IV SA/Wa 411/21

IV SA/Wa 411/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra. /sprawozdawca/
Kaja Angerman /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 134/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1 w zw. z art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski sędzia del. SO Aleksandra Westra Protokolant: sekretarz sąd. Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego obszarów Natura 2000 – [...] oraz [...] jako bezprzedmiotowego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
RDOŚ w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów sieci Natura 2000, polegających na poborze przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w W., ok. 100-250 tys. m3 piasków, żwirów i namułów z koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego rzeki w m. S. (dz. nr 1, obręb 0015) w gm. S. i składowaniu wydobytych materiałów na prawym brzegu W. w m. B. (dz. nr [...], obręb [...]) w gm. B., a także nakazania PGWWP podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych.
Odwołanie od tej decyzji złożyło Towarzystwo O. w W., zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) gdyż organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że zrealizowane przez PGWWP przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego powinna zostać wydana decyzja środowiskowa oraz błędnym rozważeniem stanu faktycznego, w szczególności wobec nieprawidłowych ustaleń w sprawie bilansu rumoszu rzecznego, jak i bez rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na różankę, gatunek ryby będący głównym przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 "[...]", dla którego niezbędnym siedliskiem występowania są muszle małży - wodnych mięczaków niezmiernie wrażliwych na pobór kruszywa z dna rzeki metodą tak zwanej reflacji, z uwagi na zmącenie wód, jakie ta działalność wywołuje; art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji GDOŚ z [...] września 2019 r., RDOŚ w [...] powinien ponownie przeprowadzić wizję (oględziny) terenu fragmentu W., w którym było prowadzone przedsięwzięcie, jak i istniejącego aktualnie składowiska wydobytych żwirów i piasków w międzywalu rzeki na działce nr [...] w B., gdyż poprzednia lustracja została zorganizowana z oczywistym naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. TO. w W. wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
GDOŚ decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w [...] z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że PGWWP nie posiadało zezwolenia, decyzji lub uzgodnienia, o których mowa w art. 37 ust. 1 u.c.p., w związku z pracami przeprowadzonymi na W. pomiędzy S. a B. W ocenie GDOŚ, dokumenty nie były jednak wymagane, ponieważ prace w zakresie pogłębienia koryta rzeki W. w km od 610+300 do 612+000 szlaku żeglugowego rzeki w miejscowości S., zaplanowane do wykonania pomiędzy 15 września a 15 grudnia 2018 r., były typowym przedsięwzięciem z zakresu utrzymania wód śródlądowych. Prace nie mogą być bowiem kwalifikowane jak regulacja wód, gdyż nie zalicza się do niej działania polegające na utrzymaniu wód przez udrażnianie śródlądowych wód powierzchniowych przez usuwanie rumoszu. Ponadto, na rozpatrywanym odcinku szerokość koryta W. wynosi od ok. 520 m do ok. 980 m szerokości, a reflacja obejmowała pas o szerokości 50 m i długości nieprzekraczającej 1,4 km w głównym nurcie W. GDOŚ wskazał, że prace nie zmieniły przekroju poprzecznego i podłużnego rzeki W., a co za tym idzie nie mieszczą się w ustawowej definicji regulacji wód. GDOŚ ustosunkował się do powołanego wyroku WSA w Warszawie z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1693/17. GDOŚ wyjaśnił, że przedsięwzięcie nie stanowiło przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym nie wymagało, zgodnie z przepisami u.i.o.ś., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z treścią wydanego dla PGWWP Zarządu Zlewni w W. zezwolenia z 12 września 2018 r., jak i pozostałymi aktami sprawy, organ wskazał, że RDOŚ w [...] rozważył konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 – [...] oraz [...], jednakże uznając, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, nie przeprowadzono oceny oddziaływania na obszary. GDOŚ zwrócił uwagę, że wśród gatunków, co do których zezwolono PGWWP na umyślne płoszenie, znalazły się prawie wszystkie gatunki chronione ptaków oraz ryb, co do których wnioskował TO. Ponadto, z akt sprawy wynika, że PGWWP przed przystąpieniem do prac dokonało w piśmie z 9 sierpnia 2018 r. wymaganego przepisami zgłoszenia działań w obrębie cieków naturalnych. GDOŚ podzielił również ocenę organu I instancji, że refulacja przeprowadzona w okresie listopad- grudzień w obrębie głównego nurtu W. oraz składowanie pozyskanego piasku na nieużytku porośniętym roślinnością łąkową na wyższym brzegu rzeki, nie mogły mieć znacząco negatywnego wpływu na te gatunki chronione w ramach obszaru Natura 2000 [...], w szczególności w związku z tym, że prace prowadzone były poza okresem lęgowym tych gatunków i nie były prowadzone bezpośrednio na piaszczystych łachach, a urobek nie został zmagazynowany na obszarze dogodnym do gniazdowania przez te gatunki. Nadto, mapy oraz zdjęcia lotnicze dołączone do wyjaśnień, wskazują, że w ramach prac nie zostały uszkodzone siedliska chronione obszaru Natura 2000 [...]. GDOŚ podkreślił, że akta sprawy nie zawierają żadnych danych, które wskazywałyby na zniszczenie siedlisk na obszarze prowadzonych prac, szczególnie w kontekście pogłębiania prowadzonego w głównym nurcie W. oraz składowania wydobytego piasku na łące na brzegu rzeki, w związku z czym wykluczyć należy zasypanie wymienionych chronionych siedlisk. W tym stanie rzeczy nałożenie na PGWWP obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych nie jest możliwe, tym bardziej, że poprawa drożności W. na tym odcinku ma kluczowe znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego tego newralgicznego odcinka. GDOŚ wyjaśnił również, że decyzja z [...] września 2019 r. nie zawiera zalecenia dotyczące konieczności przeprowadzenia w ramach ponownie prowadzonego postępowania, kolejnej wizji terenowej/oględzin na działce związanej z prowadzonymi przez PGWWP Zarząd Zlewni w W. pracami oraz w jej otoczeniu. Ponadto, w decyzji z [...] lipca 2020 r. RDOŚ w [...], wbrew twierdzeniom TO., nie powoływał się na ustalenia poczynione podczas oględzin 15 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji RDOŚ w [...] przywoływał informacje z dokumentów przedstawionych przez PGWWP we wniosku z 20 sierpnia 2018 r. oraz wyjaśnień z 8 stycznia 2020 r. GDOŚ podkreślił, że TO. nie kwestionowało danych zawartych w tych dokumentach na etapie prowadzonego postępowania, nie przedstawiało również przeciwdowodów, które organy obu instancji winny rozpatrzyć.
Skargę na decyzję GDOŚ z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wywiodło Towarzystwo O. w W., podnosząc zarzut naruszenia:
a) art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 85 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a.;
b) § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), poprzez błędną jego wykładnię;
c) art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych i dzikiej fauny i flory w zw. z art. 9 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdyż GDOŚ nie uwzględnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu zasady przezorności, obowiązującej w działalności w środowisku – w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa UE.
TO. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Niemniej pozostaje to bez wpływu na ocenę, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. "Bezprzedmiotowość" to brak elementu materialnego stosunku prawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Postępowanie administracyjne staje się zatem bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków.
Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich – dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych.
Warunkiem wydania decyzji w oparciu o cyt. przepis jest więc kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, tj. uznanie, że działanie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na projekcie listy obszarów Natura 2000, oraz że zostało podjęte bez zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000 lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sytuacji, gdy odpada jedna z nich, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu.
W stanie sprawy organy postąpiły prawidłowo. Skoro bowiem postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a organy uznały, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 37, zobligowane były postępowanie umorzyć. Kwestionowane postępowanie dotyczyło prac bagrowniczych, które zrealizowano w oparciu o art. 227 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z ust. 3 pkt 6 którego, utrzymanie wód jest realizowane przez udrażnianie śródlądowych wód powierzchniowych przez usuwanie zatorów utrudniających swobodny przepływ wód oraz usuwanie namułów i rumoszu.
Działanie, polegające na wydobyciu osadów z koryta rzecznego, głownie piasku oraz żwirów o niskim stopniu zamulenia, w ramach utrzymania publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, zgodnie z planem utrzymania wód, zatem nie wymagało uzyskania odrębnego zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a ustawy o ochronie przyrody. Sąd w tym zakresie w całości podziela argumentację organu odwoławczego przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjmuje ją za własną, co czyni zbędnym jej ponowne powoływanie.
W tym miejscu należy zauważyć, że przytoczony wyrok z 28 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1693/17, dotyczył przedsięwzięcia komercyjnego, polegającego na wydobyciu piasku z dna rzeki W. i komercyjnej sprzedaży pozyskanego piasku i żwiru. Niewątpliwie przedsięwzięcie to miało charakter gospodarczy i nie pozostawało w związku z utrzymywaniem stanu tego zbiornika. Ocena prawna przedstawiona w tym wyroku odnosiła się zatem do innego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2188/13).
Wbrew twierdzeniom autora skargi, utrzymanie wód, w rozumieniu przepisów Prawa wodnego, nie jest objęte regulacją rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak i aktualnie obowiązującego rozporządzenia RM z 16 września 2019 r., z tego względu realizacja przedsięwzięcia w korytarzu rzeki W. nie wymagała pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organy przed wydaniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zbadały, czy może ono potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000 oraz rozważyły czy zachodzi konieczność tzw. screeningu, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
PGWWP Zarząd Zlewni w W. uzyskało decyzję RDOŚ w [...] z [...] września 2018 r. nr [...], zezwalającą na umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach żerowania zgrupowań ptaków (...) w związku z prowadzonymi na W. w okolicach B. i S. pracami utrzymaniowymi wód śródlądowych.
Zwrócić należy też uwagę, że nie każde działanie można sklasyfikować jako znacząco negatywne dla celów ochrony obszarów Natura 2000. Zasada przezorności odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska, nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu podejmowania inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które prawnie są dopuszczalne (por. art. 34 ustawy o ochronie przyrody).
Organy argumentowały, że prace bagrownicze nie stanowią oddziaływania wprowadzającego istotnie większą presję na obszary Natura 2000, mając na uwadze duże ilości napływającego rumoszu w odniesieniu do niewielkiej skali wydobycia urobku, jak i fakt, że zakres prowadzonych prac był rzeczywiście bardzo niewielki, przez co nie mógł zagrozić naturalnym procesom tworzenia piaszczystych ławic w nurcie rzeki. Ponadto, prace udrożnieniowe prowadzono poza sezonem lęgowym gniazdujących na piaszczystych łachach i wyspach ptaków. Miejsce składowania urobku po pracach refluacyjnych, uzgodnione z RDOŚ w [...], nie posiada zaś szczególnych wartości przyrodniczych i nie stanowi miejsca gniazdowania ptaków. Wykonywanie robót pogłębiarką reflującą wymaga czasowego składowania urobku na terenie przybrzeżnym w celu jego odsączania przed dalszym transportem, jednak roboty tego rodzaju nie stanowią zagrożenia dla flory i fauny tego obszaru.
Organy jedynego oddziaływania upatrywały w mąceniu wody w czasie pracy refulera, jednak biorąc pod uwagę zakres i skalę, uznały, że oddziaływanie to miało charakter ograniczony w czasie i przestrzeni. Organ podkreślił również znaczenie przeprowadzonych prac dla drożności W. na tym odcinku rzeki, co ma kluczowe znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego tego newralgicznego odcinka.
W związku z tym, że w toku postępowania nie stwierdzono podjęcia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ani podjęcie tych działań bez zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub decyzji, o której mowa w art. 35a, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące zastosowanie art. 37 ustawy o ochronie przyrody.
Sąd doszedł do uzasadnionego przekonania, że organy nie dopuściły się żadnego naruszenia z podniesionych przez autora skargi, zarówno w zakresie prawa krajowego i unijnego, jak i materialnego i procesowego. Należy podkreślić, że organy przeprowadziły czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, opierając swoje rozstrzygnięcie na zgromadzonych dowodach. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie opisał rozmiar prowadzonych prac, przedstawił uwarunkowania dla szacowania zmian w ilości materiału mineralnego gromadzonego i pobieranego w korycie rzeki, a także odniósł powyższe do oceny ich oddziaływania na chronione gatunki ptaków.
Co do przeprowadzonych oględzin, to podkreślić należy, że Towarzystwo nie wnosiło o dokonywanie ponownych oględzin, ponadto na etapie powtórnego rozpoznawania sprawy prace zostały już dawno zakończone. Dodatkowo, w toku postępowania zwrócono się o wyjaśnienia do Wód Polskich i w aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy, z którego wynika, że skala prac była mniejsza niż planowano, zarówno co do powierzchni udrażnianego dna rzeki jak i powierzchni miejsca przeznaczonego na składowanie pobranego piasku. Ponadto podkreślenia wymaga, że w toku postępowania nie przedstawiono żadnych ekspertyz ani opinii wykazujących jakiekolwiek negatywne oddziaływanie prowadzonych prac na stan przyrody.
W odniesieniu do powoływanego w toku rozprawy art. 118 ustawy o ochronie przyrody i obowiązku zgłoszenia prac przez przystąpieniem do ich wykonywania, to stwierdzić należy, że kwesta ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgłoszenie określonych działań na podstawie art. 118 odbywa się w odrębnym trybie postępowania, ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że takowe zgłoszenie zostało złożone 9.08.2018 r. znak [...].
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.