IV SA/WA 445/21

IV SA/Wa 445/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 7430/21 - Wyrok NSA z 2023-09-29
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 roku, znak sprawy: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia ww Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji wymierzającej dla podmiotu korzystającego ze środowiska – [...] Sp. z o. o. Oddział [...] w [...], administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] września 2011 r., znak: [...], zmienionego w dniu [...] października 2015 r., znak: [...] - utrzymał ww postanowienie w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
B. K., członek Zarządu ww Fundacji [...], wnioskiem z dnia [...] września
2020 r. (data wpływu do organu [...] września 2020 r.) wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wszczęcie i dopuszczenie ww Fundacji na prawach strony do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu administracyjnym, o wymierzenie [...] Sp. z o.o. administracyjnej kary pieniężnej.
Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Fundacja uzasadniła swoimi celami statutowymi, zgodnie z którymi Fundacja zajmuje się działaniami podejmowanymi na rzecz ochrony środowiska. Zgodnie z treścią wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, celami statutowymi Fundacji są:
1) ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego jako główny cel fundacji;
2) wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrony przed dyskryminacją i innych interesów publicznych;
3) podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego;
4) wspieranie szeroko uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych;
5) propagowanie i wspieranie zasad społeczeństwa obywatelskiego;
6) analiza, komentowanie i propagowanie prawa ochrony środowiska naturalnego wśród polskich organizacji ekologicznych, publiczności laickiej i fachowej;
7) świadczenie bezpłatnej pomocy informacyjnej i doradczej organizacjom pozarządowym, obywatelom i gminom;
8) kształcenie, wychowywanie i szerzenie oświaty w zakresie ochrony środowiska naturalnego.
Fundacja, odnośnie prowadzonej działalności w zakresie ochrony środowiska, swoje stanowisko podparła także orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt. IV SA/Wa 3086/18), zgodnie z którym "udział organizacji społecznej nie powinien służyć interesowi samych tylko jej członków, lecz wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierając postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr i wartości w trosce przyszłe pokolenia".
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeanalizowaniu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy finalnie odmówił skarżącej Fundacji udziału w ww postępowaniu wskazując, iż prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Ochrony Środowiska postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie jest postępowaniem sensu stricte dotyczącym podejmowania przez organ działań związanych z ochroną środowiska. W ocenie organu I instancji postępowania tego, z uwagi na jego sankcyjny charakter, nie można bowiem zaliczyć do postępowania mającego na celu ochronę środowiska. Jednocześnie, niezależnie od powyższego, jak podniósł organ, nawet, gdy w istocie, udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to jednak organ administracji publicznej może uznać przedmiotowe żądanie organizacji społecznej za niezasadne w sytuacji, kiedy nie przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu interes społeczny rozumiany jako podejmowanie działań na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. jak ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków, nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w danym, konkretnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć zatem związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizację społeczną jako rzecznika tego interesu. W niniejszej sprawie natomiast przedstawiony związek nie występuje. Postępowanie, do którego ubiega się przyłączyć Fundacja ma, jak wskazano już powyżej, charakter sankcyjny, którego wynik nie będzie miał wpływu na ochronę środowiska naturalnego, ochronę praw człowieka, praw: konsumentów, czy ochronę przed dyskryminacją jak i innych interesów publicznych. Tym samym wskazana we wniosku argumentacja Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, nie uzasadnia przedmiotowego żądania.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Ww Fundacja wystąpiła z zażaleniem, po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 roku utrzymał w mocy ww postanowienie [...] WIOŚ. Organ odwoławczy uznał za w pełni zasadne stanowisko organu I instancji. Wskazał, iż Fundacja ani we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła, aby jej udział we wnioskowanym postępowaniu miał się aktywnie przyczynić do lepszego wypełnienia celów statutowych. A także, postępowanie te, do którego zamierza przystąpić skarżąca, nie będzie rozstrzygać zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Ma ono bowiem charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do podejmowanych przez [...] Sp. z o. o. działań, z przekroczeniem norm - ilości wprowadzonego do powietrza zanieczyszczenia. Podobnie też, w ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach badanej sprawy, brak jest interesu społecznego (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), który by przemawiał za dopuszczeniem Fundacji do przedmiotowego postępowania.
Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że żądanie Fundacji w zakresie wszczęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postępowanie w przedmiocie wymierzenia [...] Sp. z o. o. Oddział [...] ww administracyjnej kary pieniężnej pozostaje przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.
Skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie wniosła Fundacja [...] z siedzibą w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej działania w zakresie statutowej działalności.
We wniesionej skardze Fundacja min. wyjaśniła, iż ochrona środowiska nie polega jedynie na dążeniu do poprawy stanu środowiska ale również na przyczynianiu się do jego niepogarszania. Cel statutowy Fundacji polegający na "ochronie środowiska" jest realizowany zarówno poprzez działania zmierzające do poprawy stanu środowiska, jak również poprzez podejmowanie działań mających na celu zachowanie równowagi przyrodniczej oraz sprawowanie społecznej kontroli nad organami, których zadaniem jest przyczynianie się do szeroko pojętej ochrony środowiska. Przedmiotowa sprawa odnosi się zatem do ww zakresu celów Fundacji, dotyczy ona bowiem ściśle emisji zanieczyszczeń do powietrza a nałożenie kary administracyjnej za nieprzestrzeganie wymogów wskazanych w Pozwoleniu ma na celu egzekwowanie przepisów dotyczących właśnie ochrony środowiska. Błędne jest także stanowisko organów, iż za udziałem Fundacji w przedmiotowej sprawie nie przemawia również interes społeczny. Wskazując na wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r. II OSK 1339/09 wyjaśniła, iż działanie na rzecz ochrony środowiska, jako dobra wspólnego, zawsze bowiem leży w interesie społecznym. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów obu instancji, iż Fundacja nie wykazała zasadności żądania dopuszczenia jej do udziału w ww postępowaniu na prawach strony.
Na wstępie należy wskazać, że z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Fundację. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami regulaminowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex 1217445).
Mając na uwadze przedmiot sprawy, do udziału której dopuszczenia wnioskuje Fundacja, dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest wynik analizy, czy przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Fundacji. W ocenie Sądu powyższe nie zostało wykazane. Zgodnie bowiem z treścią statutu Fundacji (rubryka 3 – cel i działanie organizacji – KRS) do jej celów m.in. należy ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego; wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrona przed dyskryminacją i innych interesów publicznych; wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie mieści się w powyższych kategoriach. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, którą stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa" (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, dostępna na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Mimo, że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Niewątpliwe zatem postępowanie w sprawie wymierzenia kary stanowi postępowanie odrębne od postępowania mającego na celu przyjęcie programu ochrony środowiska (zanieczyszczenie powietrza). Przedmiotowej sankcji administracyjnej należy przypisać charakter fiskalny (por. C. Kosikowski, Akty wykonawcze organów państwowych jako źródło prawa podatkowego w Polsce, [w:] Księga pamiątkowa ku czci prof. A. Kosteckiego). Wynik postępowania w tym zakresie doprowadzi zatem do ustalenia wysokości kary, bezpośrednio nie wpływając na zmianę warunków ochrony środowiska. W postępowaniu, do którego Fundacja zgłosiła swój udział nie rozstrzyga się zatem kwestii, których przesądzenie wywrze bezpośredni wpływ na środowisko naturalne, w szczególności nie jest to postępowanie w przedmiocie wydania uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza. Skutkiem tego postępowania będzie jedynie orzeczenie w przedmiocie nałożenia niepodatkowej należności w postaci daniny publicznej. Co prawda zgodnie z art. 272 ustawy Prawo ochrony środowiska kary administracyjne zaliczone zostały do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, jednak rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie, związek z ochroną środowiska będzie miało jedynie taki, że jest skutkiem niedochowania obowiązku Pozwolenia dotyczącego ochrony powietrza. Postępowanie mające na celu wymierzenie kary zmierza wyłącznie do jej ustalenia i nie powoduje obowiązków związanych ze zmianą uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska, w tym z ochroną powietrza. A nadto, przedmiot tego postępowania nie mieści się w zakresie propagowania i promowania kształtowania środowiska, wspierania edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska, działalności na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska czy propagowania nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska, tj. w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji.
W ocenie sądu, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony nie wiąże się w wystarczającym stopniu z jej działalnością statutową. Zasadnie zatem organ argumentował, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego. Relacja celów statutowych Fundacji do odnośnego postępowania administracyjnego jest na tyle odległy, że nie uzasadnia także istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w tym postępowaniu. Skoro wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska, to tym bardziej cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano, nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska. Reasumując, w ocenie Sądu, brak jest bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska, a to – mimo istnienia powiązań pośrednich - powoduje, że udział organizacji społecznej nie może być zapewniony. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zasadności zarzutów skargi i uznał zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z obowiązującym prawem.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.