IV SA/Wa 489/21

IV SA/Wa 489/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Anna Sękowska /sprawozdawca/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 149/23 - Wyrok NSA z 2023-10-25
III OSK 6411/21 - Postanowienie NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 797
art. 3 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] z w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] czerwca 2020 r., poz. [...]).
Pismem z [...] lutego 2021 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wniósł do tut. Sądu skargę na ww. uchwałę Rady [...] [...] maja
2020 r., wnosząc o: orzeczenie nieważności załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] w części, tj. w zakresie § 3 ust. 12 oraz § 6 ust. 1.
W uzasadnieniu wskazano, że w § 3 ust. 12 załącznika do uchwały Nr [...] prawodawca lokalny wprowadził następującą regulację: ."odpady biodegradowaine i odpady opisane w ust. 7, mogą być gromadzone selektywnie w celu poddania procesowi kompostowania, w przydomowych kompostownikach, pod warunkiem, że prowadzenie procesu kompostowania nie jest uciążliwe dla otoczenia. Kompostowniki, worki lub pojemniki do zbierania, odpadów zielonych zabezpiecza właściciel nieruchomości we własnym zakresie".
Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, ze. zm.), rada gminy może określić, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020r. poz. 797, ze zm.), ilekroć w ustawie mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. W pkt 12 ww. przepisu, jeżeli w ustawie mowa o odpadach zielonych – rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów.
W przywołanym przepisie ustawy o odpadach brak definicji legalnej odpadów biodegradowalnych.
Wojewoda wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala wyłącznie na kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Ponadto, jak wynika z definicji z ustawy o odpadach, bioodpady nie obejmują części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i cmentarzy, a także z targowisk.
Przyjęcie regulacji będącej przedmiotem skargi powoduje, że kompostowaniu w zabudowie jednorodzinnej mogą podlegać odpady, które nie są bioodpadami, a ponadto, wobec braku wyraźnego wyłączenia mogą to być odpady pochodzące np. z cmentarzy. Trudno sobie także wyobrazić, że na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi powstają i są gromadzone z pielęgnacji terenów zielonych i cmentarzy.
W § 6 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] zawarto następujący przepis: "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem wykonywania tych czynności w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, a powstające ścieki odprowadzane są do miejskiej kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami niniejszego regulaminu; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio wprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi.".
Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie ma określać wymogi dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.
Brak w tak sformułowanym przepisie delegacji do wprowadzenia ograniczenia mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do terenu własnej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie oraz nieobciążanie organu kosztami postępowania według norm prawem przepisanych.
Odnosząc się do stawianych przez Wojewodę zarzutów podkreślono, że podjęta uchwała w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] oraz przyjęte w niej zasady związane z gospodarką odpadami obejmują jedynie nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy i na których powstają wyłącznie odpady komunalne (§ 2 ust. 6). Wszystkie zatem odpady powstające na tych nieruchomościach są odpadami komunalnymi. Postanowienia Regulaminu pozwalają mieszkańcom nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi na zagospodarowanie bioodpadów stanowiących odpady biodegradowalne oraz odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów w przydomowych kompostownikach (§ 3 ust. 12).
Postanowienie powyższe wymienia odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów z uwagi na fakt, iż frakcja ta została wyodrębniona z frakcji bioodpadów w § 3 ust. 7 niemniej jednak nadal stanowi odpady komunalne biodegradowalne. Obie te frakcje stanowią frakcję bioodpadów ulegającą biodegradacji.
Podniesiono także, że bioodpady są grupą, wśród odpadów ulegających biodegradacji, która otrzymała odrębną definicję w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE L 312 z dnia 22 listopada 2008 r., s. 3), które oznaczają ulegające biodegradacji odpady ogrodowe i parkowe, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, restauracji, placówek zbiorowego żywienia i handlu detalicznego i porównywalne odpady z zakładów przetwórstwa spożywczego. Bioodpady nie obejmują natomiast odpadów rolniczych, odchodów, osadów ściekowych, odpadów z leśnictwa, odpadów ulegających biodegradacji jak włókna naturalne, papier czy tektura oraz tych produktów ubocznych produkcji żywności, które nigdy nie stają się odpadami. Bioodpady to pojęcie obejmujące, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność - (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach).
Organ administracji podniósł, że miał prawo do objęcia możliwością kompostowania także wyłączonej frakcji odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów gdyż są to bioodpady komunalne.
Odnośnie drugiego zarzutu organ uznał go za zasadny. Podniesiono, że zapisy § 6 ust. 1 Regulaminu mogą funkcjonować w obrocie prawnym nawet gdy Sąd unieważni go w części tj. odnośnie zapisu "niesłużącej do użytku publicznego ". Zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt. o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Wojewoda [...] domaga się w skardze stwierdzenia nieważności § 3 ust. 12 oraz § 6 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] czerwca 2020 r., poz. [...].
W pierwszym rzędzie należy zatem przywołać brzmienie zaskarżonych przepisów. I tak w myśl § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały odpady biodegradowalne i odpady opisane w ust. 7, mogą być gromadzone selektywnie w celu poddania procesowi kompostowania, w przydomowych kompostownikach, pod warunkiem, że prowadzenie procesu kompostowania nie jest uciążliwe dla otoczenia. Kompostowniki, worki lub pojemniki do zbierania odpadów zielonych zabezpiecza właściciel nieruchomości we własnym zakresie.
Zdaniem skarżącego zapis ten narusza w sposób istotny ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem ta pozwala wyłącznie na kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Ponadto, jak wynika z definicji z ustawy o odpadach, bioodpady nie obejmują części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i cmentarzy, a także z targowisk. Przyjęcie regulacji będącej przedmiotem skargi powoduje, że kompostowaniu w zabudowie jednorodzinnej mogą podlegać odpady, które nie są bioodpadami, a ponadto, wobec braku wyraźnego wyłączenia mogą to być odpady pochodzące np. z cmentarzy.
Sąd nie dostrzega sprzeczności zapisu zawartego w § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (jedn. tekst Dz. U z 2020 r., poz. 1439).
Jak bowiem wynika z tego przepisu kompostowaniu mogą podlegać odpady biodegradowalne i odpady opisane w ust. 7. § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały stanowi zaś, że odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów powinny być zbierane odrębnie od innych bioodpadów.
Faktycznie zatem z § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały wynika, że odpady biodegradowalne i odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów, mogą być gromadzone selektywnie w celu poddania procesowi kompostowania, w przydomowych kompostownikach, pod warunkiem, że prowadzenie procesu kompostowania nie jest uciążliwe dla otoczenia.
Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w art. 4 ust. 2a pkt 4 upoważnia radę gminy do zawarcia w regulaminie zapisów w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady.
Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, po pierwsze przepisy skarżonej uchwały dotyczą wyłącznie odpadów komunalnych, co wynika wyraźnie z brzmienia zapisów tej uchwały. Po drugie zaś, definicja bioodpadów zawarta jest w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020r. poz. 797, ze zm.), odpadach, która w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że pod pojęciem bioodpadów rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, pod pojęciem odpadów ulegających biodegradacji rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Z zestawienia powyższych definicji wynika, że odpady biodegradowalne stanowią rodzaj bioodpadów, do których z kolei zalicza się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków. Jak słusznie wskazała Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, z uwagi na zakres regulacji objętych Regulaminem, zapis w nim zawarte dotyczą tylko odpadów komunalnych. Za odpady komunalne zaś, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców. Przepisy te nie stoją na przeszkodzie aby regulacją uchwały objąć odpady biodegradowalne bądź odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub ogrodów. Zarzuty skargi w tym zakresie są dla Sądu zupełnie nie zasadne.
Kolejny zarzut dotyczy § 6 ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem wykonywania tych czynności w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego, a powstające ścieki odprowadzane są do miejskiej kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami niniejszego regulaminu; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio wprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi".
Skarżący wywodzi, że stosownie zaś do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie ma określać wymogi dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Brak w tak sformułowanym przepisie delegacji do wprowadzenia ograniczenia mycia pojazdów samochodowych wyłącznie do terenu własnej nieruchomości.
Sąd tej argumentacji nie podziela. Zaskarżone zapisy uchwały w kwestionowanym zakresie stanowią wyłącznie uzupełnienie przepisów ustawy, co mieści się w granicach upoważnienia ustawowego dla rady gminy, wynikającego z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy. Dopuszczalność takich uzupełnień w akcie prawa miejscowego wynika z art. 94 Konstytucji RP. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Przepisy prawa miejscowego stanowią dopełnienie przepisów rangi ustawowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie można uznać przepisu § 6 ust. 1 Regulaminu za naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o czystości i porządku w gminie. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy rada gminy upoważniona jest do określenia w regulaminie czystości i utrzymania porządku wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 6 ust. 1 Regulaminu przewidziano natomiast, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się pod warunkiem dokonywania tej czynności w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Mając na uwadze szczególnie tę ostatnią okoliczność, Sąd uznał, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego, ale stanowią właśnie, mieszczące się w ramach upoważnienia ustawowego, dopełnienie przepisów ustawy. Trzeba bowiem podkreślić, że regulamin porządku i czystości w gminie ma stosownie do postanowień ustawy chronić właśnie te wartości. Fakt, że ustawa zawierająca upoważnienie reguluje sferę stosunków społecznych właściwą także innym ustawom (np. Kodeksowi cywilnemu, czy Kodeksowi wykroczeń), nie wyklucza możliwości regulowania tych materii również w aktach miejscowych wydanych w oparciu o ową ustawę. Niewątpliwie musi to jednak odbyć się w ramach upoważnienia ustawowego i nie być sprzeczne z normami tych innych ustaw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. Zdaniem Sądu, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o ograniczeniu mycia pojazdów poza myjniami do miejsc nieprzeznaczonych do użytku publicznego, mając na uwadze wartość jaką jest ład, czystość i porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień. Chodzi bowiem o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem. Wzór powinnego zachowania służący zachowaniu czystości i porządku, poprzez ograniczenie miejsc, w których można myć samochody poza myjniami do miejsc nieprzeznaczonych do użytku publicznego, jest również zdaniem Sądu wystarczająco przejrzysty i jasny, o ile uwzględni się wyjątkowy charakter odstępstw od zasady mycia pojazdów w myjniach. Analogiczne zdanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, opublikowany w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Dodatkowo wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia, których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podobne stanowisko, w odniesieniu do analogicznych regulacji zawieranych w tego typu regulaminach, było również wyrażane w wyrokach: WSA w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/20 oraz z 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 220/20, IV SA/Wa 393/20 (dostępne jw.)
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), albowiem rozpoznanie sprawy uznano za konieczne, a – z uwagi na aktualną sytuację epidemiczną – przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.