IV SA/WA 415/04

IV SA/Wa 415/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Cysek
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) sędzia NSA Tadeusz Cysek asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Gminy W. i Starosty Powiatu W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004r . Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2003r [...] oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002r [...]. II. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma rzecz Gminy W. kwotę 450 zł ( czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., wydanym z powołaniem art. 149§1 i 2 k.p.a. w związku z art. 145§1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. stwierdzającą, że nieruchomość o powierzchni 26,46 ha, nabyta przez J. S. z nieruchomości ziemskiej "D." od K. S. aktem notarialnym nr [...] Rep [...] z dnia [...] września 1937 r. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13).
Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., uznając, że łączny obszar nieruchomości należących do J. S. nie przekraczał wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Oznacza to, że "zasadniczy sens zaskarżonej decyzji pozostaje bez zmian albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co uzasadnia odmowę jej uchylenia zgodnie z art. 146§2 k.p.a.."
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: Starosta Powiatu W. i Gmina W.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Oznacza to, że tylko ze względu na własność lub współwłasność tych samych osób oraz przekroczenie norm obszarowych określonych w powołanym przepisie nieruchomości ziemskie podlegały z mocy samego prawa przejęciu na cele reformy rolnej. Przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51), do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich należało orzekanie, na wniosek właściciela nieruchomości, czy dana nieruchomość lub jej część nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. S. aktami notarialnymi zawartymi w dniu [...] września 1937 r. nabyła od K. S. – właściciela majątków ziemskich "D." i "G." dwie nieruchomości to jest jedną o powierzchni 26,46 ha i drugą o powierzchni 31,6298 ha. Powyższe wynika z opinii opracowanej przez geodetę uprawnionego E. H. i złożonej przy wniosku o wznowienie postępowania. Ten sam biegły wykonał opinię na zlecenie Ministerstwa, z której wynika, że łączny obszar nieruchomości stanowiącej w dniu 13 września 1944 r. własność J. S. wynosił około 57,40 ha, a w jej skład wchodziło 28,9878 ha użytków rolnych. Odmiennych w tym zakresie uwiarygodnionych dowodów podważających powyższe ustalenia nie przedłożono.
Odnosząc się do twierdzeń, że J. S. oprócz własnego majątku była wraz z mężem współwłaścicielką majątków ziemskich "R." i "G.", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że wymienione nieruchomości ziemskie według stanu na dzień 1 września 1939 r. stanowiły własność K. S. (zmarłego dnia 31 października 1939 r.), a w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej to jest 13 września 1944 r. stanowiły współwłasność jego spadkobierców.
Zdaniem organu niewątpliwe jest, że nieruchomość stanowiąca odrębny przedmiot własności J. S. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli: Starosta Powiatu W. i Gmina W., domagając się jej uchylenia. Gmina W. i Starosta Powiatu W. zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, "polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez nie wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność J. S. na dzień 1.IX.1939 r. i 13.IX. 1944 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy."
2. przepisów postępowania, w szczególności art. 75, art. 77§1 i art. 104§3 k.p.a. przez bezzasadne odstąpienie od obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Gmina W. wskazała na naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu przez organ orzekający strony postępowania możliwości obrony swych praw i podejmowania czynności procesowych, w następstwie czego skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze przytoczoną regulację Sąd z urzędu objął kontrolą również postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r. o wznowieniu postępowania.
Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach i na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
W związku z tym należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji bada czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W wypadku, gdy jedna z wymienionych przesłanek nie jest spełniona organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149§3 k.p.a.). Jeżeli natomiast spełnione zostaną warunki formalne, właściwy organ, na podstawie art. 149§1 k.p.a., wznawia postępowanie. Zgodnie z art. 149§2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149§2 k.p.a. organ administracji publicznej albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty (art. 151§1 k.p.a.). Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje, gdy organ stwierdzi, że nie występuje żadna z ustawowych podstaw wznowienia. Natomiast w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 146 k.p.a. organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151§2 k.p.a.).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu sprawy stwierdzić należy, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r. o wznowieniu postępowania zapadło z rażącym naruszeniem art. 148§1 i art. 149§1 k.p.a. w związku z art. 16§1 k.p.a.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej fazie postępowania nie zbadał, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia wszystkie warunki formalne, w szczególności nie ustalił, czy podanie zostało złożone w terminie określonym w art. 148§1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wspomniany termin jest miesięczny i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Starosta Powiatu W. złożył wniosek o wznowienie dnia 25 czerwca 2002 r., wskazując przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145§1 pkt 5 k.p.a. Nową istotną okolicznością faktyczną, która wyszła na jaw i która istniała w dniu wydania decyzji, lecz nie była znana organowi było ujawnienie w opinii biegłego geodety, wydanej na użytek postępowania cywilnego, że J. S. nabyła od K. S. nie jedną lecz dwie nieruchomości o łącznej powierzchni przekraczającej 50 ha użytków rolnych. Mimo tak ustalonych okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie badając kwestii zachowania terminu określonego w art. 148§1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie. W ten sposób doszło do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, umożliwiającego wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej bez wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, iż spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki zezwalające na zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu. Postanowienie o wznowieniu postępowania wydane w takich warunkach należy uznać za rażąco naruszające art. 148§1 i art. 149§1 k.p.a. w związku z art. 16§1 k.p.a. , co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145§1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności postanowienia o wznowieniu postępowania jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej. Wyeliminowanie postanowienia o wznowieniu postępowania spowodowało bowiem, że odpadła podstawa do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149§2 k.p.a. i wydania decyzji określonej w art. 151 k.p.a.
Dodatkowo podnieść należy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2003 r. i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja są wewnętrznie sprzeczne. Jak wynika z osnowy decyzji organ odmówił uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., co zgodnie z art. 151§1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ uznał, iż nie zaistniały przyczyny wznowienia, tymczasm z uzasadnienia decyzji wynika, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszedł do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co uzasadnia odmowę jej uchylenia zgodnie z art. 146§2 k.p.a. Stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie sposób zaakceptować. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ w ogóle nie wypowiedział się co do zaistnienia przyczyn wznowienia, co stanowi warunek wstępny i konieczny do wydania decyzji. Należy także zauważyć, że w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., w tym przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ nie odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz stosownie do art. 151§2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu, których nie uchylił decyzji. Podkreślenia wymaga, że w takim wypadku podstawę orzekania stanowi art. 151§1 k.p.a. a nie jak błędnie wskazał to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 146§2 k.p.a.
Niezależnie od powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z pogwałceniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania doręczył Gminie W. równocześnie postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] grudnia 2002 r., zawiadomienie poprzedzające wydanie decyzji z dnia 10 czerwca 2003 r. oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. Doręczenie to nastąpiło dnia 8 października 2003 r., co oznacza, że strona w ogóle pozbawiona była możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek podania o wznowienie postępowania.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy składając wniosek o wznowienie postępowania Starosta Powiatu W. zachował termin określony w art. 148§1 k.p.a. Wyjaśnienie tej okoliczności będzie wymagało niewątpliwie ustalenia kiedy Starosta Powiatu W. zapoznał się z opinią biegłego geodety E. H. Niewykluczone, że w tym celu konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dopiero niewątpliwe ustalenie początkowej daty biegu terminu do składania wniosku o wznowienie postępowania pozwoli na ustalenie, czy został on dochowany. Dalsze postępowanie będzie uzależnione od wyjaśnienia tej kluczowej na tym etapie postępowania okoliczności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.