IV SA/Wa 474/11

IV SA/Wa 474/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania spółki M. S.A. z siedzibą w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan sprawy.
Cytowaną we wstępie decyzją Marszałek Województwa [...] odmówił zatwierdzenia powyżej opisanej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Ministra Środowiska spółka M. S.A. z siedzibą w N. Uzasadniając swoje stanowisko spółka M S.A. z siedzibą w N. wskazała, że zaskarżona decyzja narusza treść art. 53 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a także § 1, § 7 ust. 2, § 9, § 16 ust. 2, § 16 a oraz § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów.
Minister Środowiska wskazał, że w zakresie składowania odpadów zawierających azbest na kwaterze nr II, strona przedłożyła opinię prof. dr hab. inż. A. J.; w odniesieniu do wyposażenia obiektu w instalację do jego odgazowania ekspertyzę dr inż. Z. G. z zespołem, a w zakresie przydatności granulatu cementowego ekspertyzę dr inż. S. Z.
Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Minister Środowiska wskazał, że przedmiotowe składowisko zostało zlokalizowane na terenie nieczynnego stawu osadowego na polu M. przy ul. [...] w W. Pierwotnie obiekt ten z racji deponowania na tym terenie mułów powęglowych był przeznaczony na składowanie odpadów o charakterze obojętnym. Fakt ten był podyktowany zaangażowaniem termicznym z racji zgromadzonych na tym terenie mułów powęglowych. Kwestia ta jest – zdaniem organu – niezwykle istotna, ze względu na dokonywane kolejne zmiany dotyczące późniejszej, faktycznej eksploatacji obiektu.
Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2000 r. dokonano zmiany pozwolenia na budowę dotyczącego przedmiotowego składowiska. Z aneksu do opisu Technicznego Planu Realizacyjnego projektu techniczno – technologicznego adaptacji nieczynnego stawu osadowego na polu M. przy ul. [...] w W. wynika, że składowisko odpadów zbudowane jest w obrębie zagłębienia terenowego w miejscu nieczynnego stawu osadowego, którego północne, wschodnie i zachodnie obramowanie stanowi nasyp ziemny z koroną na rzędnej ok. 484 m, natomiast południowe – hałda kopalniana, w szczytowej części zrównana na rzędnej 500 m n.p.m.
Wewnętrzne składowisko odpadów podzielone jest na 4 kwatery o pierwotnej pojemności użytkowej:
1. kwatera nr I – 57 tys. m³ przeznaczona dla odpadów kategorii III (odpady materiałów ceramicznych, przemysłu izolacji budowlanej, bitumiczne, tworzyw sztucznych, gumowe) zdeponowane przy północnym obrzeżu składowiska,
2. kwatera nr II – 16 tys. m³,
3. kwatera nr III – 30 tys. m³,
4. kwatera nr IV – 57 tys. m³ (gruz budowlany) deponowane wzdłuż skarpy otaczającej składowisko od południa.
W odniesieniu do kwater I i IV dokumentacja ta określa, iż w wyniku dotychczasowej eksploatacji ich pojemność w sposób znaczący uległa wyczerpaniu. Natomiast kwatery II i III w związku z planowanym składowaniem odpadów zaliczonych do kategorii I i II zostały dostosowane do obowiązujących wymogów techniczno – prawnych.
Organ podkreślił, że podwyższenie rzędnych deponowania odpadów do wysokości określonej w aneksie zmieniło pojemność kwater na:
1. kwatera nr I – 121 684, 8 m³,
2. kwatera nr II – 74 889, 0 m³,
3. kwatera nr III – 89 700,0 m³,
4. kwatera nr IV – 85 557, 0 m³.
Dając w sumie pojemność obiektu równą 371 830 m³.
Organ odwoławczy podkreślił, że podniesienie rzędnych deponowania odpadów dla kwater nawet przeznaczonych dla składowania odpadów niebezpiecznych powyżej rzędnych otoczenia jest możliwe i dopuszczalne przepisami prawa, jednak z wyjątkiem odpadów azbestu. W dacie wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę obowiązywało rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 145, poz. 942). Zgodnie z § 16 ust. 4 powyższego rozporządzenia składowanie odpadów azbestu powinno być zakończone na poziomie 2 m poniżej poziomu otoczenia, a następnie składowisko należy wypełnić ziemią do powierzchni terenu. Analogiczne uregulowanie tej kwestii zostało odzwierciedlenie w obowiązującym § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Wprawdzie odpady zawierające azbest skatalogowane zostały pod innymi kodami, nie mniej jednak zmiana dotycząca wyłącznie oznaczenia kodowego, nie powoduje zmiany co do meritum zagadnienia odnoszącego się do kwestii zakończenia deponowania odpadów zawierających azbest na poziomie 2 m poniżej poziomu otoczenia terenu.
Odnosząc się do ustaleń opinii prof. dr hab. A. J. organ stwierdził, że ekspert jednoznacznie wskazuje na fakt naruszenia prawa w zakresie zmieszania odpadów na kwaterze nr II, o kodach 17 06 01 i 17 06 05 z odpadami wymienionymi w grupie 16. Organ zgodził się z tezą eksperta odnoszącą się do kwestii możliwości prowadzenia obiektu w konstrukcji składowiska odpadów jako tzw. "składowiska zboczowego (skarpowego)". Natomiast nie podzielił poglądu eksperta, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z prowadzeniem "kwatery azbestowej" na składowisku nie musi dbać się "o poziomość" stropu odpadów choć musi dbać się o stabilność utworzonego z nich zbocza, które następnie należy odseparować 2 m miąższości nadkładem ziemnym".
Zdaniem organu odwoławczego brak dbałości "o poziomość" stropu deponowanych odpadów poniżej 2 m poniżej otoczenia terenu, prowadzi nie tylko do przekroczenia w/w wymogów prawa lecz również faktycznie prowadzi do "wypiętrzenia" deponowanych odpadów azbestu ponad poziom otaczającego terenu do dowolnie wybranych rzędnych.
Organ odwoławczy za lapsus uznał zawarte w opinii stwierdzenie, że "efekt tego naruszenia nie spowodował naruszenia szkody dla środowiska, a nawet choć w niewielkim stopniu przyczynił się do pomniejszenia potrzeby budowy składowisk odpadów azbestowych".
Ponadto Minister Środowiska podniósł, w zakresie kolejnych wymogów technicznych dotyczących "kwatery azbestowej", że powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych (a do takich należy azbest) nie powinna przekraczać 2500 m². Wartość tę należy odnosić do maksymalnej powierzchni ekspozycyjnej zajętej przez składowane odpady. Nie oznacza ona zatem powierzchni dna składowiska – kwatery przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych lecz jak wyjaśniono powyżej do docelowej, maksymalnej powierzchni, ustalonej na określonej rzędnej składowiska – kwatery na której umieszcza się odpady niebezpieczne. Powierzchnia dna składowiska odpadów w stosunku do jego maksymalnej ekspozycyjnej powierzchni liczonej na określonej rzędnej terenu jest zawsze wartością mniejszą. Różnica w tych wartościach spowodowana jest faktem konstrukcji projektowania, wynikającego z kąta nachylenia skarp wykopu, który nigdy nie stanowi kąta prostego. W celu zachowania stateczności gruntu – stabilności wykopu zwykle przyjmuje się stosunek nachylenia skarp 1:2 lub 1:3.
Organ wskazał, że strona podawała różne wartości parametru powierzchni kwatery Nr II: 1/ styczeń 2010 r. (1600 m² - powierzchnia kwatery, 8600 m² - powierzchnia wierzchowiny, 2/ marzec 2010 r. (8600 m² - powierzchnia wierzchowiny, przy głębokości 20 m 5360 m² - powierzchnia kwatery), 3/ maj 2010 r. (powierzchnia kwatery 2259 m²). W odwołaniu zaś strona podała wielkość kwatery 1600². Organ podkreślił, że dane wynikające z załączonej dokumentacji nie mogą służyć do dowolnej ich interpretacji, lecz powinny być przestrzegane w zakresie parametrów technicznych obiektu. Dane pomiarowe jednoznacznie wskazują, że powierzchnia kwatery Nr II wynosi 5360 m². Podczas eksploatacji powierzchnia kwatery przeszło dwukrotnie przekroczyła wartość dopuszczalną.
Odnosząc się do ekspertyzy dr inż. Z. G., w której podniesiono kwestię braku zasadności wyposażenia tego obiektu w instalację do odgazowania składowiska odpadów to organ stwierdził, że ekspertyza ta została wykonana w listopadzie 2007 r. i obejmuje dane uzyskane z informacji od "zarządzającego" w okresie od II półrocza 2002 r. do I półrocza 2007 r. Organ podkreślił, że obowiązek wyposażenia obiektu, na którym deponowane są odpady ulegające biodegradacji nie został uzależniony ani od ilości wytwarzanego biogazu, ani też od kwestii ekonomicznych związanych z wypełnieniem tego obowiązku. Dlatego też w sytuacji, gdy zarządzający składowiskiem odpadów decyduje się na przyjmowanie odpadów ulegających biodegradacji jest również obowiązany do wyposażenia obiektu w instalację do odgazowania.
Kolejna kwestią techniczną, do której odniósł się Minister Środowiska jest fakt posadowienia piezometrów. Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz.U. Nr 220, poz. 1858), składowisko odpadów powinno być wyposażone w odpowiednią ilość otworów badawczych, przy czym ilość piezometrów nie może być mniejsza niż 3 otwory dla każdego z poziomów wodonośnych, z czego jeden powinien znajdować się na dopływie wód podziemnych, a dwa pozostałe na przewidywanym odpływie wód podziemnych. Piezometry służące do monitorowania wód podziemnych zostały wykonane w grudniu 2004 r., na podstawie Dokumentacji Hydrogeologicznej. Analiza tej dokumentacji wskazuje, że wykonane piezometry zostały usytuowane powyżej poziomu rzędnej dla kwater. Na przedmiotowym obiekcie nie spełniają one swojej funkcji gdyż zostały posadowione zbyt płytko, a ich rola może być postrzegana jako "ozdobnik", którego cel ograniczony jest do wprowadzenia organów ochrony środowiska w błąd.
Odnosząc się do kwestii granulatu cementowego na warstwy izolacyjne, stwierdził organ, że przedłożona przez stronę aprobata techniczna I. wraz z jej zmianą oraz opinia dr inż. S. Z. wskazuje, że granulat cementowy stosowany może być jedynie jako dodatek do betonu cementowego z przeznaczeniem na nawierzchnie dróg gminnych oraz bezpośrednio do wykonania przebudów dróg gminnych. Organ podkreślił, że konkretne zapisy wynikające z Aprobaty Technicznej dotyczące zastosowań komunikacyjnych nie mogą być rozszerzane i zmieniane w dowolny sposób. Stosowanie "granulatu" do warstw przesypowych nie mieści się w pojęciu zastosowań komunikacyjnych.
Rodzaje odpadów, które zamiast ziemi mogą być stosowane jako materiał przesypowy zostały określone w § 16a pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. Do wykonania tej warstwy mogą być użyte inne niż wymienione w tym przepisie rodzaje odpadów, jednak warunkiem dopuszczenia danego rodzaju odpadu do takiego zastosowania jest posiadanie badań stwierdzających spełnienie przez dany odpad kryteriów przewidzianych dla odpadów obojętnych określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku danego typu (Dz.U. Nr 186, poz. 1553 ze zm.). Na użycie w/w granulatu jako odpadu do wykonania przesypki strona powinna posiadać wymagane prawem badania potwierdzające spełnienie kryteriów przewidzianych dla odpadów obojętnych.
Odnosząc się do kwestii prowadzenia składowiska odpadów zgodnie z wymaganiami określającymi rodzaje odpadów, które można deponować w sposób nieselektywny w odniesieniu do ilości sektorów, to organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz.U. Nr 191, poz. 1596) wyraźnie określa rodzaje tych odpadów, które mogą być składowane na składowisku w sposób nieselektywny.
Użycie w § 1 pkt 2 w/w rozporządzenia spójnika "albo" służy rozdzieleniu poszczególnych rodzajów opadów wymienionych w poszczególnych podpunktach tego przepisu, tak aby odpady wymienione w danym podpunkcie nie uległy zmieszaniu z rodzajami odpadów wymienionymi w innym podpunkcie. Odmienne rozumienie treści tego rozporządzenia prowadziłoby w istocie do stwierdzenia, że jego treść byłaby zupełnie zbędna lub też ograniczałaby się do stwierdzenia, że wszystkie wymienione w tym rozporządzeniu rodzaje odpadów można mieszać ze sobą w sposób dowolny.
Omawiane składowisko odpadów zostało podzielone na 4 kwatery i z racji zdeponowanych na tych kwaterach odpadów niemożliwe jest z technicznego punktu widzenia wydzielenie sektorów na tych kwaterach. Kwatera Nr II zajęta jest pod składowanie odpadów zawierających azbest, na pozostałych 3 kwaterach strona mogła deponować wyłącznie rodzaje odpadów wymienione w trzech podpunktach w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki. Brak możliwości zarówno technicznych, jak i formalnych do wykonania sektorów na tym obiekcie, w sposób jednoznaczny obrazuje, że na tym składowisku doszło do zmieszania odpadów.
Odnosząc się do wymogu wyposażenia składowiska odpadów, na którym deponowane są odpady ulegające biodegradacji to § 12 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. wyraźnie wskazuje, że taki obiekt wyposaża się w urządzenia do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających obiekt.
Ponadto organ podniósł, że zakres planu awaryjnego przedstawiony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie spełnia wymogów w zakresie podejmowania konkretnych działań, które należy podejmować w sytuacji zagrożenia.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wnikliwy zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowody.
Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka M. S.A. z siedzibą w N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 2 okt 9, 13, 15, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 i 4, art. 57 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach oraz § 1, § 7, § 9, § 16 ust. 1 i 2, § 16a, § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów;
2/ naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 1 i § 3, art. 80, art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie obowiązku podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia sprawy w sposób umożliwiający pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, a także zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, które to naruszenia jednoznacznie potwierdza treść decyzji nie spełniająca podstawowych wymogów prawnych i potwierdzająca jej wadliwość poprzez brak merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego i zastąpienie jej koniecznych elementów uznaniowością.
Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka opisała postępowanie przed organami administracji oraz stan faktyczny i prawny sprawy. Podkreśliła, że podjęcie decyzji oparto generalnie na bezwartościowym dowodowo protokole z oględzin z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w których nie wskazano konkretnych i sprawdzalnych danych. Ponadto w sposób niedopuszczalny zmanipulowano treść przedłożonych przez skarżącego opinii niekwestionowanych autorytetów w sprawie. Składowanie odpadów odbywa się w sposób selektywny w wyznaczonych sektorach. Sektory zostały wyznaczone i opisane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu integrowanym, a dotychczas prowadzone kontrole nie wykazywały zastrzeżeń, co do ilości wyznaczonych sektorów i nie wydawano w tym zakresie zarządzeń pokontrolnych. Nie stwierdzono mieszania się składowanych odpadów, co skutkowałoby ujemnym oddziaływaniem na stan środowiska w rejonie lokalizacji składowiska. Sposób wykonania sektorów i składowania odpadów jest zgodny z zapisem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu zintegrowanym dla eksploatowanego składowiska i Zakładu Recyklingu Odpadów.
Skarżąca spółka podkreśliła, że do wykonania warstwy izolacyjnej mogą być użyte materiały zarówno będące odpadami, jak i nie będące odpadami. Granulat cementowy M. nie jest odpadem – zdaniem spółki – tylko produktem. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. wyraźnie rozgranicza się wymogi stosowane dla warstwy izolacyjnej wykonanej z odpadów, dla których obowiązkowe jest spełnić kryteria przewidziane dla odpadów obojętnych, jednakże rozporządzenie nie określa wymogów jakie mają spełnić materiały użyte na warstwy izolacyjne jako materiały nie będące odpadami.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego posadowienia piezometrów skarżąca spółka wskazuje, że otwory obserwacyjne zostały wykonane w oparciu o prawomocne decyzje administracyjne (np. Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r.). Dotychczas zarówno Urząd Marszałkowski, jak i [...]WIOŚ nie kwestionował prawomocnej decyzji Starosty W., w oparciu o którą zostały wykonane piezometry. Organ kontrolny nie skorzystał również z przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Kwestionowane przez organ wyposażenia obiektu w odniesieniu do składowania odpadów ulegających biodegradacji nie jest zasadne – zdaniem skarżącej spółki – na uwzględnienie bowiem skarżąca spółka realizując obowiązek wynikający z decyzji o pozwoleniu zintegrowanym zleciła wykonanie ekspertyzy pn. " Prognoza ilości gazu wytwarzanego na składowisku odpadów w W.". Zdaniem skarżącej spółki organ nie poczynił w tym względzie istotnych merytorycznych ustaleń, natomiast w sposób niedopuszczalny zignorował dowody przeciwne, nie wskazując dlaczego odmawia im wiarygodności.
Skarżąca spółka podała, że składowisko odpadów jest wyposażone w urządzenie do mycia i dezynfekcji kół pojazdów opuszczających obiekt. Urządzenie to zostało zamontowane w dniu 18 sierpnia 2010 r., a fakt ten został zgłoszony kontrolującym w dniu 19 sierpnia 2010 r. w trakcie prowadzonej kontroli [...]WIOŚ na składowisku odpadów.
Skarżąca spółka nie zgadza się również z wskazanym w decyzji zarzutem braku selektywnego składowania odpadów oraz wyznaczenia sektorów podzielonych materiałem inertnym. Zdaniem spółki taki sposób wykonywania sektorów i składowania odpadów jest zgodny z zapisem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., a technologia składowania odpadów w sektorach została zaakceptowana w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.
Zdaniem skarżącej spółki prawidłowo sporządziła ona plan awaryjny, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 15 ustawy o odpadach.
Zdaniem skarżącej spółki w zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. pouczono stronę o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Środowiska, w sytuacji prawnej, która uzasadniała w tym czasie skierowanie odwołania do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.),w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja organu odwoławczego wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister Środowiska jako organ drugiej instancji zobowiązany był zatem ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 kpa, który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że nie jest zasadny zarzut wskazany w skardze dotyczący właściwości organu rozpatrującego odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Marszałka Województwa. Zgodnie z art. 4a pkt 1ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 tj.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji tj. [...] czerwca 2010 r. minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 13 ust. 4, art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 29, art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 pkt 1 i ust. 5. Art. 4a pkt 1 wymieniający art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, a dotyczący zatwierdzenia instrukcji eksploatacji odpadów jest jednak niespójny z jego treścią bowiem w pkt 1 wskazany jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie marszałek województwa (który wymieniony został w pkt 2). Mając na względzie wykładnię celowościową tego przepisu wskazać należy, że organem wyższego stopnia w stosunku dla marszałka województwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Ostatecznie art. 4a ustawy o odpadach został zmieniony przez art. 8 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.10.152.1018) i z dniem 4 września 2010 r. otrzymał następujące brzmienie w pkt 1 minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w ustawie (o odpadach), z wyjątkiem kar pieniężnych.
Zgodnie z 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach organ odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli:
1) kierownik składowiska odpadów nie posiada świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami;
2) instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska;
3) sposób eksploatacji jest sprzeczny z założeniami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub o pozwoleniu na budowę;
4) sposób eksploatacji mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji jako podstawę decyzji odmawiającej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wskazał art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach (instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska) oraz pkt 4 (sposób eksploatacji mógłby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska).
Minister Środowiska rozpatrując odwołanie spółki M. S.A. z siedzibą w N. nie odniósł się do następujących kwestii:
1/ sposobu wykonania sektorów i selektywnego składowania odpadów w kontekście pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] lipca 2007 r., wydanego przez Wojewodę [...] dla eksploatowanego składowiska. Skarżąca spółka podkreśliła, że udzielono jej pozwolenia na unieszkodliwianie odpadów zawierających azbest. Odpady te unieszkodliwiane są w wydzielonej kwaterze Nr II. Odnośnie technologii składowania odpadów pozwolenie zintegrowane oparto na rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, które to rozporządzenie jest również podstawą niniejszego postępowania.
2/ przydatności granulatu cementowego na warstwy izolacyjne. Zgodnie z § 16 a w/w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. do wykonania warstwy izolacyjnej, o której mowa w art. 53 ust. 2 pkt 9 oraz art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, mogą być użyte materiały będące odpadami lub materiały niebędące odpadami. Zgodnie z ust. 2 do wykonania warstwy izolacyjnej dopuszcza się zastosowanie rodzajów odpadów, wymienionych w katalogu odpadów, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz. U. Nr 186, poz. 1553, z 2006 r. Nr 38, poz. 264 oraz z 2007 r. Nr 121, poz. 832). Zdaniem skarżącej spółki granulat cementowy nie jest odpadem tylko produktem, a rozporządzenie nie określa kryteriów stosowania materiałów nie będących odpadami, więc granulat nie musi spełniać wymagań określonych w powyżej opisanym załączniku. Kwestia uznania granulatu cementowego za odpad lub materiał niebędący odpadem – w kontekście zarzutów strony - nie została przez Ministra Środowiska jednoznacznie wyjaśniona. Organ wskazał, że granulat cementowy stosowany jest jako dodatek do betonu cementowego z przeznaczeniem na nawierzchnie dróg gminnych oraz bezpośrednio do wykonania przebudów dróg gminnych, ale najistotniejsza kwestia z punktu właściwego rozstrzygnięcia sprawy nie została wyjaśniona czy granulat cementowy jest odpadem czy materiałem niebędącym odpadem, a ma to istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu.
3/ posadowienia piezometrów. Skarżąca spółka wskazuje, że otwory obserwacyjne (piezometry) zostały wykonane w oparciu o prawomocną decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r., na podstawie opracowania uprawnionego hydrogeologa pn. "Projekt piezometrów do monitorowania wód podziemnych w rejonie składowiska odpadów w W.". Organ nie wskazał materiału dowodnego, który był podstawą stwierdzenia, że piezometry są jedynie "ozdobnikiem". Na marginesie wskazać należy, że skarżąca spółka załączyła do skargi "uwagi do zagadnień hydrologicznych zawartych w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r." sporządzone przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, które częściowo potwierdzają zarzuty skarżącej spółki zawarte w odwołaniu. Skarżąca spółka podkreśliła, że Marszałek Województwa jak i [...]WIOŚ nigdy nie kwestionowali prawomocnej decyzji Starosty W. z dnia [...] listopada 2004 r.,
4/ warunków technicznych kwatery Nr II "azbestowej". W stosunku do jej parametrów technicznych obowiązują wymogi wynikające z § 16 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. - powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych nie powinna przekraczać 2.500 m2. Organ stwierdził, że skarżąca spółka stosuje swoistą "żonglerkę" w odniesieniu do wartości parametru powierzchni kwatery Nr II. Jednakże organ nie wskazał jednoznacznie, które wartości wziął pod uwagę.
4/ zakresu planu awaryjnego. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w jakim zakresie przedstawiony plan awaryjny nie spełnia wymogów dotyczących podejmowania konkretnych działań (wskazał, jedynie, że powinien określać jednoznacznie i spójnie podejmowane działania i sposób informowania służb). Ponieważ ustawa w art. 53 ust. 4 pkt 14 nie określa szczegółowo zakresu planu awaryjnego to na organie spoczywa szczególny obowiązek uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii i pominięcie przez organ istotnych dla sprawy argumentów skarżących, nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich argumentów stron. Organ winien również szczegółowo odnieść się opinii znajdujących się w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ.
W tym stanie rzeczy wskazane wyżej uchybienia procesowe winny być usunięte przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ drugiej instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a