IV SA/Wa 479/20

IV SA/Wa 479/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 263/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 3 ust.1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi P. P. i I. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
I. P. i P. P. (dalej też: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr VII/46/2019 z 26 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...] (dalej jako: "plan").
Przedmiotową uchwałę skarżący zaskarżyli w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem:
1) R1 - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 20 pkt 1, 2, 3 i 5 planu oraz co do części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu;
2) RZL - w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]) - co do § 5, § 6 ust. 1, § 21 pkt 1, 2 i 3 planu.
Skarżący zarzucili organowi podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p"), przez dokonanie w planie ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr XVIII/118/2000 z 5 października 2000 r. (dalej jako: "studium").
Rozwijając ten zarzut, skarżący wskazali, że zgodnie z treścią § 20 pkt 2 i pkt 3 w zw. z § 5 oraz § 20 pkt 5 planu, na obszarze oznaczonym w części graficznej planu symbolem R1 zakazuje się w istocie lokowania jakichkolwiek budynków lub budowli, bez względu na to, czy obiekty te miałyby charakter obiektów rolniczych, czy też nie. Przepis § 20 pkt 3 planu dopuszcza co prawda lokowanie na przedmiotowym terenie budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Jednak dopuszczenie takiej formy zabudowy jest de facto fikcją, ponieważ w części graficznej planu na obszarze R1 w ogóle nie została wyznaczona linia zabudowy, co wyklucza możliwość wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. O pozorności dopuszczenia zabudowy w sposób, o którym mowa w § 20 pkt 3 planu przesądza również treść § 20 pkt 5 lit. b i c planu w zakresie dopuszczającym maksymalną powierzchnię zabudowy na poziomie 1 % oraz maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,01.
Dalej skarżący wskazali, że § 21 pkt 2 i 3 planu wyklucza dodatkowo możliwość zabudowy gruntów stricte rolnych dotychczas wykorzystywanych do produkcji rolnej, przez zmianę sposobu ich przeznaczenia na tereny rolnicze z możliwością zalesienia, wykluczając wznoszenie na tychże gruntach jakichkolwiek obiektów budowlanych związanych z rolnictwem.
Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają, zdaniem skarżących w oczywistej sprzeczności z treścią studium. Postanowienia obowiązującego na terenie gminy [...] studium nie dość, że nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżących (działki gruntu oznaczone w treści planu symbolem R1 i RZL), to wprost taką możliwość przewidują. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że treść planu w powyżej opisanym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią studium, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;
2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.
Skarżący w dalszej części wskazali, że w kontekście przedmiotowej sprawy nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach stanowiących ich własność. Działki te są co prawda działkami rolnymi, niemniej – mając na uwadze rozwój polityki sektorowej w rolnictwie – w obecnych czasach realna intensyfikacja produkcji rolnej bez możliwości wznoszenia jakichkolwiek budynków (np. silosy zbożowe, wiaty, hale, stajnie czy obory) nie jest absolutnie możliwa.
Wprowadzony w planie przez Radę Miejską w [...] zakaz jakiejkolwiek zabudowy (przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenie wskaźników rzekomo dopuszczalnej zabudowy w sposób absolutnie wykluczający wszelką zabudowę) na gruntach oznaczonych symbolami R1 oraz RZL, wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki. Działki rolne to nie tylko grunty przeznaczone pod uprawę, ale także grunty, na których wznosi się budynki lub budowle rolnicze, stricte związane z produkcją rolną.
Nieuzasadnione i nieproporcjonalne jest także zdaniem Skarżących arbitralne wyłączenie możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o czym stanowi § 6 ust. 1 planu, bez uprzedniego przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek badań lub analiz.
Mając za podstawę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części.
W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty. Zdaniem skarżących postanowienia obowiązującego studium w żadnym fragmencie nie zakazują możliwości wznoszenia obiektów budowlanych na działkach stanowiących własność skarżących, ale wprost taką możliwość przewidują w punktach 2.3 tiret piąty i szósty i 2.5. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych w studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium. W ocenie skarżących pomiędzy ustaleniami studium a planem zachodzi rażąca sprzeczność. Natomiast w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości jakiejkolwiek zabudowy na obszarze R1 oraz RZL – Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przekroczenie władztwa planistycznego przez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rada Miejska w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o jej oddalenie. Organ w zakresie pierwszego z podnoszonych przez skarżących zarzutów, czyli niezgodności pomiędzy zapisami studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że nie zachodzi żadna niezgodność. Dla oceny tej kwestii organ przytoczył wskazywane przez skarżących zapisy ze studium. Brzmią one w sposób następujący: "Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie, które uzyskały już zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze" oraz "Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi" - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie chów bydła mlecznego) - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa - małe zakłady przetwórstwa rolno - spożywczego, usługi wprowadzanie i promowanie agroturystki." Według organu z powyższych zapisów, ani wprost, ani w sposób dorozumiany, nie wynika wniosek prezentowany przez skarżących. Tereny rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy zagrodowej, tereny specjalistycznej produkcji rolnej, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach hodowlanych. Pozostałe tereny to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której wprowadzono ograniczenia odnośnie zakresu ich zabudowy. Dla zachowania ładu przestrzennego na terenie opracowania powstawanie nowej zabudowy ograniczono do terenów wsi już zainwestowanych pod względem infrastruktury technicznej. W planie pod RZL przeznaczono grunty słabszych klas bonitacyjnych V i VI oraz zgodnie z przeznaczeniem na rysunku studium oraz zapisami studium.
Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności jaki spowodowała zaskarżona uchwała organ wskazał, że z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika, że zadania własne gminy, obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku, jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Gmina, sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego korzysta z przyznanego przepisami prawa tzw. "władztwa planistycznego", które to prawo uprawnia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W celu ochrony ładu przestrzennego w planie ustalono przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania i zabudowy ze szczególnym wyważeniem interesów osób prywatnych oraz interesem publicznym i społecznym. Przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w szczególności w kontekście oprócz samych zasad ochrony ładu przestrzennego, także ochrony krajobrazu i ochrony środowiska.
Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności, na które skarżący się powołują, organ podkreślił, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej z przepisów ustaw oraz Konstytucji, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią ingerencję w prawo własności, które może podlegać ograniczeniom. Jest to przejawem władztwa planistycznego gminy. Sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. Zdaniem organu istota prawa własności nie została ograniczona. Nieruchomości skarżących mogą być w dalszym celu wykorzystywane na cele rolnicze w sposób jaki to miało miejsce dotychczas.
Na rozprawie, która odbyła się 10 września 2020 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę; z kolei pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu P. H. okazał dokumenty będące: fragmentem rysunku studium z zaznaczonymi działkami skarżącego objętymi skargą i legendę studium a nadto rysunek zaskarżonego planu i wyjaśnił, że złożone one zostaną do sprawy o sygn. IV SA/Wa 141/20. Przewodnicząca zarządziła odnotowanie w aktach sprawy, że dokumentacja dotycząca studium wobec oświadczenia pełnomocnika znajdować się będzie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 141/20 i należy ją traktować jako wspólną dla rozpoznawanej sprawy.
Nadto pełnomocnik organu P. H. wyjaśnił, że według studium działka nr [...] w części przeznaczona jest pod tereny zalesień, a w części jako grunty orne III i IV klasy. Jednocześnie wyjaśnił, że są to najwyższe klasy gleby występujące na terenie gminy. Stosownie zatem do zapisów studium działka w planie została w części przeznaczona pod teren RZL, a w części pod tereny rolnicze R1. Z kolei działka nr [...] we fragmencie niezabudowanym stanowi użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej. Nadto jest to teren łąk nad strumykiem. Pełnomocnik wskazał także jakie są cele ustanowienia strefy C w studium, na terenie których położone są działki skarżących. Na pytanie Sądu, co do braku wyznaczenia linii zabudowy na obszarze R1 objętym skargą wyjaśnił, że plan przewiduje linie zabudowy w tym obszarze, tylko dla działek znajdujących się bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. W przypadku działki skarżących ustalenie terenu R1 bez możliwości zabudowy uzasadnione było koniecznością oddzielenia istniejącej strefy mieszkaniowej od strefy przemysłowej. Dodatkowo uwzględniono, że są to łąki i tereny podmokłe, które podlegają stosownej ochronie przyrodniczej. Przez środek terenu R1 na działce skarżących przebiega również strumyk.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała Rady Miejskiej w [...] nr VII/46/2019 z 26 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...], [...], [...], [...] położonych na terenie gminy [...].
Dokonując takiej kontroli, Sąd w pierwszej kolejności musiał ocenić, czy skarżący posiadają interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Wynik tej oceny jest pozytywny. Z akt sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach wypisów z rejestru gruntów, wynika bowiem że skarżący są właścicielami objętych skargą działek, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym w stanie sprawy wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności, wskazując przy tym na treść art. 140 Kodeksu cywilnego. Nadto uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2020, poz. 713). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie przywoływana jako CBOSA). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane w niniejszej sprawie przez skarżących ustalenia planu, obejmujące swoim zakresem ich działki, ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Zaskarżona uchwała w ramach dotychczas wykonywanego przez skarżących prawa własności ustaliła przeznaczenie rolne, wyłącznie ograniczone do możliwości rolniczego zagospodarowania (użytkowania) terenu, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy, a nadto i z przeznaczeniem do zalesienia. W efekcie zatem doszło do zmiany powodującej pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości stanowiących własność skarżących, co warunkowało przyznanie im legitymacji w niniejszej sprawie. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny skarżących jako właścicieli ww. działek.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów postawionych przez skarżących, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.
Oceniając zaskarżoną uchwałę w ww. zakresie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. – uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. natomiast, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pierwszy z zacytowanych przepisów statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał). Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – potrzeby interesu publicznego.
Jednocześnie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala jakim celom, zgodnie z wolą ustawodawcy, ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw.
Nadto w sądownictwie administracyjnym przyjmuje się, że w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA oraz w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LexisNexis 2014).
Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie ,,władztwem planistycznym", czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane.
W kontekście powyższych rozważań, wskazać trzeba, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12, CBOSA) podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej".
Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08, CBOSA) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem jak Rada zauważyła nie jest prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081, CBOSA).
Oceniając zaskarżoną uchwałę w zakresie zakwestionowanym przez skarżących, tj. w zakresie sprzeczności postanowień uchwały ze studium oraz naruszenia władztwa planistycznego, przypomnieć ustalenia studium i planu odnoszące się do działek objętych skargą. I tak:
1) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium, znajduje się na terenach oznaczonych na części graficznej studium kolorem zielonym (średnio ciemnym). Stosownie do opisu zawartego w legendzie studium, jest to obszar użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, które studium określa jako użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej. Według planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1;
2) działka o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) według ustaleń studium, znajduje się na terenach oznaczonych na części graficznej studium kolorem pomarańczowy oraz w pasy zielono-beżowe. Stosownie do opisu zawartego w legendzie studium, jest to teren użytkowania terenów z zakresu Rolnictwo i środowisko przyrodnicze, stanowiące tereny gruntów ornych o III i IV klasie bonitacyjnej (kolor pomarańczowy) oraz tereny zalesień (kolor w zielono-beżowe pasy). Według postanowień i rysunku planu omawiana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (kolor pomarańczowy w studium) oraz symbolem RZL (kolor w pasy zielono-beżowe w studium).
Z kwestionowanych ustaleń planu, w tym dotyczących przeznaczenia terenów, wynika że w obrębie obszaru objętego planem ustala się m. in. przeznaczenie terenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem – R1 (§ 4 pkt 8 planu) i tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, oznaczone na rysunku planu symbolem – RZL (§ 4 pkt 9 planu). Zgodnie z § 5 planu na obszarze objętym planem kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego należy realizować poprzez przestrzeganie zasad zabudowy określonych uchwałą, w tym usytuowanie budynków jedynie w obrębie linii zabudowy z uwzględnieniem szczegółowych parametrów określonych w § 13-29. Z kolei stosownie do § 6 ust. 1 planu – na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem elementów infrastruktury technicznej.
Działka o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) zlokalizowana jest właśnie na terenach oznaczonych w planie symbolem R1, czyli tereny rolnicze. Tereny te objęte są postanowieniami określonymi w § 20 uchwały. Natomiast działka o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) – według planu to tereny oznaczone symbolem RZL, czyli tereny rolnicze przeznaczone pod zalesienie, objęte postanowieniami określonymi w § 21 ww. Działu XI zaskarżonej uchwały.
W myśl postanowień § 20 planu dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4, 3) dopuszcza się lokalizację dla terenów R1: budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy (lit. a), dojazdów rolniczych (lit. b), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nieograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (lit. c - objęte rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2019 r., [...], stwierdzającym nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do ustalenia § 20 pkt 3 lit. c uchwały w zakresie sformułowania "sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (...), w odniesieniu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z gospodarką rolną, lokalizowanych na gruntach rolnych klasy III, znajdujących się w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R1; Dz. U. Woj. Maz. z 6.05.2019 r., poz. 5887), 5) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,001, b) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,01, c) maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej – 1 %, d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej – 80 %;
W myśl zaś postanowień § 21 planu dla terenów rolniczych przeznaczonych pod zalesienie, oznaczonych na rysunku planu symbolem RZL ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z możliwością zalesienia, 2) zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3, 3) dopuszcza się lokalizację: dojazdów rolniczych (lit. a), sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia, z zachowaniem przepisów odrębnych (lit. b), 4) prawo zalesienia i prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.
Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R1 przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem, który dopuszcza lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy. Przykładem terenu rolniczego (R), na którym dopuszczono lokalizację budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy w planie jest teren położony pomiędzy terenami zabudowy zagrodowej oznaczonymi symbolami RM14 a RM15 (rysunek planu – arkusz 3), a zamiarem takiego ustalenia było skomasowanie zabudowy rolniczej pośród terenów zabudowy zagrodowej już istniejącej i dokonano tego stosownie do postanowienia § 5 planu.
Jak wskazują skarżący na terenach ich działki, która uzyskała w planie przeznaczenie rolnicze nie wyznaczono linii zabudowy. Tym samym nie dopuszczono na niej lokalizacji budynków i budowli rolniczych. Oznacza to, że na działce skarżących położonej na terenach rolniczych – R1 utrzymano dotychczasowy sposób użytkowania jako rolniczy z możliwością rolniczego zagospodarowania związanego z uprawą czy użytkami zielonymi, z wyłączeniem lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, czyli nawet tej związanej z gospodarką rolną.
Jak wynika z informacji udzielonych przez pełnomocnika organu na rozprawie, gmina przewidziała linie zabudowy w obszarze R1 tylko dla działek znajdujących się bezpośrednio obok istniejącej zabudowy, jako jej uzupełnienie. Ze studium i rysunku planu wynika zaś, że przeznaczenie rolnicze dotyczy gruntów ornych o wysokich klasach bonitacyjnych, tj. III-IV, bądź niższych, użytków zielonych, również o wysokich klasach bonitacyjnych, bądź niższych, gruntów położonych w zwartych obszarach tego rodzaju, pośród gruntów o takim samym czy zbliżonym przeznaczeniu. Do kategorii takich gruntów zalicza się działka skarżącego o przeznaczeniu rolniczym (R1), bowiem działka nr [...] we fragmencie niezabudowanym stanowi użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej. Zdaniem Sądu przeznaczenie działki [...] na cele rolnicze znajduje zatem uzasadnienie w wyżej opisanych regulacjach. Dodatkowo zaś ograniczenie zabudowy na działce skarżących miało wynikać z faktu, że działka ta w części to teren łąk nad strumykiem, a także uzasadnione było koniecznością oddzielenia istniejącej na działce strefy mieszkaniowej od strefy przemysłowej, usytuowanej w pozostałej części działki. Jakkolwiek niewątpliwie takie uregulowanie stanowi ograniczenie skarżących w wykonywaniu ich prawa własności, to jednak w ocenie Sądu, ograniczenie to nie stanowi o nadużyciu uprawnień planistycznych gminy. Kwestionowane ustalenia mają bowiem służyć wartości nadrzędnej jaką jest ochrona gruntów rolnych i w ocenie Sądu zostały one dokonane z poszanowanie zasady proporcjonalności. Ograniczenia wynikające z planu nie stanowią bowiem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości, szczególnie jeśli się zważy, że nałożone postanowieniami planu ograniczenia dotyczą wyłącznie części działki skarżących. Jak wynika bowiem z planu działka [...] w części jest przeznaczona na tereny zabudowy mieszkaniowej (MN), a w części na tereny specjalistycznej produkcji rolnej (RP 18) i jest już zagospodarowana. Zakaz wynikający z planu jest również racjonalnie uzasadniony okolicznością, że w tej części działka stanowi użytki zielone o III i IV klasie bonitacyjnej, stanowi teren łąk nad strumykiem i oddziela strefę mieszkaniową od strefy przemysłowej.
Takie rozwiązanie planistyczne, pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jaki jest człowiek. Z tego wynika również , że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem ferm hodowli zwierząt i uchronienie społeczności lokalnej, a także krajobrazu przed negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione (pod. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/17). Powyższe uzasadnia, zdaniem Sądu, wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżących.
Zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych, poza dojazdami o charakterze rolniczym czy infrastrukturą, dotyczy także przeznaczenia rolniczego z możliwością zalesienia (RZL). Tym symbolem objęta została działka [...] (obręb [...]). Według zapisów studium działka nr [...] w części przeznaczona jest pod tereny zalesień, a w części stanowi grunty orne III i IV klasy. Stosownie zatem do zapisów studium działka w planie została w części przeznaczona pod teren RZL, a w części pod tereny rolnicze R1. Objęta skargą jest wyłącznie część tej działki przeznaczona w planie pod teren RZL. Wskazać zatem trzeba, że słusznie zauważyli skarżący, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem obowiązujące studium przewidywało dla terenu, na którym położna jest działka ew. nr [...] w części przeznaczenie – tereny zalesienia, to plan musiał takie przeznaczenie uwzględnić.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności względem działki skarżących w części przeznaczonej pod tereny rolnicze i pod tereny rolnicze z prawem do zalesienia nie zostało dokonane z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym". W istocie po analizie akt planistycznych sprawy, w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r., uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że słusznie Rada stwierdziła, że realizacja polityki przestrzennej gminy wymaga takiego jak poczynione w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa własności skarżących. Kierowała się priorytetami predestynującymi Gminę do racjonalnego rozwoju w zakresie funkcji ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej. Priorytetem było wzmocnienie systemu ekologicznego przez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu gruntów ornych i trwałych użytków zielonych oraz zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania przyrody. Celem planu było uporządkowanie i zagospodarowanie terenów nim objętych z jednoczesnym powstrzymaniem żywiołowego rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (głównie drobiu). Uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należało – w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. Mimo wprowadzenia ograniczenia w postaci zakazu zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych, pomocniczych na terenie jednostek oznaczonych symbolami R1 i RZL, w tym na obszarze działek stanowiących własność skarżących, jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze i tereny rolnicze z możliwością zalesienia. Nie pozbawiono tym samym skarżących jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko Rady Gminy – w okolicznościach niniejszej sprawy – dało się obronić i to zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nie zostały zatem wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 1 i 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
W świetle powyższych wywodów bezprzedmiotowe już było rozważanie kwestionowanego zapisu § 20 pkt 5 planu ustalającego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej.
Powyższe rozważania odnieść również należy do zakazu wprowadzone w § 6 zaskarżonego planu. Ze wskazanych tu względów Sąd uznał zarzuty w zakresie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego jak również arbitralnego wyłączenia możliwości lokowania na całym obszarze objętym zaskarżonym planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za niezasadne.
Sąd uznał za bezzasadny także zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium.
Odpierając zarzut skarżących postawiony w tym przedmiocie, należy wyjść od regulacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tą normą, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Procedura planistyczna przewiduje, że w pierwszej kolejności – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak określony warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści ustaleń studium (pod. wyroki NSA: z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. III OSK 1155/17, CBOSA) "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16)".
Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżących należało uznać, że zaskarżony plan w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działki skarżących o numerach ewidencyjnych [...] i [...] mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w studium. Zgodnie z zapisami studium, zawartymi w Kierunkami zagospodarowania przestrzennego, rozdziale II pt.: "Możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy" i rozdziale III pt.: "Cele rozwoju" – przewiduje się możliwość wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki [...] i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunki sprzyjające specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystne warunki środowiskowe w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czyste i mało przekształcone środowisko naturalne umożliwiające sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodne warunki dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwość uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych; rozwój miasta i gminy powinien polegać na możliwie pełnym zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej, przy jednoczesnym zrównoważonym zagospodarowaniu terenów.
Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy [...] w studium przyjęto rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, a ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzację zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego.
Z kolei kształtowanie ładu przestrzennego poprzez uporządkowanie zabudowy miasta i wiejskich jednostek osadniczych i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów.
W rozdziale IV studium pt.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w strukturze wewnętrznej miasta i gminy [...] wyodrębniono trzy strefy funkcjonalno-przestrzenne, w tym Strefę C, jako strefę o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, obejmującą tereny rolno-leśne wzdłuż rzeki [...] i jej dopływów z miejscowościami m. in. [...], [...] i [...]. W tejże strefie, czyli strefie o funkcji rolniczo-leśnej i rekreacyjnej, znalazły się wszystkie działki skarżących objęte skargą. Zamierzeniem tej strefy miało być tworzenie warunków dla wykorzystania walorów przyrodniczo-krajobrazowych i rozwoju funkcji rekreacyjnej.
Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w tej strefie wskazano m. in. wzmocnienie systemu ekologicznego poprzez ochronę istniejących kompleksów leśnych i zadrzewień, zalesienie gleb słabych jakościowo oraz utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych; rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego, poprawa warunków aerosanitarnych w rejonie lokalizacji ferm hodowlanych poprzez wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej.
W Ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego, podrozdziale 2.3 "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej" wskazano, że rolnictwo pełnić będzie wiodącą funkcję w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym gminy [...]. Tereny użytkowane rolniczo zajmują obecnie ok. 78 % (ok. 9,6 tys. ha) powierzchni miasta i gminy. Przemiany w strukturze rolnictwa gminy dotyczyć będą wzrostu przeciętnego obszaru użytków rolnych indywidualnego gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym spadku ogólnej liczby gospodarstw. Przewiduje się zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych, co wynikać będzie z zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo oraz wzrostu powierzchni terenów zabudowanych. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień nowych i uzupełniających mają występować w południowo – zachodniej części gminy (m. in. [...] – 56 ha, [...] – 55 ha, [...] – 54 ha). Co warto podkreślić, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej powinny pozostać w użytkowaniu rolniczym i tylko w ograniczonym zakresie mogą być przeznaczone pod zabudowę nierolniczą (jedynie położone w bezpośrednim zapleczu terenów zabudowanych). Zasada ta dotyczy przede wszystkim obszarów gleb chronionych (zaliczanych do III-IV kl. bonitacyjnej), które zajmują 3889 ha, tj. ok. 40 % ogółu użytków rolnych gminy. Pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Możliwość poprawy sytuacji ekonomicznej gospodarstw rolnych stanowi: - rozwój specjalizacji gospodarstw w produkcji zwierzęcej (głównie bydła mlecznego), - aktywizacja obszarów wiejskich poprzez rozwój funkcji dodatkowych względem rolnictwa, – małe zakłady przetwórstwa rolno – spożywczego, usługi, - wprowadzenie i promowanie agroturystyki. Tereny turystyczno-rekreacyjne na terenach wiejskich są wskazane w sąsiedztwie zabudowy wsi, jak również z dala od zagospodarowania wiejskiego na terenach o słabych glebach m. in. [...]. Obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej przeznacza się pod lokalizację głownie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców. Na terenach wiejskich lokalizacja winna również uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych.
Studium stało się wyrazem dążenia Gminy do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia mieszkańców z równoczesną ochroną zasobów lokalnych zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego. W studium przedstawiono strukturę funkcjonalno-przestrzenną terenu, wskazując m. in. na problemy występujące w sferze ekologicznej oraz przedstawiając główne kierunki zagospodarowania wydzielonych stref, w tym omówionej wyżej strefy C (położenia działek skarżącego).
Podsumowując, z zaprezentowanych według studium priorytetowych założeń i kierunków polityki przestrzennej miasta i gminy [...], wyłania się w ocenie Sądu wiodący cel jakim jest ochrona i racjonalne kształtowanie środowiska oraz kształtowanie ładu przestrzennego przez likwidację konfliktów wynikających z różnych sposobów użytkowania terenów. Według wskazań studium, tereny użytkowane rolniczo o wysokiej wartości produkcyjnej (obszary gleb chronionych zaliczanych do III-IV klasy bonitacyjnej) powinny co do zasady pozostać w użytkowaniu rolniczym. Z kolei pod zabudowę w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone tereny o najniższej wartości produkcyjnej dla rolnictwa oraz takie które uzyskały zgodę dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Pod lokalizację głównie kurników, których funkcjonowanie związane jest z uciążliwościami dla środowiska jak i okolicznych mieszkańców wyznaczono obszary specjalistycznej produkcji zwierzęcej. Ta lokalizacja winna uwzględniać uciążliwość tego typu obiektów i każdorazowo uzyskać pozytywną opinię władz sanitarnych. W studium określono zarówno istniejące, jak i projektowane (preferowane) tereny pod specjalistyczną produkcję zwierzęcą. W studium przewidziano także zmniejszenie ogólnej powierzchni użytków rolnych poprzez dążenie do zalesienia gruntów najsłabszych jakościowo. Największe obszarowo tereny potencjalnych zalesień według studium mają występować m. in. w miejscowościach [...], [...] i [...], zatem miejscach lokalizacji działek skarżących.
Powyższe regulacje w ocenie Sądu jasno wskazują, że ustalenia planu wprowadziły na działkach skarżących, jako znajdujących się według studium na gruntach ornych, użytkach zielonych i terenach zalesień, kontynuację zagospodarowania w ramach terenów rolniczych i terenów rolniczych z zamiarem zalesienia. Przedmiotowe zapisy nie dowodzą sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można mówić o naruszeniu w sprawie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.