 51 ze zm.) o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - gruntu majątku " Osada nr (...) i Kolonia K. o powierzchni (...)h (...)m2 stanowiących własność Z. W. Spółka Akcyjna w W. oraz gruntów o powierzchni (...) ha (...) m2 stanowiących własność J. i P. W. . Natomiast w punkcie drugim orzeczono " iż nieruchomość z punktu 1 tego orzeczenia przeszła jako całość w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji, z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne –skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka przede wszystkim podniosła, iż rozpoznając niniejszą sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął fakt naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), a w szczególności przepisów art. 101 ust. 1 lit. b oraz art. 44 powyższego rozporządzenia; - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w swoim orzeczeniu z dnia (...) czerwca 1949 r. prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu — tak w odniesieniu do powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i jej charakteru i powierzchni użytków rolnych. Podnosząc problemy związane z powierzchnią nieruchomości — i polemizując w tym zakresie z tezami uzasadnienia orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949 r. — stwierdzono, że brak uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, wymaganego przez art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., nie powoduje nieważności bezwzględnej zawartej umowy ( w rozpatrywanym przypadku — umowy z dnia (...) listopada 1937 r.), bowiem o nieważności umowy zawartej należy dopiero orzec.
Odnosząc się do przedstawionych powyżej zarzutów skargi, jak również mając na uwadze, rozważania zawarte we wiążącym Sąd wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2007r. wskazać należy, iż powyższa skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
Jak wynika z akt sprawy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r. wydane zostało w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt b powyższego rozporządzenia władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. W judykaturze wyrażono pogląd, zaakceptowany w doktrynie, że decyzja o której mowa w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia, jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie , wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (W. Dawidowicz-Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu-PWN 1962 r. str. 265 i nast.).
Jak wynika z treści orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r. organ ten uchylając z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945r. orzekające, iż działy ziemi 1) oznaczone na planie gruntów majątku "Osady Nr (...) Kolonii K." sporządzonym w 1937r. przez mierniczego przysięgłego L. B. Nr (...) i Nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha. (...) m kw., stanowiące własność Z.Spółka Akcyjna w W., 2) oznaczony na wyżej opisanym planie Nr II o pow. (...) ha (...) m kw. stanowiący własność J.i P. W. nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, uznał, iż wydane ono zostało wbrew art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu organ wskazał zaś, iż kwestionowane przez niego orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945r zapadło w oparciu o stan prawny wynikający z aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1937r. w którym dokonano podziału nieruchomości ziemskiej "Osada Nr (...) Kolonia K." na dwa samodzielne gospodarstwa, o powierzchniach wskazanych powyżej. Tymczasem zgodnie z art. 1 rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919r. (Dz. U RP Nr 73, poz. 428) umowy o przeniesienie prawa własności nieruchomości ziemskich wymagają dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. Umowa zawarta (...) listopada 1937r. (błędnie wskazano (...) lipca) jest zatem w ocenie organu nieważna, albowiem strony zezwolenia takiego nie uzyskały. Wobec powyższego organ uznał, iż nieruchomość ziemska Osada Nr (...) Kolonia K." o łącznej pow.(...) ha (...) m2, w tym ponad (...) ha użytków rolnych przeszła w dniu 13 września 1944r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż art. 2 dekretu PKWN z dnia 1 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jest przepisem prawa materialnego, który wymaga dokonania stosownej wykładni. Kryteria i warunki jakie musi spełniać dana nieruchomość o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz art. 1, część druga, do którego odsyła niniejszy przepis. Z art. 2 wynika zaś, iż na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone jedynie "nieruchomości ziemskie". Próby zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął się Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 19 września 1990r. sygn. akt W 3/89 ( OTK 1990, poz. 26, s. 174), wskazał, iż pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Wprawdzie na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwała ta utraciła moc powszechnie obowiązującą, ale nadal zachowuje swój walor poznawczy, praktyczny przy stosowaniu i wykładni prawa.
Podnieść także należy, iż wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu dokonał również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06 (ONSA i WSA 2006/5/123) wskazując, iż normę zawartą w art. 2 ust. 1 lit e dekretu należy odczytywać w ten sposób , iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga" dekretu, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa więc jednoznacznie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu dekretu. Organ administracji publicznej wydając zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie zobowiązany był zatem uwzględnić wszystkie wynikające z niniejszego przepisu kwestie.
W świetle powyższego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...) czerwca 1949r. bez wątpienia wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945r. o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości, jak i poprzez zastosowanie jej do przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu, który jak wskazano powyżej do właściwego zastosowania wymagał dokonania wykładni, bowiem jest to przepis budzący wątpliwości interpretacyjne. Wobec powyższego, uznać należy, iż w tej sytuacji nie może naruszenie tego artykułu stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia (...) sierpnia 1945r.
Ponadto należy wskazać, iż w ocenie Sądu zakwestionowanie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia (...) czerwca 1949r. skuteczności aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1937r. w zakresie przeniesienia majątku K., także uznać należy, za rażące naruszenie prawa, poprzez wkroczenie przez ten organ w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnych, co było i jest niedopuszczalne na gruncie przepisów kpa.
Jak wynika zaś z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy Wojewódzki Urząd Ziemski w W. wydając orzeczenie z dnia (...) sierpnia 1945 r. L.dz. (...) o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działów ziemi 1) oznaczonych na planie gruntów majątku "Osada Nr (...) Kolonia K. S. " sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego Nr (...) i Nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha (...) m kw stanowiących własność Z. C.J. W. S. A. w W., 2) oznaczonych na wyżej opisanym planie Nr (...) o powierzchni (...). (...) m kw stanowiących własność J. i P. małżonków W. w oparciu o treść § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uznał " że przeniesienie prawa własności nastąpiło na skutek wskazanego wyżej aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1937 r. Nr (...). Okoliczność skutecznego przeniesienia prawa własności opisywanym aktem notarialnym została następnie zakwestionowana w ramach postępowania administracyjnego przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w wydanym dnia (...) czerwca 1949 r. Nr (...) orzeczeniu bowiem " przyjęto nieważność tej umowy wobec naruszenia art. 1 rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich tj. zawarcia umowy o przeniesieniu prawa własności ziemskiej bez poprzedniego zezwolenia władzy państwowej.
Niewątpliwie przepis art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. stanowił " iż umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymagają dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej". W myśl art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie jest władzy państwowej nie jest wymagane. Natomiast art. 8 rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekają właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej, zdaje się wskazywać, iż nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o nieważności przeniesienia nieruchomości ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie – na podstawie art. 8 rozporządzenia tymczasowego- nie zapadło orzeczenie właściwego sądu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, również z art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym uznaje się za nieważne wszystkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939r. nie wynika upoważnienie organów administracji rolnej do zastępowania sądów w wydawaniu orzeczeń w sprawie nieważności zmiany tytułów własności, dokonanych bez wymaganego zezwolenia władzy państwowej przed 1 września 1939r.
Słusznie zatem wywodzi strona skarżąca w skardze, iż podnoszony przez organ brak uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, wymaganego przez art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., nie powoduje nieważności bezwzględnej zawartej umowy ( w rozpatrywanym przypadku — umowy z dnia (...) listopada 1937 r.).
Niezależnie od zarzutów podniesionych w sprawie wskazać również należy, iż kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zawiera również i inne wady kwalifikowane. A mianowicie, za taką wadę uznać należy , na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Podnieść bowiem należy, iż tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy.
Reasumując należy wskazać, iż skoro nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia (...) sierpnia 1945r. , jako nieważnej, to za niedopuszczalne należy również uznać orzeczenie opisane w pkt II kontrolowanego orzeczenia, rozstrzygające o przejęciu spornej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ, winien stwierdzić nieważność kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia, chyba że uzna, iż zachodzą okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 Kpa.