IV SA/Wa 450/23

IV SA/Wa 450/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OZ 219/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 66
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat,, asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. nr DOOŚ-DŚI.4200.26.2016.AL.aka.AW.ZS.ŁD.12 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ", "organ odwoławczy", "GDOŚ") decyzją z 28 grudnia 2022 r. znak: DOOŚ-DŚI.4200.26.2016.AL.aka.AW.ZS.ŁD.12 (dalej jako: "zaskarżona decyzja"), uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: "organ I instancji", "RDOŚ") z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn.: [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) dalej "ooś" oraz z racji na charakter planowanego przedsięwzięcia - § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), zgodnie z którym inwestycja zakwalifikowana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ zwrócił również uwagę, że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie istotne, mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne. Wobec powyższego, organ odwoławczy wielokrotnie wzywał podmiot podejmujący realizację inwestycji do przedłożenia wyjaśnień merytorycznych dotyczących przedmiotowej inwestycji, co znajduje odzwierciedlenie w aktach przedmiotowej sprawy.
W trakcie postępowania odwoławczego, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, GDOŚ, działając zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz mając na względzie obowiązki wynikające z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poinformował strony o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego podjął się, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 136 k.p.a., wyjaśnienia okoliczności determinujących rozstrzygnięcie, a niewystarczająco udowodnionych przez organ I instancji. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy możliwe było jednoznaczne określenie stanu faktycznego i prawnego, uprawniające organ II instancji do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.
W ocenie organu przedłożony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami zawierał wszystkie elementy określone w art. 66 ustawy ooś i umożliwił pełną ocenę wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że w trakcie procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOS w [...], mając na uwadze dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, kilkukrotnie wzywał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia raportu ooś we wskazanym zakresie. Po analizie dostarczonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, uznając zakres przedłożonej dokumentacji za wystarczający do rozpatrzenia sprawy, zdaniem GDOŚ organ I instancji wydał stosowne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy był uzupełniany również w toku postępowania II instancyjnego. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez wnioskodawcę zakres danych jest wystarczający, aby możliwe było na ich podstawie orzeczenie co do istoty sprawy. Merytoryczna zawartość materiałów zebranych przed organem odwoławczym, potwierdziły ustalenia zawarte w raporcie ooś i jego załącznikach. Podsumowując, swoje rozważania organ stwierdził, że przedłożony raport ooś wraz z uzupełnieniami zawiera wszystkie elementy określone w art. 66 ustawy ooś, zaś wątpliwości, jakie nasuwały się w związku z jego analizą, zostały wyjaśniane zarówno w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego podjętego przez organ odwoławczy.
W opinii organu II instancji w analizowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do powołania biegłego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 ustawy ooś raport stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co czyni go dokumentem prywatnym, sporządzonym na zlecenie wnioskodawcy. Za bezzasadne tym samym organ uznał stanowisko zawarte w odwołaniu, zgodnie z którym w każdym postępowaniu administracyjnym organ powinien powoływać biegłego w celu sporządzenia raportu. Zdaniem GDOŚ byłoby to wprost sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto, charakterystyka przedsięwzięcia przedstawiona w raporcie ooś, w ocenie GDOŚ była wystarczająca do oceny oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko. Organ II instancji dysponując raportem przedstawionym w toku postępowania, dokonał weryfikacji oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto wszelkie kwestie wymagające uzupełnienia zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. W związku z powyższym, w ocenie GDOŚ powołanie biegłego w celu sporządzenia raportu było niecelowe.
W dalszej części uzasadnienia organ powołał art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, zgodnie z którym raport ooś powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
W ocenie organu odwoławczego obowiązek ten został spełniony. W raporcie ooś przeanalizowano trzy warianty realizacji przedsięwzięcia:
- wariant I o długości ok. 1300 m;
- wariant IIA o długości ok. 1875 m;
- wariant III o długości ok. 1930 m.
W uzupełnieniu raportu z 2019 r. przedstawiono porównawczą ocenę oddziaływania na środowisko wariantów. Jako kryteria analizy uwzględniono w niej jedenaście najważniejszych uwarunkowań i oddziaływań na: warunki gruntowe, wody powierzchniowe i podziemne, ekosystemy i siedliska, obszary chronione, walory krajobrazowe, dziedzictwo kulturowe, zaburzenia funkcjonalno-przestrzenne, klimat akustyczny, obiekty narażone na drgania, powietrze i klimat urządzenia ochrony środowiska. Dla kryteriów tych podano ich parametry oraz ocenę ogólną w punktach, według skali określonej dla każdego z parametrów przyjmując, że im większa liczba punktów, tym korzystniejsze oddziaływanie na środowisko Z oceny przedsięwzięcia metodą wielokryterialną zamieszczoną w tabeli 3 pn. "Tabela szczegółowej analizy wielokryterialnej dla poszczególnych wariantów przebiegu trasy średnicowej w [...]" oraz tabeli 4 pn. "Analiza wielokryterialną uwzględniająca kryterium ruchowe, ekonomiczno - społeczne oraz środowiskowe" wynika, że najkorzystniejszym wariantem pod względem oddziaływania na środowisko przyrodnicze i ludzi jest wariant proponowany przez wnioskodawcę - IIA.
W ocenie organu, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, przedstawione w raporcie ooś opisy wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, pozwoliły na przeprowadzenie pełnej i prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Tym samym materiał dowodowy dawał podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia i wydania stosownego w tej kwestii rozstrzygnięcia.
W odniesieniu do zarzutu niewykazania przez organ I instancji kryteriów ekonomicznych uzasadniających wybór wariantu IIA, organ odwoławczy wskazał, iż w uzupełnieniu raportu z 2019 r. (w tabeli nr 4 na str. 58) inwestor dokonał analizy 3 wariantów. Z przedstawionych danych wynika, że wariant IIA jest wariantem najdroższym, jednak kryterium ekonomiczne nie jest jedynym kryterium branym pod uwagę przy wyborze wariantów, a co za tym idzie, kwestie finansowe nie rozstrzygają o tym, czy dana inwestycja jest zasadna, czy też me. Dodatkowo za wyborem powyższego wariantu przemawiał fakt, że otrzymał on najwyższą ocenę łączną z analizy wielokryterialnej (tabela nr 4 na str. 55-56), a więc był najkorzystniejszym dla środowiska przyrodniczego, społecznego i kulturowego. Ponadto, był wariantem pozytywnie ocenionym przez organ opiniujący, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Ocena skumulowanego oddziaływania projektowanej Trasy Średnicowej wraz z modernizowaną limą kolejową E [...] - [...] została uwzględniona w uzupełnieniu raportu z 2019 r. oraz w odpowiedziach wnioskodawcy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Na str. 122 uzupełnienia raportu wyjaśniono w sposób wyczerpujący skumulowane oddziaływanie projektowanej drogi z linią kolejową nr [...] oraz pobliskimi drogami: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...].
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku analizy oddziaływania inwestycji na siedliska chronione w skali miasta i regionu, a nie jedynie Polski, GDOŚ wskazał, że siedlisko, którego fragment ulegnie zniszczeniu leży poza obszarem chronionym Natura 2000, a więc należy traktować je w tym przypadku jedynie jako obszary cenne przyrodniczo. Inwestor ponadto, na str. 90 uzupełnienia raportu z 25 maja 2021 r. podkreślił, że łąki świeże z rzędu Arrhenatheretalia, należą do najczęściej spotykanych zbiorowisk łąkowych na terenie [...], dlatego też zajęcie niewielkiego fragmentu tego siedliska (w granicach pasa drogowego) nie wpłynie znacząco na stan jego zachowania w granicach miasta.
Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnień dotyczących prognozy ruchu na Trasie Średnicowej, organ wskazał, iż zgodnie z dokumentacją załączoną do wniosku, prognoza ruchu została wykonana dla kilku horyzontów czasowych począwszy od 2026 t. Ww. prognoza bazuje na pomiarach ruchu z 2015 r. przeprowadzonych na drogach miasta [...]. Prognozę wykonano dla następujących horyzontów czasowych: 2026 r., 2031 r., 2036 r., 2041 r., 2046 r., 2051 r. W ww. analizach uwzględniono sześć typów pojazdów: motocykle (M), osobowe (SO), dostawcze (SD), ciężarowe (SC), ciężarowe z przyczepą (CP), autobusy (A). Prognoza ruchu na planowanej trasie została szczegółowo opisana w tabelach 11 -27 znajdujących się na str. 85-96 uzupełnienia do raportu z 2019 r. W ocenie organu, powyższa kwestia została należycie wyjaśniona i uzupełniona na etapie postępowania odwoławczego.
Organ wskazał, iż brak przedłożenia przez wnioskodawcę kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania stosownie do art. 66 ust. 4 ustawy ooś. nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W kontekście omawianego zarzutu organ wyjaśnił, że powyższy przepis nie ma zastosowania w przypadku przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie drogi, linii kolejowej lub lotniska użytku publicznego. Biorąc pod uwagę, że niniejsza inwestycja polega na budowie drogi, przedłożenie ww. kopii map ewidencyjnych, a tym samym spełnienie warunku określonego w art. 66 ust. 4 ustawy ooś, nie było konieczne.
W ocenie GDOŚ organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie naruszenia art. 85 ust. 1 ustawy ooś poprzez określenie nieprecyzyjnych warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji RDOŚ w [...] wskazano zarówno warunki dotyczące wykorzystywania terenu w fazie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia, które w wyniku kontroli organu II instancji zostały zmodyfikowane oraz doprecyzowane w celu maksymalnego ograniczenia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W odwołaniach nie wskazano na czym konkretnie i w odniesieniu do którego warunku zachodzi w ich ocenie nieprecyzyjność wypowiedzi organu. Podkreślono, że na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będącej pierwszą z ciągu decyzji administracyjnych wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego, nie są znane wszystkie dane techniczne planowanego przedsięwzięcia (z racji braku projektu budowlanego), a tym samym warunki realizacji są określone na tyle precyzyjnie na ile pozwoli na to etap inwestycyjny i zgromadzone dane techniczne.
W nawiązaniu do kwestii wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] "Opinii w sprawie warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" z [...] marca 2016 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż ww. organ pozytywnie zaopiniował inwestycję polegającą na budowie Trasy Średnicowej w [...]. GDOŚ zauważył rozbieżność pomiędzy szerokością pasa drogowego wynikającego z ww. opinii, a szerokością wskazaną w decyzji organu I instancji, jednakże nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że zakres szerokości pasa drogowego różni się jedynie w zakresie parametru minimalnego, a nie maksymalnego, zatem skoro w ocenie organu inspekcji sanitarnej pozytywne było wydanie opinii dotyczącej pasa jezdni o większych parametrach, a contrario również pozytywne byłoby zaopiniowanie w sytuacji dotyczącej pasa drogowego o mniejszym parametrze. Nadto, w ocenie organu należał zauważyć, że organ opiniujący był w posiadaniu dokumentacji - raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stosownie do art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś. Z części graficznej będącej częścią ww. raportu (map i przekroi), wynikało jednoznacznie, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi "klasy L". Z uwagi na powyższe, w ocenie GDOŚ organ specjalistyczny jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] miał pełną świadomość co do zakresu planowanego przedsięwzięcia. Nieścisłość jaka została zawarta w opinii z dnia [...] marca 2016 r. jest tylko i wyłącznie błędem pisarskim - powieleniem niewłaściwego zapisu wynikającego z części pisemnej treści raportu. W ocenie organu odwoławczego powyższy błąd nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze ochronę przyrody w zakresie drzew i krzewów, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w uzupełnieniu raportu z [...] czerwca 2019 r., wnioskodawca na str.: 35-41 zamieścił informację odnośnie ilości drzew i powierzchni krzewów przeznaczonych do wycinki w związku z planowaną inwestycją, które to zostały zawarte w punkcie 1.2.49 zmienionym niniejszą decyzją. Ponadto, zostały podane gatunki drzew i krzewów jakie zostaną wycięte, a w przypadku Parku [...], podano gatunki wszystkich drzew znajdujących się w obszarze inwentaryzacji (z zaznaczeniem, które z nich są przeznaczone do wycinki) wraz z ich obwodami oraz zaznaczaniem ich lokalizacji na mapie (dotyczyło to również dwóch pomników przyrody). W ramach kompensacji zostały przewidziane nasadzenia, które zgodnie z informacją od inwestora oraz punktem 1.2.27 zaskarżonej decyzji, zostaną wykonane w liczbie nie mniejszej, niż ilość usuniętych drzew i powierzchni i nie mniejszej, niż powierzchnia usuniętych krzewów. Nasadzenia będą wykonane z rodzimych gatunków, zgodnie z panującymi warunkami siedliskowymi w lokalizacji ustalonej przez specjalistów z nadzoru przyrodniczego, a w celu zwiększenia ich udatności zostały wprowadzone zapisy dotyczące cech materiału nasadzeniowego. W okresie 5 lat będzie prowadzony także monitoring ich udatności i w razie takiej konieczności będą one uzupełniane w stosunku 1:1. Dodatkowo podczas wycinki zostaną zastosowane działania minimalizujące względem chronionych gatunków zwierząt, m.in. wycinka poza sezonem lęgowym ptaków; kontrola drzew o obwodzie powyżej 50 cm przez chiropterologa i entomologa; ustalony sposób postępowania z drzewami o potencjale pachnicowym oraz kompensacja w postaci budek dla ptaków, nietoperzy. Zdaniem organu II instancji przedłożone przez inwestora informacje dotyczące wycinki były wystarczające do zaplanowania przedstawionych działań minimalizujących i kompensacyjnych.
Mając na uwadze zarzut dotyczący wpływu inwestycji na ludzi i budynki, organ wyjaśnił, iż w uzupełnieniu raportu z 2019 r. na str. 83-84 wskazano, że zasięg odczuwalnych wibracji nie powinien sięgać dalej niż 30 m od osi projektowanej drogi. Emitujące największe ilości drgań urządzenia drogowe, takie jak np. walec wibracyjny, wytwarzają drgania ciągłe o niskiej i wysokiej częstotliwości. Drgania wzbudzone przez te urządzenia mogą być szkodliwe dla konstrukcji budynków i mogą być uciążliwe dla ludzi przebywających w budynkach. Ich występowanie jest jednak krótkotrwałe i dotyczy obszaru maksymalnie do ok. 60 m. W dalszej części uzupełnienia wskazano, że budynkami według wariantu inwestorskiego, na które może szkodliwie oddziaływać zakres drgań to: wpisany do rejestru zabytków obiekt przy ul. [...] i [...] oraz obiekty wpisane do ewidencji zabytków tj.: kamienica przy ul. [...] ([...]); budynek wielorodzinny ul. [...]; budynki mieszkalne: ul. [...], [...] oraz budynek wielorodzinny: ul. [...] ([...]). Podkreślono, iż w związku z inwestycją planuje się podjęcie dodatkowych czynności mających na celu minimalizację oddziaływań na obiekty zabytkowe i umknięcia uszkodzeń budowli w fazie realizacji inwestycji, polegające m.in. na opracowaniu dokumentacji stanu technicznego budynków, przeprowadzeniu pomiarów dynamicznych, zastosowaniu grodzy w celu zabezpieczenia wykopów, czy zastosowaniu wciskarek hydraulicznych.
W następstwie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wypisów z rejestru gruntów przedłożonych w odpowiedzi na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., organ odwoławczy podkreślił, że liczba stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn. "[...]", przekracza 20. W związku z powyższym, do niniejszego postępowania zastosowanie miały przepisy art. 74 ust. 3 ustawy ooś. W ocenie organu, nie można było podzielić argumentów dotyczących niewłaściwego sposobu informowania stron o toczącym się postępowaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu nastąpiło prawidłowo, a więc poprzez publiczne obwieszczenie. Natomiast w odniesieniu do braku odpowiedzi na uwagi mieszkańców, GDOŚ zauważył, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2016 r., jak i tabeli znajdującej się na str. 56 - 91, organ I instancji szczegółowo odpowiedział na wszystkie zarzuty podniesione w postępowaniu prowadzonym przed tym organem oraz wyjaśnił wszelkie nieścisłości powstałe w toku prowadzonego postępowania.
W nawiązaniu do zarzutu nieprawidłowych obliczeń ruchu pojazdów, przepustowości przepraw, nierealnego terminu zakończenia prac wskazanych przez inwestora, czy niewłaściwych wyliczeń dotyczących poziomu hałasu i poziomu spalin, organ II instancji zauważył, iż samo niezadowolenie z danych wyliczeń nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej opinii sporządzonej przez specjalistów, jest niewystarczające do zanegowania danych kwestii. Przypomniano, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza ocenę oddziaływania na środowisko. W świetle powyższego w ocenie GDOŚ trudno było zaakceptować argumentację ukierunkowaną na podważenie wiarygodności raportu poprzez wskazanie, że został on sporządzany na zlecenie inwestora. Dodatkowo wyjaśniono, że raport o oddziaływaniu na środowisko oprócz weryfikacji przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie, podlegał również analizie organu inspekcji sanitarnej, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który zaopiniował pozytywnie planowaną inwestycję i określił warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji inwestycji.
W ocenie organu odwoławczego, w zgromadzonych aktach sprawy brak było dokumentów świadczących o tym, że RDOŚ w [...] w jakikolwiek sposób utrudniał, bądź uniemożliwiał mieszkańcom [...] zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Obszerność raportu, czy też fakt, że został on zeskanowany bez możliwości wyszukania fragmentów tekstu, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania jego nieczytelności. Podkreślono, że nawet w sytuacji, gdy strona postępowania uznała, że raport w formie elektronicznej jest dla niej nieczytelny, mogła w trakcie prowadzonego postępowania zapoznać się z jego treścią w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. Z uwagi na powyższe, wskazany zarzut uznano za nieuzasadniony.
Organ odwoławczy wskazał, iż brew obawom odwołujących się zaskarżona decyzja nie zwalnia od obowiązku uzyskania odstępstwa od zakazów dotyczących statusu pomnika przyrody nadanego uchwałą Rady Miasta [...]. W pracach budowlanych należy dochować wszelkiej staranności, aby nie doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia pomnika przyrody w Parku [...] - dąb szypułkowy o obwodzie 432 cm. Natomiast, ocena, czy dojdzie do faktycznej kolizji jest możliwa dopiero na etapie sporządzania planu architektonicznego budowanej trasy. Wyjaśniono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nadaje uprawnienie w postaci prawa do realizacji, a konkretniej do występowania na podstawie decyzji środowiskowej o decyzję następcze, nie przesądza jednak o dopuszczalności zniszczenia pomników przyrody. Wskazano, że ewentualna kolizja pomnika przyrody z planowaną trasą, nie wpłynęłaby na rozstrzygnięcie organów, zarówno RDOŚ w [...], jak i GDOŚ. Ewentualne odnotowanie powyższego faktu nie zwolniłoby bowiem inwestora z obowiązku uzyskania odstępstwa od zakazów z ochrony gatunkowej, przez ustawę o ochronie przyrody. Tylko po uzyskaniu ww. zezwolenia, w ramach którego mogłyby zostać zaplanowane dodatkowe działania niezbędne do wykonania przez wnioskodawcę, możliwe byłoby rozpoczęcie prac związanych z budową trasy.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z przedłożoną przez inwestora dokumentacją (str. 37 uzupełnienia z [...] czerwca 2019 r.) do usunięcia ze względu na bezpośrednią kolizję został przeznaczony jeden pomnik przyrody - dąb szypułkowy o obwodzie 432 cm, natomiast drugi - dąb szypułkowy o obwodzie 438 cm, jest przewidziany do zachowania po odpowiednim zabezpieczeniu. Lokalizacja obu drzew została przedstawiona na dołączonej mapie (rysunek 8 na str. 37 uzupełnienia z dnia [...] czerwca 2019 r.). Wyjaśniono, iż zdjęcie ochrony z pomnika przyrody zgodnie z ustawą o ochronie przyrody może nastąpić w drodze uchwały rady gminy w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego - art. 44 ust. 3 i 4 ww. ustawy. Ponadto ze względu na jego usytuowanie w parku zabytkowym zgodnie z art. 83 lit a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. W związku z powyższym, rozpatrywanie przesłanek dotyczących możliwości zniesienia ochrony pomnikowej z drzew nie leżało w kompetencji organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W dalszej kolejności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w uzupełnieniu raportu z 2019 r. na str.: 32-50, inwestor przedstawił szczegółową inwentaryzację zieleni (drzew i krzewów) na terenie objętym inwestycją oraz przedstawił sposoby ich kompensacji w związku z ich planowaną wycinką. Z danych zawartych w tabeli nr 2 pod nazwą "Zbiorcze zestawienie zieleni kolidującej z inwestycją - porównanie wariantów pod względem strat w zieleni" wynika, że wariant inwestorski — IIA, jest najbardziej korzystny dla środowisko zarówno biorąc pod uwagę planowaną wycinkę drzew jak i powierzchnię wycinki krzewów.
GDOŚ przypomniał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz korytarzy ekologicznych w rozumieniu tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego w przedłożonej przez inwestora dokumentacji znalazły się informacje dotyczące m.in. w jakiej odległości od obszarowych form ochrony przyrody znajduje się przedmiotowa inwestycja, opisana została kolizja z pomnikiem przyrody, przedstawione zostały kolizje z korytarzami ekologicznymi. Przeprowadzona została również analiza możliwego wpływu na te elementy — str. 295 — 310 uzupełnienia z dnia [...] czerwca 2019 r. Zdaniem organu II instancji, tak przedstawione informacje wystarczyły do przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na te komponenty środowiska wraz z zaproponowaniem odpowiednich działań minimalizujących i kompensacyjnych.
Organ odwoławczy podkreślił, iż w celu ograniczenia oddziaływania na zabytkowy Park [...] w decyzji zostały wprowadzone warunki dotyczące: maksymalnej ilości drzew przeznaczonej do wycinki na jego terenie wraz z określeniem terminu jej przeprowadzenia ze względu na ptaki, a w przypadku drzew o obwodzie powyżej 50 cm, konieczność ich kontroli przez specjalistów entomologa i chiropterologa, którzy w przypadku wykrycia gatunku chronionego ustalą dalszy sposób postępowania. Ponadto został określony sposób zabezpieczenia drzew, które nie będą podlegać wycince. Dodatkowo w celu ochrony małych zwierząt przed wtargnięciem na plac budowy została wprowadzona konieczność zastosowania tymczasowych ogrodzeń na skrajach pasa budowlano- montażowego (punkt 1.2.36 zmieniony zaskarżoną decyzją).
W przypadku lokalizacji "Parku [...]" wyjaśniono, że nazwa ta odnosi się do terenów parku ludowego znajdującego się na południowy - wschód od kanału [...] na [...], a więc w oddaleniu od przedmiotowej inwestycji (zgodnie z ujednoliconym raportem z 2016 r., str. 80 - w odległości ok. 700 m). "[...]" natomiast znajduje się na terenie powyżej "Parku [...]" na działkach określonych na str. 207 ujednoliconego raportu z 2016 r.
W odniesieniu do Parku [...], znajduje się on na terenach zieleni urządzonej (zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...] poz. [...])), na północ od Kanału [...], a więc nie jest tożsamy z parkiem [...]. Organ II instancji wprowadził korektę punktu 1.2.3 w celu uściślenia informacji dotyczących terenów, jakie należy chronić przed oddziaływaniem inwestycji.
Z treści uzupełnienia do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z [...] maja 2019 r. wynika, że inwestycja nie będzie stanowić źródła ponadnormatywnych ilości zanieczyszczeń odprowadzanych do wód i ziemi, gdyż przekroczenie wartości wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego, może mieć miejsce jedynie w przypadku innego rodzaju inwestycji, takich jak: budowa stacji paliw czy działalność warsztatów samochodowych. Z kolei, w sytuacjach awaryjnych, tj. w przypadku wystąpienia kolizji drogowych, zabezpieczeniem substancji szkodliwych przed wprowadzaniem ich do wód lub ziemi, zajmą się służby ratownictwa chemicznego i ekologicznego Państwowej Straży Pożarnej.
Skargi na wskazaną na wstępie decyzję z 28 grudnia 2022 r. wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] reprezentowana przez adw., Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] i Komitet [...] z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].
I. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 80 ust. 1 pkt 1-4 ustawy ooś w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a-d oraz ust. 1a ooś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że w ramach oceny oddziaływania na środowisko nie poddano analizie rzeczywistego wpływu projektowanej inwestycji na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi; dobra materialne; zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych, co wynika z faktu, że projektowana inwestycja jest w sposób oczywisty niemożliwa do realizacji (bez wyburzeń nie zmieści się pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], a zmodernizowana linią kolejową), a mimo to organy obu instancji wydały decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, co świadczy o tym, że prowadzona ocena oddziaływania miała charakter czysto teoretyczny i oderwany od rzeczywistych uwarunkowań terenowych, a w konsekwencji wydane uwarunkowania środowiskowe mają charakter fikcyjny;
- art. 81 ust. 1 ooś poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do realizacji preferowanego przez Inwestora wariantu inwestycji, pomimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który powinien stanowić podstawę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wynikał brak możliwości realizacji inwestycji w wariancie preferowanym przez Miasto [...], a także wynikała zasadność realizacji inwestycji w wariancie innym niż preferowany przez Miasto [...], a to w wariancie nr I, który jest tańszy, odcinek trasy jest krótszy, w minimalnym stopniu ingerujący w przyrodę i tkankę miejską, a także niewymagający usunięcia jakiegokolwiek pomnika przyrody;
- art. 66 ust. 1 pkt 5 ooś poprzez jego błędną wykładnię i na tej podstawie uznanie, że raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach prawa, a to zawiera uzasadnienie wyboru wariantu preferowanego przez Miasto [...], podczas gdy w rzeczywistości w raporcie nie przedstawiono uzasadnienia dla wyboru wariantu nr IIA jako wariantu preferowanego, a treść raportu świadczy o tym, że wariant nr IIA nie ma racjonalnego uzasadnienia: jest najdłuższy, najdroższy, najbardziej degradującym środowisko przyrodnicze i jako jedyny koliduje z pomnikiem przyrody, jego budowa będzie uciążliwa dla mieszkańców, ponieważ będzie realizowany w ścisłej zabudowie miejskiej, tuż obok budynków mieszkalnych;
- art. 66 ust. 6 ooś poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o wadliwie sporządzony raport oddziaływania na środowisko, który nie uwzględnia oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko na etapie jego likwidacji, podczas gdy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie jego likwidacji, a ocena projektowanej inwestycji na środowisko na tym etapie ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości ochrony środowiska naturalnego a w konsekwencji powyższych naruszenie:
- art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w wariancie fizycznie niewykonalnym, a nadto najmniej korzystnym dla środowiska naturalnego, dziedzictwa krajobrazowego i kulturowego, społeczności lokalnej oraz sfery ekonomicznej, podczas gdy korzyści społeczne wynikające z realizacji inwestycji w wariancie dla którego wydano decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych są takie same jak w przypadku pozostałych analizowanych wariantów (tańszych, krótszych, niekolidujących z pomnikami przyrody, niewymagających wyburzeń zabytków), albowiem każdy z tych wariantów realizuje cele projektowanej trasy średnicowej.
II. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji przez organ II instancji w oparciu o znacząco odmienny materiał dowodowy, niż ten, na którym oparł rozstrzygnięcie organ I instancji, w konsekwencji czego nie doszło do ocenienia dwukrotnie dowodów i przeanalizowania merytorycznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie zapewniono dostatecznej możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu na etapie postępowania wyjaśniającego, ponieważ postępowanie wyjaśniające było prowadzone w [...], a nie w [...];
- art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i na tej podstawie uznanie, że wadliwie przeprowadzona przez organ I instancji [...] lipca 2015 r. rozprawa administracyjna, mimo naruszenia zasad prowadzenia i protokołowania rozpraw administracyjnych, nie miała wpływu na wynik sprawy, podczas gdy nie można ustalić wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy ponieważ wadliwie sporządzony protokół uniemożliwia ustalenie, w toku kontroli instancyjnej, czy wszystkie uwagi i zastrzeżenia społeczeństwa zostały przez organ I instancji rozpatrzone, a nadto uniemożliwia ustalenie czy nie doszło do wprowadzenia w błąd obecnych na rozprawie przez przedstawicieli organu I instancji lub przedstawicieli miasta [...];
- art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ooś poprzez ich niezastosowanie przy analizie przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej i tym samym niestwierdzenie nieskutecznego zawiadomienia zainteresowanych o przeprowadzonej rozprawie administracyjnej, w konsekwencji czego uniemożliwiono wszystkim zainteresowanym udział w tej rozprawie - naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz naruszano zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), albowiem dopiero w toku rozprawy przedstawiono informację o zmianie wariantu preferowanego przez miasto [...] i wyborze zupełnie innego wariantu, bez uzasadnienia tej decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
III. Mając powyższe na uwadze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:
- pięć sztuk zdjęć zamieszczonych na stronie https://[...] dla wykazania obecnych uwarunkowań dla realizacji inwestycji w wariancie nr HA w związku z przeprowadzoną przez [...] S.A. modernizacją linii kolejowej;
- dwóch wydruków z portalu https://geoportal360.pl/ obejmujące obszar kolejowy sąsiadujący z budynkami przy ul. [...] i [...] i [...] dla wykazania zasięgu obszaru kolejowego, ograniczającego możliwość prowadzenia robót ziemnych w jego sąsiedztwie;
- wydruku artykułu prasowego dostępnego na stronie https:// [...] dla wykazania zapowiedzi przedstawicieli inwestora o podjęciu działań zmierzających do wycięcia pomnika przyrody, w oparciu o treść zaskarżonej decyzji, istnienia uzasadnienia dla wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarg w pierwszej kolejności zwrócono uwagę, iż analiza wpływu projektowanej inwestycji na środowisko nie została prawidłowo przeprowadzona, ponieważ w jej toku z łatwością powinno zostać dostrzeżone, że przedstawiony w raporcie wariant inwestycji nr IIA (wykluczający wyburzenia budynków) w przewidzianym w projekcie miejscu się nie zmieści. Przyjęta przez inwestora, na potrzeby postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, szerokość projektowanej trasy w liniach rozgraniczających drogi o przekroju jednojezdniowym nie zmieści się pomiędzy budynkiem przy ul. [...] i [...] w [...] a linią kolejową. Zadeklarowana przez inwestora szerokość drogi to 13,5 metra, przy czym nie uwzględniono w niej konieczność zamontowania ekranów akustycznych w odpowiednich odległościach od drogi i od budynków (co obrazują zdjęcia będące częścią skargi skarżącej WM ul. [...], str. 7). Z kolei przebudowany wiadukt kolejowy na ul. [...] oddalony jest od elewacji kamienicy przy [...] o około 11 metrów [z uwagi na widoczny na zdjęciu (str. 8 skargi) "wykusz" w budynku przy ul. [...], a także prowadzone roboty kolejowe dokładny pomiar wymaga użycia specjalistycznego sprzętu].
W dalszej kolejności wskazano, iż zarówno raport oddziaływania na środowisko jak i decyzje organów obu instancji pomijają kwestię zestawienia całkowitej szerokości projektowanej inwestycji (z uwzględnieniem szerokości drogi oraz minimalnej odległości ekranów akustycznych od krawędzi drogi oraz od budynków mieszkalnych) z faktycznie dostępnym miejscem, a tym samym nie odnoszą się do wykonalności przedstawionego wariantu nr IIA w kontekście koronnego argumentu inwestora, a to jakoby wariant nr IIA nie wymagał wyburzeń. Podniesiono, że zarówno RDOŚ jak i GDOŚ nie dostrzegły, że projektowana trasa średnicowa w wariancie nr IIA będzie co najmniej stykać się z budynkami przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...], to tym bardziej nie ocenili jak rzeczywiście ta inwestycja będzie wpływać na mieszkańców tych budynków, ich zdrowie, warunki ich życia oraz dobra materialne mieszkańców, stanowiące jednoczenie zabytki i elementy krajobrazu kulturowego. Projektowana trasa średnicowa oprócz hałasu będzie generować rezonans, który będzie przenoszony bezpośrednio na budynki mieszkalne i prawdopodobnie na nowo zmodernizowaną linię kolejową. Stykanie się trasy średnicowej, ponad 100-letnich zabytkowych budynków mieszkalnych i trasy kolejowej może niechybnie doprowadzić do katastrofy budowlanej i jest to okoliczności, która nie wymaga dowodu, ponieważ wynika z doświadczenia życiowego i zwykłych zasad logicznego rozumowania.
W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych roboty ziemne mogą być wykonywane w odległości nie mniejszej niż 4 metry od granicy obszaru kolejowego. Na załączonej do skargi grafice zobrazowano, iż obszar kolejowy obejmuje nie tylko zmodernizowany nasyp kolejowy, ale sięga dalej. Granicę obszaru kolejowego wyznacza m. in. płot, który jest oddalony od budynku przy ul. [...] i [...] o około 5 metrów. Wobec tego prace ziemne, nieodzowne przy projektowanej inwestycji, mogłyby być prowadzone dopiero w miejscu gdzie znajdują się ww. budynki, rzekomo nieprzeznaczone do wyburzenia, i to wyłącznie po uzgodnieniu z zarządcą infrastruktury czyli [...] S.A. (§ 4 ust. 3 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.). Powyższe świadczy w ocenie skarżącej o niewykonalności projektowanej inwestycji w wariancie nr IIA lub co najmniej o tym, że w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie inwestor powinien przedstawić stosowne uzgodnienia z zarządcą obszaru kolejowego, jako dowód wykonalności projektowanego wariantu nr IIA, do czego przez kilka lat trwania postępowania nie doszło. W tym zakresie inwestor na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2015 r. bagatelizował prowadzenie inwestycji na obszarze kolejowym twierdząc, że "realizacja wariantu II nie wymaga zajęcia terenów [...], nastąpi tylko zbliżenie do linii kolejowej, teren [...] niezbędny do realizacji inwestycji obecnie zajęty jest przez skarpę nasypu kolejowego". W wyniku wadliwie przeprowadzonej analizy wpływu projektowanej inwestycji na środowisko, organ II instancji, podobnie jak RDOŚ, naruszył przepis art. 81 ust. 1 ooś poprzez jego niezastosowanie i wydanie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji preferowanego przez inwestora wariantu inwestycji, pomimo iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który powinien stanowić podstawę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wynikał brak możliwości i zasadności realizacji inwestycji w wariancie preferowanym przez inwestora.
Następnie powołując się na uregulowanie zawarte w art. 81 ust. 1 ooś wskazano, że realizacja wariantu nr IIA, przy założeniach zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, nie jest możliwa z uwagi na brak dostępnego miejsca, brak uzgodnień z zarządca obszaru kolejowego i brak możliwości uniknięcia licznych wyburzeń, to wynika z tego, że inwestycja w wariancie nr IIA jest zarówno niezasadna jak i niemożliwa do realizacji. Organy obu instancji zaniechały dokonania analizy przedstawionych przez inwestora wariantów pod kątem zasadności każdego z nich, a dokonana w toku postępowania ocena miała charakter stricte formalny, co przeczy istocie postępowania ws. środowiskowych uwarunkowań.
Zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ooś który stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
- wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego;
- racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W ocenie skarżącej dokonano wadliwej wykładni ww. przepisu i uznano na tej podstawie, że skoro w raporcie oddziaływania na środowisko przedstawionym przez inwestora znajduje się rozdział zatytułowany "Uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko", to raport ten spełnia kryteria określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ooś pomimo że w rzeczywistości w raporcie nie przedstawiono uzasadnienia - zbioru argumentów, motywów, dowodów - przemawiających za wyborem wariantu nr HA jako wariantu proponowanego. Dodatkowo zarzucono, że raport oddziaływania na środowisko, na którym organy obu instancji oparły teść swoich decyzji, nie zawiera również informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na etapie likwidacji projektowanej inwestycji, podczas gdy zgodnie z art. 66 ust. 6 ooś raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji.
Naruszenia norm prawa materialnego zdaniem skarżącej doprowadziły łącznie do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju określonej w art. 5 Konstytucji. Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju w postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych powinna polegać na tym, że organ decyzyjny w sprawie poddaje analizie inwestycję (skutki dla środowiska, dla krajobrazu, dla dziedzictwa kulturowego oraz skutki jej społeczno- gospodarcze) oraz warianty jej realizacji, a następnie porównuje korzyści i wady płynące z realizacji inwestycji, a także korzyści i wady poszczególnych wariantów, tak by możliwe było wydanie decyzji w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji i jej wariantu najbardziej wyważonego pomiędzy możliwymi do osiągnięcia korzyściami z realizacji inwestycji, a kosztami tej inwestycji w sferze przyrodniczej, krajobrazowej i kulturowej. W opinii skarżącej w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, takiej analizy i porównania nie dokonały. Korzyści z realizacji inwestycji w trzech przedstawionych wariantach są tożsame, natomiast koszty tej inwestycji we wszystkich sferach są różne.
W przekonaniu skarżącej trasa średnicowa w wariancie nr IIA została wytyczona w miejscach gdzie nigdy wcześniej nie przebiegała droga, w ścisłej zabudowie mieszkalnej, przez co budowa trasy w wariancie nr IIA zdecydowanie obniży komfort życia osób mieszkających wzdłuż projektowanego wariantu nr IIA. Przypomniano, że osoby zamieszkały te tereny również ze względu na walory przyrodnicze krajobrazowe i środowiskowe, które ulegną w znacznej mierze zniszczeniu. W wyniku realizacji wariantu nr IIA zostanie wyciętych mnóstwo drzew i krzewów, inwestor zadeklarował rozpoczęcie prac związanych z wycięciem jednego z pomników przyrody, który koliduje z trasą. Drugi pomnik przyrody, który sąsiaduje z trasą, ma zostać zachowany, ale nie ma na to żadnych gwarancji, a decyzję co do jego przyszłości podejmie inwestor.
Następnie zarzucono naruszenie art. 15 k.p.a. przez to, iż organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie dowodowe przez blisko 6 lat i wydając zaskarżoną decyzję, ingerując merytorycznie w treść uwarunkowań środowiskowych nie dochował zasady dwuinstancyjności postępowania. Przytoczono orzecznictwo potwierdzające w ocenie skarżącej, iż sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko, jego rzetelność i kompletność, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki raportu stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków. Sporządzenie raportu nie może być postrzegane jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej wpływ na naruszenie zasady dwuinstancyjności miał fakt zmiany koncepcyjnej inwestora, do jakiej doszło dwa lata po wszczęciu postępowania przed RDOŚ, a to fakt zmiany wariantu preferowanego. W wyniku tej zmiany postępowanie przed RDOŚ przez dwa lata było prowadzone pod kątem realizacji wariantu nr I, a jedynie przez rok pod kątem realizacji wariantu nr II (a następnie nr IIA). W następstwie powyższego GDOŚ był zmuszony kontynuować postępowanie wyjaśniające w zakresie realizacji wariantu nr IIA na etapie postępowania odwoławczego, co było działaniem niedopuszczalnym w świetle zasady dwuinstancyjności.
Takie prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań, które polegało na przeprowadzeniu de facto innego postępowania wyjaśniającego w sprawie na etapie rozpoznania odwołań od decyzji RDOŚ, sprawiło w mniemaniu skarżącej, że naruszone zostało prawo obywateli do udziału w postępowaniu.
Wskazano na niedochowanie standardów przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez RDOŚ, a następnie zwrócono uwagę, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, zaaprobował działania organu I instancji w tym zakresie. Zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia rozprawy administracyjnej znalazły odzwierciedlenie w odwołaniach od decyzji RDOŚ.
Konkludując w następstwie wskazanych naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle opisanych naruszeń nie zachodziła możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji RDOŚ i organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 18 października 2023 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismo procesowe Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z 17 października 2023 r. zatytułowane "Nowy dowód w sprawie".
Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r., Sąd doręczył stronom postępowania pismo z 17 października 2023 r. a następnie postanowił dopuścić dowód z ww. pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi nie były zasadne. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skarg oraz w ich uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 grudnia 2022 r. utrzymująca m.in. w części w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2016r. o środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trasy średnicowej w ramach zadania – budowa przeprawy przez rzekę [...] wraz z drogami dojazdowymi i obiektami umożliwiającymi włączenie do układu komunikacyjnego miasta [...].
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) dalej "ooś".
Planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla planowanej inwestycji ocena oddziaływania na środowisko została określona na podstawie art. 63 ust. 1 ooś inwestor dołączył do akt sprawy raport oddziaływania na środowisko wraz z jego uzupełnieniem. Zatem w postępowaniu, ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przygotowany raport, który stanowi istotny środek dowodowy i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc pozytywna decyzja wskazująca, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być realizowane na warunkach w niej określonych jest wydawana wówczas, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 80 ust. 1 ustawy ooś.
Stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Według wymagań określonych przez ustawodawcę organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Organ wydający decyzję środowiskową opiera więc swoje ustalenia i oceny w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 ustawy właśnie na treści raportu. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 ustawy. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Raport powinien być wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej organ odwoławczy dokonał więc prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właśnie ze względu na treść art. 80 ust. 1 pkt ustawy, w sytuacji gdy raport przedstawiony przez inwestora umożliwił analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska. Ocena taka oparta jest na wyrażonym w orzecznictwie sądowym stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia właśnie wtedy, gdy spełnione są wymogi wniosku i nie zachodzą podstawy do odmowy jego uwzględnienia.
Ocena w zakresie spełnienia przez inwestora wymogu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., winna być poprzedzona analizą charakteru i merytorycznej wartości uwag sygnalizowanych przez społeczność lokalną. Inaczej wygląda sytuacja, gdy podnoszony przez społeczność lokalną sprzeciw obejmuje merytoryczne zarzuty co do ustaleń i analiz objętych treścią raportu ooś (wówczas autor raportu ooś ma możliwość precyzyjnego odniesienia się do takich zarzutów i skonfrontowania ich z treścią raportu ooś i wynikiem dokonanych na etapie sporządzania raportu ooś ocen), a inaczej jest w sytuacji, gdy sprzeciw społeczności lokalnej sprowadza się do złożenia do akt sprawy listy osób, które sprzeciwiają się lokowaniu danego przedsięwzięcia co do samej zasady, nie podejmując nawet próby zakwestionowania konkretnych ustaleń objętych treścią raportu ooś. (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r. III OSK 2782/21, publ. CBOSA).
W przedmiotowej sprawie GDOŚ dokonał prawidłowej oceny zasadności protestów społecznych kierowanych przeciwko inwestycji w kontekście faktycznego celu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz celu udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Od inwestora można wymagać, aby w sposób szeroki i bardzo konkretny ustosunkował się do podnoszonych przez społeczność uwag, tj. do przedstawienia sposobu łagodzenia możliwych konfliktów, ale tylko w sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popartych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności. W kontekście okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy brak jest podstaw, aby kwestionować kompletność przedłożonego raportu ooś. Raport ten zawiera zarówno elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3b) ooś, jak i informacje, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 15) ooś.
Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, że pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia. Przedmiotowe postępowanie miało niewątpliwie cechy postępowania o wysokim stopniu skomplikowania, co oznacza, iż wydłużony termin procedowania (ok. 6 lat) nie może stanowić o fakcie naruszenia obowiązków ciążących na organie prowadzącym. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) należy uznać za nieuprawniony.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący nieskutecznego zawiadomienia zainteresowanych stron o przeprowadzonej rozprawie administracyjnej w konsekwencji czego uniemożliwiono zainteresowanym udziału w tej rozprawie. Zdaniem Sądu zainteresowane strony wyrażały wysoki stopień aktywności począwszy od fazy wstępnej przedmiotowego postępowania, miały wystarczająco dużo czasu zarówno na zapoznanie się z aktami postępowania administracyjnego, jak i wystąpienie do RDOŚ w [...] z własnymi uwagami, czy wnioskami. Na każdym etapie postępowania administracyjnego strony postępowania miały prawo do wglądu w akta, sporządzania z nich kopii, a także do zgłaszania uwag. Nieobecność stron na rozprawie administracyjnej powyższych czynności w żaden sposób nie wykluczała. Odstęp czasowy pomiędzy datą przeprowadzenia rozprawy a datą wydania decyzji wynosił ponad rok zatem był to wystarczająco długi okres czasu na zajęcie stanowiska w sprawie. Dodatkowo przypomnieć należy, iż z uwagi na charakter prowadzonego postępowania o wszystkich istotnych działaniach i decyzjach podejmowanych w prowadzonym postępowaniu strony miały możliwość powziąć stosowne informacje zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej dostępnym na stronach internetowych organów prowadzących postępowanie.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż nie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie innego przepisu. Skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania jest tylko wówczas uzasadnione, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły, gdyż organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji.
Zauważyć należy, że z treści art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1654 ze zm.) nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W wyroku z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt II FSK 1165/05 (LEX nr 286891), NSA wskazał na obowiązek ustosunkowania się do "istotnych zarzutów strony". Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd odnosząc się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia stwierdzającego działanie organu administracji publicznej w granicach prawem przewidzianych.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, iż skargi nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach, orzekł o ich oddaleniu.