IV SA/Wa 477/25

IV SA/Wa 477/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska. /sprawozdawca/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant st. ref. Monika Batogowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2024 r. nr DI-KKW.401.178.2024.kb w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 listopada 2024 r., znak: DI-KKW.40IJ78.2024.kb, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", w związku z art. 280 pkt 2 lit. b, art. 283 ust. 1 i 4 i art. 289 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2019 r. ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do rowu melioracji wodnych szczegółowych /ziemi/, z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], zmienionym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...].
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2019 r. oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do rowu melioracji wodnych szczegółowych /ziemi/ z przekroczeniem warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.
Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. strona złożyła odwołanie od decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o zmianę decyzji i odstąpienie od ustalenia opłaty podwyższonej i poprzestanie na pouczeniu.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej wskazał, że stosownie do art. 280 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, ze zm.), opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Zgodnie z art. 286 ustawy Prawo wodne, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdza przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, o których mowa w art. 283 ust. 1, na podstawie pomiarów, o których mowa w art. 284 pkt 1, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne prowadzi wymagane pomiary ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, dopuszczalnej ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz dopuszczalnej masy substancji, w tym substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu oraz zapewnił wykonanie pomiarów, w tym pobieranie próbek, przez akredytowane laboratorium w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2023 r. poz. 215) w zakresie badań, do których wykonywania jest obowiązany. Stosownie do art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie prowadzi wymaganych pomiarów, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, dla każdego z tych pomiarów, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Natomiast zgodnie z art. 288 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wyniki pomiarów, o których mowa w art. 287, prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nasuwają zastrzeżenia, jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, dopuszczalnej ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji, w tym substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Zgodnie z art. 289 ustawy Prawo wodne, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska wymierza opłatę podwyższoną za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.
Starosta [...] w oparciu o przepisy, w tym przepisy Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984, ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2006 r.", udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" decyzją z dnia [...] września 2012 r., pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu melioracji wodnych szczegółowych i określił ich dopuszczalny skład (zawiesina ogólna. BZT5, ChZTcr), a także ilość, jaka może być wprowadzona do środowiska. Ponadto, w pkt 5.2. decyzji organ zobowiązał stronę do pobierania próbek oczyszczonych ścieków zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., tj. 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta [...] zmienił ww. decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w zakresie pkt 1 decyzji, a dokładnie w zakresie ilości ścieków, która może zostać odprowadzona z oczyszczalni w [...] w ciągu roku oraz w zakresie wielkości R.LM (z [...] na [...] RLM). Pozostałe warunki pozostały bez zmian.
Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2006 r. ścieki bytowe oraz ścieki komunalne inne niż bytowe odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli:
1) liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZTcr i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia;
2) próbki niespełniające warunku, o którym mowa w pkt 1, nie wykazują odchyleń od najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń większych niż o 100% dla BZT5 i ChZTcr oraz odchyleń od najwyższej dopuszczalnej wartości lub procentu redukcji zawiesin ogólnych większych niż o 150%.
Jednocześnie, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem pH i temperatury.
Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest opłata. W związku z powyższym, w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął, że oceny spełniania warunków pozwolenia należy dokonać dla okresów od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. oraz od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r., ponieważ pozwolenie z dnia [...] września 2012 r. stało się ostateczne [...] września 2012 r.
Z akt sprawy, a w szczególności ze sprawozdań z badań, protokołu kontroli nr [...] oraz adnotacji z kontroli dokumentacyjnej nr [...] wynika, że w pierwszym okresie oceny od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r., Spółdzielnia z uwagi na wykonanie dwóch pomiarów w sposób inny niż średniodobowy w poprzednim okresie (od [...] września 2017 r. do [...] września 2018 r.) miała w obowiązku wykonać cztery pomiary jakości odprowadzanych ścieków. W tym okresie strona wykonała jeden z czterech wymaganych pomiarów - próbka została pobrana [...] lutego 2019 r., sprawozdanie z badań nr [...], a laboratorium opisało pobraną próbkę jako średniodobową. W związku z wykonaniem jednego z czterech wymaganych pomiarów w tym okresie, w kolejnym okresie ponownie zaistniał obowiązek wykonania czterech pomiarów jakości odprowadzanych ścieków, przy czym nawet gdyby przyjąć, że w pierwszym okresie Spółdzielnia powinna wykonać dwa pomiary, to wykonanie tylko jednego pomiaru na dwa wymagane w ciągu roku, w świetle § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., powoduje że w drugim okresie oceny powinna wrócić do wykonania czterech pomiarów. W drugim okresie oceny, od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r., strona wykonała dwa z czterech wymaganych pomiarów - [...] października 2019 r. (sprawozdanie z badań nr [...]) i [...] marca 2020 r. (sprawozdanie z badań nr [...]). W ww. sprawozdaniach jako datę pobierania wskazano pojedynczą datę dzienną, co wskazuje na to, że nie zostały zachowane zasady pobierania próbek średniodobowych, proporcjonalnych do przepływu, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r.
W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty podwyższonej było przekroczenie spowodowane nieprzestrzeganiem zasad pobierania próbek do badań z uwagi na brzmienie art. 288 pkt 4 w związku z art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne, oraz niewykonanie wymaganej liczby próbek. Stanowi to przekroczenie warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ wydający pozwolenie wodnoprawne mógł ustalić - na wniosek Spółdzielni - zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), odrębne warunki korzystania ze środowiska poprzez ustalenie pobierania próbek do badań w sposób inny niż średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu, jeśli np. nie jest możliwe pobieranie średniodobowe. Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie wynika, aby organ wydający pozwolenie ustalił odmienne warunki dokonywania pomiarów (czyli w sposób uproszczony) niż wynikające z przepisów. Organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, a elementem wniosku o wydanie pozwolenia jest między innymi operat wodnoprawny, w którym wnioskodawca przedstawia stan faktyczny, planowane warunki korzystania ze środowiska, w tym warunki prowadzenia pomiarów jakości odprowadzanych ścieków, biorąc pod uwagę nie tylko wymagania wynikające z przepisów, w tym ww. aktów wykonawczych (w tej sprawie rozporządzenie z 2006 r.), ale też stan faktyczny istniejących w jego zakładzie warunków. Jeżeli więc ścieki są odprowadzane w sposób inny niż ciągły w czasie doby, to obowiązkiem podmiotu jest dokładne określenie w operacie i we wniosku o wydanie lub zmianę pozwolenia liczby zrzutów albo czasu trwania zrzutu z oczyszczalni w ciągu doby i wskazanie takiego sposobu pobierania próbek, aby pobierana próbka w sposób jak najdokładniejszy odzwierciedlała jakość ścieków, czyli wielkość emisji, z przekroju doby. To zaś powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym. Jeśli natomiast warunki ustalone przez Starostę [...] nie odpowiadały stronie i były niezgodne ze stanem faktycznym, to mogła ona skorzystać z trybu odwołania się od decyzji udzielającej pozwolenia, a na każdym etapie obowiązywania pozwolenia jako decyzji ostatecznej - wystąpić z wnioskiem o zmianę pozwolenia w tym zakresie.
Bez znaczenia w tej sprawie jest fakt, że ustawodawca zastrzegł, że pobieranie próbek może następować z odstąpieniem od zasady pobierania próbek średniodobowych. Z decyzji Starosty [...] nie wynika bowiem, aby na etapie postępowania o wydanie ocenianego w tej sprawie pozwolenia analiza dotycząca kwestii pobierania próbek z tej konkretnej oczyszczalni była prowadzona przez organ właściwy do wydania pozwolenia, który określa warunki korzystania ze środowiska, dlatego organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może dowolnie przyjmować w każdym przypadku, kiedy podmiot twierdzi, że nie ma możliwości pobierania próbek zgodnie z przepisami, że pobieranie próbek w sposób inny niż średniodobowy jest miarodajne i odzwierciedla jakość ścieków odprowadzanych z danej oczyszczalni. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska są związane treścią pozwoleń, które weszły do obrotu prawnego i nie mają ustawowych uprawnień do nierespektowania ich postanowień i prowadzenia oceny działań podmiotów wbrew ich treści - w innym przypadku doszłoby do naruszenia kompetencji innych właściwych w tym zakresie organów.
Poza tym, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne z 2001 r. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 albo z przepisów odrębnych. Uproszczony sposób pobierania próbek, na który strona wskazuje w uzasadnieniu odwołania, wykracza poza wymagania wynikające z przepisów, które wymagają pobierania próbek średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu i oceny wyników tak pobranych próbek, dlatego w sytuacji odprowadzania ścieków w sposób inny niż ciągły w czasie doby, wymagane jest uregulowanie tej kwestii przez organ udzielający pozwolenia, pod warunkiem złożenia takiego wniosku przez podmiot korzystający z usług wodnych.
Organ I instancji podczas kontroli udokumentowanej protokołem nr [...] stwierdził, że w latach 2019-2021 Spółdzielnia pobierała próbki do badań w sposób inny niż średniodobowy. Protokół został podpisany bez zastrzeżeń. Pozostawanie Spółdzielni w sporze sądowym z poprzednim Prezesem Zarządu nie ma znaczenia w tej sprawie, bowiem w czasie prowadzenia kontroli, w toku której stwierdzono naruszenia, był on przedstawicielem Spółdzielni uprawnionym do wszelkich działań na rzecz Spółdzielni i był również upoważniony do podpisania protokołu kontroli. Jeśli z oczyszczalni w M. ścieki nie są odprowadzane w sposób ciągły, to Spółdzielnia powinna dokładnie opisać to we wniosku o udzielenie pozwolenia, a jeżeli postępowanie takie zostało zakończone, może wystąpić o zmianę pozwolenia w tym zakresie. Na marginesie należy zauważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy nowego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółdzielni z decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] również nie wynika możliwość pobierania próbek w sposób inny niż średniodobowy, a w pkt 6.2 organ wprost wskazał obowiązek pobierania zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 99 ustawy Prawo wodne.
Jeżeli podmiot zobowiązany przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów w sposób wynikający z obowiązujących przepisów, a pozwolenie nie określa innego sposobu pobierania próbek z tej konkretnej oczyszczalni, to w sytuacji takiej powinien znaleźć zastosowanie art. 290 pkt 1 w związku z art. 288 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., przez próbkę średnią dobową rozumie się wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaprzecza, aby nie wykonywała w analizowanych okresach wymaganej liczby badań oraz aby nie przestrzegała zasad pobierania próbek, jednak sama przyznaje, że specyfika pracy oczyszczalni wyklucza pobieranie próbek w sposób średniodobowy, dlatego kwestia ta, powinna być jednoznacznie uregulowana w pozwoleniu wodnoprawnym. Poza tym, strona przedstawiła organowi Inspekcji Ochrony Środowiska pomiar, z którego wynika, że pobieranie próbki odbywało się w dniach [...]-[...] lutego 2019 r. (sprawozdania z badań nr [...]), a więc albo istnieje możliwość wykonywania pomiarów zgodnie z przepisami albo przedłożony pomiar nie dotyczy tej oczyszczalni. Wobec powyższego, w tej sprawie organ I instancji zasadnie stwierdził przekroczenie, a w konsekwencji wymierzył spółce opłatę podwyższoną na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b w związku z art. 285 ustawy Prawo wodne.
Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jednak z obliczeń przedstawionych na str. 8-9 zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie od 21 września 2019 r. do 20 września 2020 r. błędnie określono liczbę dni na 365 dni zamiast 366 dni. Wobec tego, należy w tym zakresie organ II instancji dokonał korekty przeprowadzonych obliczeń i na nowo ustalił wielkość przekroczenia w 2019 r. i wymiar opłaty podwyższonej za przekroczenie, które wystąpiło w tej sprawie.
Zgodnie z art. 294 ustawy Prawo wodne, przekroczenie ilości i składu ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi, a tę oblicza się według wzoru matematycznego określonego w § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2501), dalej "rozporządzenie z 2017 r." Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2017 r., jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to opłatę podwyższoną ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą opłatę podwyższoną. W tej sprawie, stosownie do ww. przepisu, opłatę podwyższoną należało ustalić za przekroczenie w zakresie ChZTcr, bowiem to przekroczenie pociąga za sobą najwyższą opłatę podwyższoną. Zatem ilość substancji wyrażonej wskaźnikiem ChZTcr, wprowadzonej do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków: w pierwszym okresie oceny od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. wynosi [...] kg, a w [...] dniach z pierwszego okresu wchodzących w 2019 r. wynosi [...] kg, w drugim okresie od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r. wynosi [...] kg, a w [...] dniach z drugiego okresu wchodzących w 2019 r. wynosi [...] kg. Łącznie w 2019 r. wprowadzono [...] kg + [...] kg = [...] kg zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem ChZTcr. Przy zastosowaniu stawki opłaty wskazanej w obwieszczeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie wysokości stawek opłaty podwyższonej obowiązujących od dnia 1 stycznia 2019 r. (M.P. z 2018 r. poz. 1015), wynoszącej dla tego wskaźnika [...] zł/kg, wysokość opłaty podwyższonej dla ChZTcr wynosi [...] zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm.) - [...] zł.
Organ wskazał, że strona w odwołaniu od decyzji nie kwestionuje faktu wykonywania pomiarów niezgodnie z przepisami, a jedynie twierdzi, że sposób poboru ścieków z tej oczyszczalni nigdy nie był kwestionowany i nawet podczas kontroli udokumentowanej protokołem nr [...] poprzestano w tym zakresie na pouczeniu. Należy jednak zauważyć, że brak zastrzeżeń do poprzednio wykonywanych pomiarów nie wyklucza dokonania innej oceny w późniejszych okresach. Fakt, że organ nie stwierdził naruszeń w tym zakresie wcześniej spowodował, że za te wcześniejsze naruszenia strona nie została ukarana.
W przypadku nieprzestrzegania zasad pobierania próbek wprost przyjmuje się, że warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, dla każdego z tych pomiarów, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Skoro więc Spółdzielnia wykonała w pierwszym ocenianym okresie jeden pomiar z czterech wymaganych, a w drugim okresie dwa z czterech wymaganych, ale wykonane w drugim okresie pomiary nasuwały zastrzeżenia w myśl art. 288 pkt 4 ustawy Prawo wodne, to dla trzech niewykonanych pomiarów w pierwszym okresie, dwóch niewykonanych pomiarów w drugim okresie i dwóch pomiarów wykonanych w sposób nieśredniodobowy w drugim okresie oceny należało ustalić przekroczenie o 80% względem wartości dopuszczalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie składu ścieków. Ustawodawca, posługując się przepisem art. 290 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zrównał bowiem wykonanie pomiarów niezgodnie z przepisami z rzeczywistym przekroczeniem warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 579/15).
W ocenie organu, w tej sprawie nie została spełniona przesłanka odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia znikomości naruszenia. Przyjmując za ustawodawcą fikcję prawną określoną w art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne, należy stwierdzić, że w ramach stwierdzonego przekroczenia podmiot wprowadził do środowiska w 2019 r. ponad [...] kg zanieczyszczeń wyrażonych tylko wskaźnikiem ChZTcr. Organ nie znalazł też podstaw do zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 189f § 2 k.p.a.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, w tym niewyjaśnienie przyczyn, dla których Spółdzielnia pobierała próbki w sposób uproszczony, czy RLM oczyszczalni w [...] na poziomie [...] pozwalało na odstąpienie od zasady pobierania próbek średniodobowych, czy Spółdzielnia stosowała się do zasad uproszczonego poboru próbek, czy było to przeprowadzane prawidłowo, czy sposób poboru próbek spełniał minimalne wymagania, jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków, czy sposób poboru próbek inny niż średniodobowy był miarodajny i odzwierciedlał jakość ścieków odprowadzonych z danej oczyszczalni;
2) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że pobieranie próbek do badań w sposób inny niż średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu, nie spełniało minimalnych wymagań jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków;
3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nałożenie na skarżącą sankcji pieniężnej po upływie trzech lat od kontroli, a także odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej i poprzestanie na pouczeniu, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek.
- prawa materialnego:
1) art. 280 pkt 2 lit b. w zw. z art. 289 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wymierzenie opłaty podwyższonej w sytuacji, w której Spółdzielnia nie naruszyła zasad pobierania próbek właściwych dla oczyszczalni ścieków;
2) art. 286 ustawy Prawo wodne poprzez stwierdzenie przekroczenia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi;
3) art. 288 pkt 4 w zw. z art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez stwierdzenie przekroczenia spowodowanego nieprzestrzeganiem zasad pobierania próbek do badań oraz niewykonanie wymaganej liczby próbek;
4) § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. poprzez stwierdzenie, że nie zostały zachowane zasady pobierania próbek średniodobowych, proporcjonalnych do przepływu;
5) art. 189f k.p.a. poprzez brak odstąpienia od wymierzenia opłaty i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, w której zaistniały ku temu przesłanki.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wymierzenia opłaty podwyższonej w wysokości [...] zł, ewentualnie o jej zmianę i odstąpienie od ustalenia dla Spółdzielni opłaty podwyższonej i poprzestanie na pouczeniu, , a także o zasądzenie od organu na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółdzielnia zaprzecza, aby nie wykonywała w analizowanych okresach wymaganej ilości badań wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz nie przestrzegała zasad pobierania próbek, co rzekomo powodowało, że wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia składu ścieków (pobór próbek w sposób nie średniodobowy). Spółdzielnia od samego początku działała na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] września 2012 r., zmienionego następnie [...] listopada 2017 r. Oczyszczalnia ścieków w [...] od 2017 r. obsługuje [...] RLM (poprzednio [...] RLM). Sposób poboru ścieków nigdy nie był kwestionowany, co więcej w protokole kontroli z dnia 2021 r. również poprzestano w tym zakresie na pouczeniu. I jest to dla skarżącej istotne, bowiem dopiero po 3 latach od kontroli organ nałożył na nią sankcje pieniężne, kiedy to skarżąca była przekonana, że sprawa jest już wyjaśniona. Jak już wcześniej podnoszono jeszcze za kadencji Prezes Zarządu W. K. kwestia sposobu pobierania próbek była wielokrotnie konsultowana z odpowiednimi organami. Z uwagi na specyfikę działania oczyszczalni ścieków nie jest możliwe pobieranie próbek średniodobowych. Niestety z racji upływu czasu i zmian w strukturze pracowników, Spółdzielnia nie jest w stanie określić, dlaczego jedna z próbek była oznaczona w sposób średniodobowy. Może jedynie przypuszczać, że podjęto wówczas próbę poboru próbek w ten sposób, ale z racji braku możliwości faktycznych kontynuowania w ten sposób, pobór następował w późniejszym okresie w sposób uproszczony, dając de facto te same miarodajne wyniki. Ponadto, sam ustawodawca w takich przypadkach zastrzegł, że pobieranie próbek może następować z odstąpieniem od zasady pobierania próbek średniodobowych, co faktycznie w przypadku Spółdzielni ma miejsce. Zostało to zauważone już na etapie składania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a to w operacie wodnoprawnym sporządzonym w tym celu. We wnioskach końcowych sporządzający operat uwzględnił specyfikę działania oczyszczalni i zawnioskował o pobieranie próbek zgodnie z rozporządzeniem, ale bez wskazania, że mają to być próbki średniodobowe. Niestety w decyzji Starosty została powielona standardowa formuła przestrzegania obowiązującego wówczas rozporządzenia. Błąd ten nie został dostrzeżony na etapie wydania decyzji. Tak naprawdę Spółdzielnia zorientowała się, że decyzja jest obarczona poważnym błędem dopiero po nałożeniu na nią kary przez Inspektora Ochrony Środowiska. Ponownie podkreślić należy, że kara /opłata podwyższona/ została nałożona 3 lata po przeprowadzonej kontroli. W międzyczasie, co słusznie zauważył organ, zostało wydane kolejne pozwolenie wodnoprawne. Gdyby skarżąca wiedziała, jakie konsekwencje niesie za sobą brak szczegółowego wskazania, jak pobór próbek ma następować, na pewno ustrzegłaby się błędu, po wydaniu nowej decyzji. Tymczasem opieszałość organów ochrony środowiska, przerzucana jest bezpośrednio na podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, które świadome sytuacji, w jakiej pomiary mogą się odbywać, bazują na zaufaniu do wydanej w tym zakresie dokumentacji.
Nie jest zrozumiałe dla Spółdzielni, dlaczego obecnie, niemal po 3 latach od kontroli, jest karana w tak dotkliwy sposób, w sytuacji której zarzucany brak prawidłowości pobieranych próbek nie jest zawiniony, a podyktowany właśnie specyfiką pracy oczyszczalni ścieków. Nie jest także zrozumiałe, dlaczego Spółdzielnia ma ponosić tak dotkliwe konsekwencje finansowe, w sytuacji w której niemal 12 lat temu decyzja Starosty [...] nie została doprecyzowana.
Nadmienić należy, że objaśnienia pod tabelą w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2006 r. nie wskazują, że uproszczony sposób powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w pozwoleniu wodnoprawnym. Co więcej, jest tam wprost wskazane, że pobieranie próbek w sposób inny niż średniodobowy ma być miarodajne i odzwierciedlać jakość ścieków odprowadzanych z danej oczyszczalni, co w przypadku Spółdzielni było spełnione i co potwierdziła kontrola przeprowadzana przez organ w 2021 r.
Jak wskazywano w odwołaniu, w toku kontroli w 2021 r. Spółdzielnia była reprezentowana przez Prezesa Zarządu R. K., z którym wciąż jest w sporze sądowym (m.in. z uwagi na działanie na niekorzyść Spółdzielni), a kolejne zaniedbania ujawniają się wraz z upływem czasu. Dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji Spółdzielnia powzięła wiedzę, że protokół kontroli nr [...] został podpisany bez zastrzeżeń. Niestety ówczesny Prezes Zarządu nie był zorientowany w temacie, nie konsultował spraw oczyszczalni ścieków z żadnym z pracowników, czy chociażby z poprzednim Prezesem Zarządu. To zaniechanie skutkowało przyjęciem protokołu kontroli bez szerszych wyjaśnień w sprawie i o ile do odpowiedzialności Spółdzielnia mogłaby pociągnąć Pana K., o tyle istotne jest że w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne wyglądają zgoła odmiennie niż jest to w rzeczywistości. Organ odnosi się do tej kwestii w wiadomy sposób, ale dla Spółdzielni jest to jednak istotne, aby ten kontekst sytuacyjny został wzięty pod uwagę, chociażby dla wniosku o wstrzymanie wykonania kary, czy też skorzystania przez Sąd orzekający z prawa do odstąpienia od jej wymierzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2024 r. uchylająca decyzję organu I instancji w całości i wymierzająca Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2019 r. ścieków komunalnych z oczyszczalni w M. do rowu melioracji wodnych szczegółowych /ziemi/, z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., zmienionym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b, art. 283 ust. 1 i 4 i art. 289 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, ze zm.).
Zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b Prawa wodnego, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym. Natomiast stosownie do art. 283 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b, zależy odpowiednio od ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, dopuszczalnej ilości substancji zanieczyszczających oraz dopuszczalnej masy substancji, w tym w szczególności ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 - stosownie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym, przy czym przez skład ścieków rozumie się stężenie zawartych w nich substancji. W myśl art. 283 ust. 4 ustawy, opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit. b, ustala, w drodze decyzji, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Art. 289 Prawa wodnego wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 286, art. 287 i art. 290 ww. ustawy, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska wymierza opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 280 pkt 2 lit b, za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym.
Stosownie zaś do art. 286 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdza przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, jeżeli podmiot ten prowadzi wymagane pomiary ilości, stanu i składu ścieków i zapewnił on wykonanie pomiarów, w tym pobieranie próbek, przez akredytowane laboratorium w zakresie badań, do których wykonywania jest obowiązany. W myśl art. 290 pkt 1 Prawa wodnego, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości, ustalenia ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, dla każdego z tych pomiarów, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków.
Natomiast zgodnie z art. 288 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wyniki pomiarów, o których mowa w art. 287, prowadzonych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nasuwają zastrzeżenia, jeżeli nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia ilości, stanu i składu ścieków albo minimalnego procentu redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, dopuszczalnej ilości substancji zanieczyszczających, w szczególności substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu oraz przewidywany sposób i efekt ich oczyszczania, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji, w tym substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji kontrolował spełnianie przez Spółdzielnię warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] z dnia [...] września 2012 r. na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu melioracji wodnych szczegółowych, określającym dopuszczalny skład ścieków (zawiesina ogólna. BZT5, ChZTcr), a także ilość, jaka może być wprowadzona do środowiska. Ponadto, w pkt 5.2. pozwolenia Starosta zobowiązał stronę do pobierania próbek oczyszczonych ścieków zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., tj. 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Starosta [...] zmienił ww. decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w zakresie pkt 1 decyzji, tj. w zakresie ilości ścieków, która może zostać odprowadzona z oczyszczalni w [...] w ciągu roku oraz w zakresie wielkości R.LM (z [...] na [...] RLM). Pozostałe warunki pozostały bez zmian.
Z ustaleń organów wynika, że oceny spełniania przez Spółdzielnię warunków pozwolenia należy dokonać dla okresów od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. oraz od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r., ponieważ pozwolenie z dnia [...] września 2012 r. stało się ostateczne [...] września 2012 r. Z protokołu kontroli nr [...] oraz adnotacji z kontroli dokumentacyjnej nr [...] wynika, że w pierwszym okresie oceny od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r., Spółdzielnia z uwagi na wykonanie dwóch pomiarów w sposób inny niż średniodobowy w poprzednim okresie (od [...] września 2017 r. do [...] września 2018 r.) miała w obowiązku wykonać cztery pomiary jakości odprowadzanych ścieków. W tym okresie strona wykonała jeden z czterech wymaganych pomiarów - próbka została pobrana [...]/[...] lutego 2019 r. (sprawozdanie z badań nr [...]), a laboratorium opisało pobraną próbkę jako średniodobową. W związku z wykonaniem jednego z czterech wymaganych pomiarów w tym okresie, w kolejnym okresie ponownie zaistniał obowiązek wykonania czterech pomiarów jakości odprowadzanych ścieków. W drugim okresie oceny, od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r., strona wykonała dwa z czterech wymaganych pomiarów - [...] października 2019 r. (sprawozdanie z badań nr [...]) i [...] marca 2020 r. (sprawozdanie z badań nr [...]). W ww. sprawozdaniach jako datę pobierania wskazano pojedynczą datę dzienną, co wskazuje na to, że nie zostały zachowane zasady pobierania próbek średniodobowych, proporcjonalnych do przepływu, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że wystąpiło przekroczenie warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym spowodowane nieprzestrzeganiem zasad pobierania próbek do badań z uwagi na brzmienie art. 288 pkt 4 w związku z art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne, oraz niewykonanie wymaganej liczby próbek.
W myśl art. 294 ustawy Prawo wodne, przekroczenie ilości i składu ścieków wyraża się ilością substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi, a tę oblicza się według wzoru matematycznego określonego w § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2501). Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to opłatę podwyższoną ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą opłatę podwyższoną.
W tej sprawie, opłatę podwyższoną ustalono za przekroczenie w zakresie ChZTcr, bowiem to przekroczenie pociąga za sobą najwyższą opłatę podwyższoną. Organ II instancji ustalił, że ilość substancji wyrażonej wskaźnikiem ChZTcr, wprowadzonej do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków łącznie w 2019 r. wyniosła [...] kg. Przy zastosowaniu stawki opłaty wskazanej w obwieszczeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie wysokości stawek opłaty podwyższonej obowiązujących od dnia 1 stycznia 2019 r. (M.P. z 2018 r. poz. 1015), wynoszącej dla tego wskaźnika [...] zł/kg, wysokość opłaty podwyższonej dla ChZTcr wynosi [...] zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm.) - [...] zł. Sąd nie znalazł podstaw, aby kwestionować te wyliczenia organu.
Z ustaleń organów wynika, że w pierwszym okresie oceny od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r., Spółdzielnia miała wykonać cztery pomiary jakości odprowadzanych ścieków, a wykonała tylko jeden pomiar (próbka średniodobowa z [...]/[...] lutego 2019 r.). W drugim okresie oceny, od [...] września 2019 r. do [...] września 2020 r. Spółdzielnia miała znów obowiązek wykonania czterech pomiarów, a wykonała tyko dwa - [...] października 2019 r. i [...] marca 2020 r. i nie zostały zachowane zasady pobierania próbek średniodobowych, proporcjonalnych do przepływu, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137 poz. 984, ze zm.). Sąd uznał, że wskazane ustalenia organu są prawidłowe, strona również nie przedstawiła żadnych dowodów na ich podważenie.
Argumentacja skargi zmierza do podważenia treści pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. w zakresie, w jakim w decyzji tej zobowiązano stronę do pobierania próbek średniodobowych, jak również do pobierania próbek oczyszczonych ścieków zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., tj. 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem pozwolenia wodnoprawnego. Rolą organu jest jedynie zbadanie czy podmiot, na który nałożono określone obowiązki, wykonuje ustalenia pozwolenia wodnoprawnego. Zatem nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których Spółdzielnia pobierała próbki w sposób uproszczony oraz czy RLM oczyszczalni w [...] na poziomie [...] pozwalało na odstąpienie od zasady pobierania próbek średniodobowych. Skoro w pozwoleniu wodnoprawnym przewidziano pobór próbek średniodobowych, to w tym postępowaniu organ nie miał podstaw prawnych do kwestionowania tego ustalenia. Z tych samych względów organ nie miał też obowiązku ustalać czy pobieranie przez Spółdzielnię próbek do badań w sposób inny niż średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu, nie spełniało minimalnych wymagań, jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. poprzez stwierdzenie, że nie zostały zachowane zasady pobierania próbek średniodobowych, proporcjonalnych do przepływu. Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, liczba średnich dobowych próbek ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni, nie może być mniejsza niż - w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej [...] - 4 próbki w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. W myśl § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ścieki, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZT (chemicznego zapotrzebowania tlenu) i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej - rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszanych próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu.
W uzasadnieniu skargi powołano się na objaśnienia zawarte w pkt 1 pod tabelą w załączniku nr 1 do rozporządzenia (Najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń lub minimalne procenty redukcji zanieczyszczeń dla oczyszczonych ścieków bytowych i komunalnych wprowadzanych do wód i do ziemi), w których wskazano, że określone w załączniku najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników i minimalne procenty redukcji zanieczyszczeń pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu oznaczanego metodą dwuchromianową (ChZTCr) oraz zawiesin ogólnych - dotyczą wartości tych wskaźników w próbkach średnich dobowych; z tym, że w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM poniżej [...] oraz o okresowym w ciągu doby odprowadzaniu ścieków dopuszcza się uproszczony sposób pobierania próbek ścieków, jeżeli można wykazać, że wyniki oznaczeń będą reprezentatywne dla ilości odprowadzanych zanieczyszczeń. Należy jednak zauważyć, że z pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. nie wynika, aby organ wydający pozwolenie ustalił odmienne warunki dokonywania pomiarów (czyli w sposób uproszczony) niż wynikające z przepisów. Z obowiązującym w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne z 2001 r. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 albo z przepisów odrębnych. Pozwolenie wodnoprawne miało zatem określać sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 albo z przepisów odrębnych. Z przepisu § 8 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. wynikała zasada pobierania próbek średniodobowo, której Starosta [...] w przypadku Spółdzielni nie zmienił w pozwoleniu wodnoprawnym z 2012 r. Organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie mógł zatem przyjąć, że w przypadku, kiedy podmiot twierdzi, że nie ma możliwości pobierania próbek zgodnie z przepisami, że pobieranie próbek w sposób inny niż średniodobowy jest miarodajne i odzwierciedla jakość ścieków odprowadzanych z danej oczyszczalni. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że jeżeli podmiot zobowiązany przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów w sposób wynikający z obowiązujących przepisów, a pozwolenie nie określa innego sposobu pobierania próbek z tej konkretnej oczyszczalni, to w sytuacji takiej powinien znaleźć zastosowanie art. 290 pkt 1 w związku z art. 288 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 280 pkt 2 lit b, art. 286, art. 288 pkt 4, art. 289 i art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 2 pkt 1, § 8 ust. 4 pkt 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r.
W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ art. 189f k.p.a. poprzez brak odstąpienia od wymierzenia opłaty i poprzestanie na pouczeniu. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Organ słusznie uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ prawidłowo uwzględnił doniosłą wagę społeczną ochrony środowiska jako dobra wspólnego oraz brak możliwości uwzględnienia faktycznej ilości zanieczyszczeń wprowadzonych do środowiska z uwagi na niepobieranie lub niewłaściwe pobieranie próbek do badań przez Spółdzielnię. Należy mieć na uwadze, że Spółdzielnia w pierwszym badanym okresie miała wykonać cztery pomiary jakości odprowadzanych ścieków, a wykonała tylko jeden pomiar średniodobowy, a w drugim okresie oceny, Spółdzielnia miała obowiązek wykonania czterech pomiarów, a wykonała tyko dwa pomiary, które nie były pomiarami średniodobowymi. Ponadto, przyjmując za ustawodawcą fikcję prawną określoną w art. 290 pkt 1 ustawy Prawo wodne, organ stwierdził, że w ramach stwierdzonego przekroczenia podmiot wprowadził do środowiska w 2019 r. ponad 650 kg zanieczyszczeń wyrażonych tylko wskaźnikiem ChZTcr, co nie może być uznane za znikome naruszenie prawa.
W myśl art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f § 3 k.p.a.).
Zastosowanie fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary na tej podstawie zależy od uznania organu, który ocenia czy cele kary (opłaty podwyższonej) zostaną spełnione, a w tej sprawie organ zasadnie uznał, że takie cele nie zostaną spełnione. Poza tym opłata została wymierzona za naruszenie, które miało miejsce w 2019 r., zatem nie jest możliwe wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa za ten okres.
Nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą sankcji pieniężnej po upływie trzech lat od kontroli, a także odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty podwyższonej i poprzestanie na pouczeniu, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek. Zauważyć należy, iż kontrola WIOŚ w tej sprawie przeprowadzona została w dniach [...]-[...] września 2021 r., a zatem już w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] września 2021 r. stwierdzono naruszenia przez Spółdzielnię prawa we wskazanym zakresie. Strona nie kwestionowała ustaleń kontroli i nie ma znaczenia w sprawie, że pozostaje ona w sporze z ówczesnym prezesem uprawnionym do reprezentowania Spółdzielni, który nie kwestionował wyników kontroli i podpisał protokół kontroli. Kwestia wydania decyzji przez organ I instancji dopiero w dniu 11 lipca 2024 r. nie ma wpływu na stwierdzone naruszenie prawa, dające podstawę do ustalenia opłaty podwyższonej.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.