IV SA/Wa 489/10

IV SA/Wa 489/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Dopierała /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 134-135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 158 par. 2,  art. 28,  art. 156 par. 1-2,  art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 158 par. 1, art. 76
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. B., M. B. i R. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. B., M. B. i R. B. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji oraz decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...] dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi L. i L., zapisanej w Księdze wieczystej KW [...], stanowiącej byłą własność F. i M. B..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia [...] września 1976 r. wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność F. i M. B., zapisanego w KW [...], składającego się z działek nr [...] i [...] położonych w L. oraz działki nr [...] położonej w L. o łącznej powierzchni [...] ha.
Licytacja, wyznaczona na dzień [...] grudnia 1976 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów.
Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Naczelnik Gminy B. orzekł o przymusowym wykupie nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi L. i L., zapisanej w KW [...] jako własność F. i M. małżonków B..
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. M. B., R. B. oraz J. B., działający przez pełnomocnika, wystąpili o uchylenie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r.
Na skutek wniesienia odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r.
Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. M. B., R. B. i J. B. wnieśli o uchylenie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 1976 r. z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik Wnioskodawców zmodyfikował wniosek, wnosząc o orzeczenie w trybie art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", że skarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wojewodzie [...] według właściwości ww. wniosek.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji oraz decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r. dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi L. i L., zapisanej w Księdze wieczystej KW [...], stanowiącej byłą własność F. i M. B.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
wydajność gruntów w przedmiotowym gospodarstwie była niższa niż w innych gospodarstwach. Ponadto przesłuchanie Wnioskodawców nie pozwoliło na uzyskanie konkretnych dowodów, które potwierdzałyby rażące naruszenie prawa w dacie wydania kontrolowanych decyzji.
W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik Wnioskodawców zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł, iż - jak wynika z mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego - dokonanie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego winno nastąpić w wyniku lustracji tego gospodarstwa przez zespół ekspertów w składzie trzech specjalistów powołanych przez organ właściwy do spraw rolnych. Zespoły lustracyjne winny sporządzić protokoły, w których powinny wyrazić opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji w skutek zaniedbania. Tymczasem w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak i w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. brak jest jakichkolwiek informacji o odbytych lustracjach przedmiotowego gospodarstwa, czasu ich odbywania oraz danych osób dokonujących lustracji. Pełnomocnik wskazał również, iż ani z treści decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ani z innych dowodów zebranych w sprawie nie wynika, aby gospodarstwo stanowiące własność F. i M. B. spełniało przesłanki do uznania go za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 1976 r.
Rozpatrując sprawę na skutek odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał w pierwszej kolejności, że z odpisu Księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...], [...] i [...] położone we wsi L. i L. o łącznej powierzchni [...] ha stanowiły własność F. i M. małżonków B.. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po F. B. nabyli M. B., J. B. i R. B..
Następnie organ wskazał, że decyzje Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. oraz z dnia [...] grudnia 1976 r. zostały wydane na podstawie
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., nr 3, poz. 14) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58).
Zauważył, iż z treści decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. wynika, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu ziemi w drodze licytacji gospodarstwa rolnego F. i M. B. zostało wszczęte na wniosek zespołu specjalistów rolnych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że gospodarstwo to z uwagi na niski poziom produkcji oraz brak inwentarza zaliczone zostało do przejęcia w drodze przymusowego wykupu. Z kolei w decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r. wskazano, że przedmiotowe gospodarstwo F. i M. B. od 1971 r. doprowadzili do upadku i wykazuje ono niski poziom produkcji. Na skutek braku nawożenia tak mineralnego, jak i organicznego, wydajność z gruntów jest bardzo niska.
Minister zauważył, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w B., Starostwa Powiatowego w B. oraz Urzędu Gminy B. o nadesłanie dokumentów archiwalnych związanych z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Prowadzone poszukiwania nie przyniosły jednak pozytywnego efektu w postaci odnalezienia kompletnych akt postępowania administracyjnego poprzedzających wydanie kontrolowanych decyzji. Podkreślił przy tym, że decyzje Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. oraz z dnia [...] grudnia 1976 r. stanowią dokumenty urzędowe, którym - w myśl art. 76 § 1 k.p.a. - przyznano zwiększoną moc w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Stwierdził również, że fakt braku odwołania małżonków F. i M. B. od ww. decyzji, prowadzi do wniosku, że małżonkowie zgadzali się z treścią podjętych rozstrzygnięć.
Analizując zeznania świadków Minister stwierdził, że mają one charakter ogólnikowy. Świadkowie nie wskazali jaka część gospodarstwa była uprawiana, jaka była średnia wydajność plonów i obsada bydła. Kwestii tych nie wyjaśnili również Wnioskodawcy, wskazali jednak, że gospodarstwo było mało wydajne. Na tej podstawie organ uznał, że zaznania świadków i oświadczenia stron postępowania nie podważają twierdzeń zawartych w kontrolowanych decyzjach.
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
Mając na względzie wszystko powyższe Minister uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. oraz z dnia [...] grudnia 1976 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Sytuacja taka zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, aby uznać, że badane w trybie nadzoru decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, konieczne byłoby wskazanie - ponad wszelką wątpliwość - że przejęte gospodarstwo nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości takiej sytuacji. Ani zgromadzone dokumenty, ani treść powołanych zeznań nie dają podstaw do uznania, że kontrolowane rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy B. pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przepisów prawa.
W skardze na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący: M. B., R. B. i J. B., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, poprzez zignorowanie podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, co polegało na braku porównania przez zaskarżoną decyzję stanu gospodarstwa, którego dotyczyły kwestionowane decyzje ze szczegółowymi kryteriami, określonymi w ww. przepisach i na braku wskazania, że kwestionowane
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
decyzje uzasadnione były w myśl ww. przepisów i tym samym uzasadniały przymusowy wykup gospodarstwa F. i M. B.,
2) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób
podważający zaufanie obywateli do organów Państwa poprzez odmowę stwierdzenia
nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa,
3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, ani
inny o takiej samej lub podobnej treści, nie istniał w momencie wydawania
kontrolowanych decyzji Naczelnika Gminy B.,
4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i
wszechstronny całego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, że
decyzje kontrolowane w trybie nieważnościowym nie naruszały prawa w sposób
dostateczny, aby stwierdzić, że istnieją przesłanki do uznania, że są one nieważne
albo zostały wydane z naruszeniem prawa w myśl art. 158 k.p.a.,
5) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie jako materiału dowodowego w sprawie
dowodów uzyskanych podczas postępowania o stwierdzenie nieważności ww.
decyzji w sytuacji, gdy organy orzekające obowiązane są, w postępowaniu o
stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych, ograniczyć się wyłącznie do badania
zgodności postępowania, w tym dowodowego, z prawem w zakresie prowadzącym
do wydania kwestionowanych decyzji,
6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie art. 158 k.p.a. poprzez odmowę
stwierdzenia nieważności ww. decyzji względnie stwierdzenia wydania ww. decyzji z
naruszeniem prawa, jeżeli nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art.
156 §2 k.p.a.
W motywach skargi wskazano w szczególności, iż w zgromadzonym w sprawie materiale brak jest dowodów na to, że gospodarstwo rolne stanowiące własność F. i M. małżonków B. spełniało kryteria określone w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz w przepisach wykonawczych. Nie zastąpi braku tych dowodów ogólnikowe uzasadnienie przedmiotowych decyzji Naczelnika Gminy B..
Nadto podkreślono, iż całkowicie chybione jest przypisywanie ww. decyzjom mocy dowodowej zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji, ciężar przeprowadzenia dowodu, iż przedmiotowe gospodarstwo nie spełniało kryteriów
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
ustawowych zezwalających na przymusowy wykup tego gospodarstwa, spoczywał na organie wydającym kwestionowane przez Skarżących decyzje.
Wskazano, iż błędne jest powoływanie się w zaskarżonej decyzji na wyniki postępowania dowodowego wszczętego po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności. Rolą organu orzekającego w trybie nieważnościowym jest wyłącznie zbadanie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego, które ma na celu uzasadnienie trafności kwestionowanej decyzji jest równoznaczne z ponownym, merytorycznym rozpoznaniem sprawy i stanowi zaprzeczenie kasacyjnego charakteru postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Opierając się na powyżej przytoczonych przepisach p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę gdyż doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji oraz decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...] dotyczącej przymusowego wykupu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi L. i L., zapisanej w Księdze wieczystej KW [...], stanowiącej byłą własność F. i M. B.. Zdaniem Skarżących powyższe decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżących, zmodyfikowany przez ich pełnomocnika, zawierał alternatywne żądanie stwierdzenia, że przedmiotowe decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa w przypadku, gdyby nie można było stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu Księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działki nr [...], [...] i [...] położone we wsi L. i L. o łącznej powierzchni [...] ha stanowiły własność F. i M. małżonków B.. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po F. B. nabyli M. B., J. B. i R. B.. Jak zasadnie przyjęły organy orzekające powyższe wskazuje, iż Skarżący - w myśl art. 28 k.p.a. - mają legitymację do występowania w charakterze stron w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym.
Sąd zważył, iż w art. 156 § 1 k.p.a. wymienione zostały przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, w tym powołana we wniosku Skarżących wada kwalifikowana polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wskazanego przepisu.). W § 2 art. 156 k.p.a. wymienione zostały sytuacje, w których
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
pomimo zaistnienia przesłanki pozytywnej nie stwierdza się nieważności decyzji. W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Zauważyć należy, że wszczęcie postępowania w tzw. trybie nieważnościowym oznacza wszczęcie postępowania w nowej sprawie w odniesieniu do sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpoznaje ponownie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (nie orzeka co do istoty sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej), lecz rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie powyższego przepisu następuje w oparciu o wynik czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. W toku postępowania nieważnosciowego organ bada zatem w pierwszej kolejności czy w sprawie zaistniały przesłanki (pozytywne) warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, przewidziane wart. 156 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - spełniona jest wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Stwierdzenie nieważności decyzji następuje również w przypadku rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu, gdy w sposób nie budzący wątpliwości (oczywisty) nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego albo zastosowano je nieprawidłowo. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest niewątpliwy stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji.
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia podstawy prawnej decyzji jako rażącego naruszenia prawa w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995/2/91, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 368/09, niepubl.).
Podstawę materialnoprawną decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., nr 3, poz. 14 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa". Instytucja przymusowego wykupu nieruchomości jako części gospodarstw rolnych uregulowana została w art. 1 ust. 1 ustawy. W myśl powołanego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej nieruchomościami, mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha (art. 2 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy Państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej.
Zasady i tryb zaliczania gospodarstw do powyższej kategorii określone zostały natomiast w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat:
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub
2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych
plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym
3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych
mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej przyjmując:
a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,
b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,
c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.
Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, prezydia gromadzkich rad narodowych zgłaszają do właściwego do spraw rolnych organu prezydium powiatowej rady narodowej wnioski o zaliczenie poszczególnych gospodarstw rolnych do kategorii określonej w § 1, zawiadamiając o tym właścicieli tych gospodarstw. Po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w ust. 1, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej powołuje zespół w składzie 3 specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Lustrację tę zespół przeprowadza przy udziale członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. O terminie przeprowadzenia lustracji należy zawiadomić zainteresowanych właścicieli gospodarstw. Po przeprowadzeniu lustracji zespół specjalistów sporządza protokół, w którym, na podstawie kryteriów określonych w § 1, wyraża opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (ust. 5 § 2 rozporządzenia).
W kontrolowanej sprawie obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976 r. w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. w sprawie wykupu nieruchomości była ocena prawidłowości decyzji z punktu widzenia wymogów zawartych w powyższej ustawie oraz rozporządzeniu w kontekście zarzutu podniesionego we wniosku odnośnie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
W ocenie organów orzekających z wniosku Skarżących brak było podstaw do uznania, że sporne decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem powyższych przepisów.
Zdaniem Sądu, z przedstawioną przez organy orzekające oceną nie można się zgodzić.
Niesporne w sprawie niniejszej jest to, że warunkiem uznania gospodarstwa rolnego za wykazujące niski poziom produkcji, a w konsekwencji prawidłowego zastosowania trybu przymusu wykupu nieruchomości określonego w ustawie, było prawidłowe zastosowanie omawianych już powyżej przepisów rozporządzenia. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowo-administracyjnego konsekwentnie zarzucali, że wobec braku dokumentów źródłowych (protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa, postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej oraz obwieszczenia o terminie licytacji), nie było podstaw do uznania wykupionego gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji. W szczególności w ramach powyższego zarzucali, że nie przeprowadzono w ogóle lustracji gospodarstwa przez zespół 3 specjalistów co było wymagane w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia oraz nie sporządzono, wbrew wymogom § 2 ust. 5 rozporządzenia, protokołu z takiej lustracji, który zawierałby ocenę, że gospodarstwo kwalifikuje się do uznania za wykazujące niski poziom produkcji.
W ocenie Sądu Skarżący skutecznie zarzucili, że decyzje Naczelnika Gminy B. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa a organy obu instancji odmawiając uwzględnienia żądania Skarżących dopuściły się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego uchybienia było naruszenie przytaczanych powyżej przepisów rozporządzenia oraz ustawy, co miało również istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie akt administracyjnych należy zauważyć, że brak jest wiarygodnych dokumentów pozwalających przyjąć, wbrew odmiennemu stanowisku organów orzekających, że gospodarstwo, którego nieruchomości objęte zostały przymusem wykupu, wykazywało niski poziom produkcji, o którym mowa w przytaczanych już powyżej art. 1 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia. Brak jest dokumentów źródłowych potwierdzających przeprowadzenie licytacji nieruchomości, wymaganej art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ustawy. W toku postępowania podjęto próby odnalezienia dokumentów archiwalnych
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
i zwrócono się do Archiwum Państwowego w B., Starostwa Powiatowego w B. oraz do Urzędu Gminy B. o odszukanie; protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa, postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej oraz obwieszczenia o terminie licytacji. Nie udało się jednak zgromadzić żadnego ze wskazanych dokumentów archiwalnych, ponieważ stosowne instytucje zaprzeczyły by w ich posiadaniu. Zasadniczo zatem w spawie brak jest jakichkolwiek dowodów źródłowych, które mogłyby uwiarygodnić stanowisko organów rozpatrujących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, że Naczelnik Gminy B. przed wydaniem kwestionowanych decyzji postępował w zgodzie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Również z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1976 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., w istocie nader lakonicznego, w żaden sposób nie wynika, by organ orzekający - dokonując oceny co do niskiego poziomu produkcji przedmiotowego gospodarstwa - działał zgodnie z powołanymi wyżej regulacjami. Jednoznaczność (brak wątpliwości interpretacyjnych) powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia w zakresie dopuszczalności objęcia nieruchomości przymusowym wykupem stanowi o tym, że ich niezastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowiska Sądu w powyższym zakresie nie zmienia argumentacja organu II instancji zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ prowadzący postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może skutecznie uzasadniać prawidłowości tej decyzji powołując się na art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Treść powyższego przepisu nie zwalnia w żadnym zakresie takiego organu z obowiązku oceny legalności decyzji w kontekście żądania wniosku oraz zaistnienia przesłanek nieważnościowych.
Za potwierdzeniem braku podstaw do stwierdzenia nieważności nie może również przemawiać fakt nie wniesienia przez strony odwołania od decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważność. Tego rodzaju okoliczności faktyczne nie mogą potwierdzać prawidłowości decyzji czy braku wad kwalifikowanych.
W sposób krytyczny należy ocenić także przesłuchania świadków przeprowadzone w trakcie postępowania nieważnościowego, które to przesłuchania co do założenia miały wyjaśnić stan nieruchomości objętych przymusowym
Sygn. akt IV SA/Wa 489/10
wykupem. Jak zostało już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie. Oznacza to, że postępowanie nieważnosciowe nie jest kontynuacją postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której zarzuca się wadę kwalifikowaną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ poszukuje, czy w sprawie już zakończonej występują uchybienia o charakterze proceduralnym jak i materialnym, które następnie ocenia na gruncie przesłanek nieważnościowych. Zatem niedopuszczalne jest w omawianym trybie nadzwyczajnym poszerzanie materiału dowodowego sprawy ocenianej a także czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych.
Przedstawiając wszystko powyższe Sąd uznał zasadność wniosku Skarżących
o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września
1976 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego
wykupu nieruchomości w drodze licytacji oraz decyzji Naczelnika Gminy B. z
dnia [...] grudnia 1976 r. znak: [...] dotyczącej przymusowego wykupu
nieruchomości rolnej.
Organy rozpoznające ponownie wniosek Skarżących zobligowane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt
1 lit. a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.