IV SA/Wa 404/24

IV SA/Wa 404/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska.
Joanna Borkowska /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2023 r., znak sprawy DNI.sp.616.47.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2023 r., znak DNI.sp.616.47.2023 utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr 2779/2023 w przedmiocie nie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie przez Pana S. S. (skarżący, strona skarżąca) nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 10,9318 ha, położonej w obrębie [...] S., gmina S. - obszar wiejski, powiat s., województwo l., oznaczonej jako: 1. działki ewidencyjne o numerach [...], [...], objęte księgą wieczystą o numerze [...], 2. działka ewidencyjna o numerze [...], objęta księgą wieczystą o numerze [...] - przed upływem 5 lat od jej nabycia.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Skarżący w dniu 29 marca 2023 r. wystąpił do Dyrektora Generalnego KOWR z wnioskiem o zgodę na oddanie w posiadanie, przed upływem 5 lat od nabycia ww. nieruchomości rolnej, na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569 z późn. zm.), dalej: "u.k.u.r.".
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Dyrektor Generalny KOWR nie wyraził zgody na powyższe, uznał bowiem, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki "ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej", ani przesłanki "interesu publicznego".
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Jego zdaniem wykazał wystąpienie w jego sytuacji "ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej", tj. złego stanu zdrowia i trudnej sytuacji finansowej. Zarzucił także błędną interpretację art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r., polegającą na uznaniu, że jest objęty 5-letnim ograniczeniem oddawania w posiadanie nieruchomości, którą nabył od osoby bliskiej. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie złożonego wniosku powinno być umorzone, gdyż zwolnienie z art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. dotyczy każdej osoby, która nabyła nieruchomość rolną od osoby bliskiej, również w przypadku, gdy zamierza ją zbyć, bądź oddać w posiadanie na rzecz osoby trzeciej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister), decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) dalej: "K.p.a." utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Dyrektor Generalny KOWR, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na oddanie w posiadanie innym podmiotom nieruchomości rolnej, przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Pojęcie "ważnego interesu nabywcy" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Z uwagi na to. że jest to pojęcie nieostre, jego zdefiniowanie na ogół zależne jest od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Interes nabywcy musi być na tyle obiektywnie istotny (ważny), aby można było przyjąć, że jego pominięcie będzie powodowało dla nabywcy wyraźnie dostrzegalne, negatywne skutki. Należy również mieć na uwadze, że wyłącznie subiektywne przeświadczenie nabywcy o istnieniu po jego stronie takiego "ważnego interesu" nie może o tym decydować. Ponieważ instytucja wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej ma charakter wyjątkowy (zasadą jest bowiem prowadzenie gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia), w związku z tym uzasadnieniem jej zastosowania będzie wystąpienie również względów nadzwyczajnych i okoliczności, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podmiotu. Ważny interes nabywcy to zatem istotna okoliczność, która przemawia za tym, że uzasadnione jest odstąpienie od realizacji zakazów wynikających z nabycia gruntu. Jako przykład można wskazać np. sytuacje losowe, które uniemożliwiają lub utrudniają mu prowadzenie gospodarstwa rolnego.
Organ stwierdził, że w badanej sprawie, obowiązek wynikający z art. 2b ust. 2 u.k.u.r. powstał w wyniku nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 10,9318 ha, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], w następstwie umowy darowizny od ojca zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 10 marca 2023 r. Z tym też dniem powstał 5-letni obowiązek wynikający z art. 2b ust. 2 u.k.u.r. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi łąki trwałe (ŁIV) o pow. 0,0734 ha oraz grunty orne (RIVa, RIVb, RV i RVI) o pow. 3,6972 ha, działka nr [...] stanowi łąki trwałe (ŁIV) o pow. 0,7861 ha oraz grunty orne (RIVa, RIVb, RV i RVI) o pow. 3,7662 ha, zaś działka nr [...] stanowi grunty orne (RIVa, RIVb i RV) o pow. 2,6089 ha. Z zaświadczenia Burmistrza S. z dnia 4 maja 2023 r. wynika z kolei, że nieruchomość nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swój wniosek skarżący podkreślił, że ważny interes przemawiający za wcześniejszym oddaniem w posiadanie nieruchomości rolnej, wynika ze słabej ekonomicznie kondycji gospodarstwa domowego oraz jego sytuacji zdrowotnej. Skarżący zamierza natomiast wydzierżawić grunty lokalnemu rolnikowi za czynsz dzierżawny w wysokości 800 zł/ha za rok. W zakresie trudności finansowych, skarżący w złożonym oświadczeniu wskazał, że dochody gospodarstwa domowego wynoszą średnio 8 800 zł miesięcznie i pochodzą z wynagrodzeń za pracę jego oraz małżonki, w łącznej wysokości 7 800 zł, a także świadczenia wychowawczego na 2 dzieci w wysokości 1 000 zł. Comiesięczne zobowiązania i wydatki wynoszą natomiast łącznie około 8 480 zł, na które składają się: a) 1 800 zł - wynajem mieszkania, b) 230 zł - raty abonamentowe za telefon, c) 330 zł - raty kredytowe za sprzęt AGD, d) 1100 zł - paliwo i eksploatacja pojazdów, e) 120 zł - zakup niezbędnych leków, f) 2 500 zł - zakupy spożywcze oraz niezbędne artykuły, g) 1 600 zł - potrzeby dzieci (szczepienia, ubrania, pieluchy, itp.), h) 800 zł - nieplanowane wydatki. Zadłużenie na karcie kredytowej wynosi 7 000 zł. Wraz z małżonką jest właścicielem samochodu o wartości 20 000 zł. Na dowód ponoszonych miesięcznych wydatków skarżący przedstawił notę obciążającą za mieszkanie na kwotę 1 812,35 zł oraz wyciągi potwierdzające zadłużenie karty kredytowej za okres: od kwietnia do sierpnia 2023 r. Z załączonych wyciągów bankowych wynika, że zadłużenie wobec banku wynosiło: w kwietniu - 9 837 zł, w maju - 9 543 zł, w czerwcu - 10 102 zł, w lipcu - 9 816 zł, a w sierpniu - 8 523 zł. Jednocześnie skarżący podkreślił, że stan zdrowia nie pozwala mu na osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. Powołał się przy tym na choroby istniejące już od dzieciństwa, tj. astmę oskrzelową i alergie. Według skarżącego, astma oskrzelowa spowodowała mniejszą wydolność płuc, trudności z wysiłkiem fizycznym oraz konieczność przyjmowania leków na stałe. Zaś nasilenie się astmy oskrzelowej wraz z alergią, szczególnie przy wysiłku fizycznym powoduje niekorzystną sytuację, prowadzącą do poważnych komplikacji zdrowotnych, między innymi duszności. Na udokumentowanie złego stanu zdrowia skarżący załączył: orzeczenia o niepełnosprawności z dnia: 23 września 2002 r., 21 października 2004 r., 22 listopada 2007 r., 8 lutego 2016 r. i 10 maja 2017 r., wyniki badań czynnościowego układu oddechowego wykonanych w: 2004 r., 2006 r., 2007 r., 2009 r., 2010 r. i 2015 r., wyniki testów skórnych z 2000 r. i 2006 r., zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 marca 2017 r. przez Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] s.c. (brak podpisu i danych lekarza wystawiającego), "Informację dla lekarza kierującego/POZ" z dnia 25 kwietnia 2023 r., przygotowaną przez lekarza M. B. - specjalistę chorób płuc z [...] oraz zaświadczenie lekarskie, wydane w Przychodni [...] spółka jawna, przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej – R. G., potwierdzające istnienie choroby astmy oskrzelowej alergicznej i jego niezdolność do pracy w rolnictwie. Na zaświadczeniu jest brak daty jego wydania.
W ocenie Ministra odnośnie sytuacji finansowej wnioskodawcy, należy zauważyć, że miesięczne dochody w wysokości 8 800 zł, są wyższe aniżeli comiesięczne wydatki - w wysokości około 8 400 zł. Ponadto, na podstawie załączonych wyciągów bankowych z karty kredytowej od kwietnia do sierpnia 2023 r. wykazano niższe zadłużenie względem banku w miesiącu sierpniu 2023 r, niż w miesiącach poprzednich (kwiecień - lipiec 2023 r,). Co więcej, zadłużenie z karty kredytowej nie przekracza miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Skarżący nie przedstawił natomiast swojej sytuacji ekonomicznej z okresu sprzed nabycia nieruchomości - pomimo wezwania DG KOWR z dnia 4 kwietnia 2023 r. Nie było zatem możliwości zbadania, czy stan finansowy pogorszył się po nabyciu nieruchomości. Niezależnie od tego jednak - jak wynika z nadesłanych dowodów - sytuacja finansowa po nabyciu nie była na tyle trudna, aby konieczne było oddanie gruntu w dzierżawę.
Zdaniem organu oceniając "ważny interes nabywcy" w zakresie złego stanu zdrowia wnioskodawcy, należy stwierdzić, że przedstawione argumenty skarżącego i dokumenty medyczne nie potwierdzają aby nastąpiło znaczne pogorszenie stanu zdrowia po nabyciu nieruchomości rolnej, a więc nie były to zdarzenia nowe i nieprzewidywalne. W szczególności na pogorszenie się stanu zdrowia po nabyciu nieruchomości nie wskazuje "Informacja dla lekarza kierującego/POZ" z dnia 25 kwietnia 2023 r. przygotowana przez lekarza M. B. - specjalistę chorób płuc z [...]. Wynika z niej jedynie, że skarżący choruje na astmę i wymaga dalszego leczenia w poradni specjalistycznej oraz przyjmowania leków. Z kolei lekarz specjalista medycyny rodzinnej – R. G. w zaświadczeniu lekarskim, wydanym w Przychodni [...] spółka jawna, potwierdził astmę oskrzelową alergiczną oraz jego niezdolność do pracy w rolnictwie. Z dokumentu tego nie wynika jednak, aby niezdolność powstała po nabyciu gruntu. Z przedstawionych dokumentów wynika zatem jedynie stan utrzymującej się u skarżącego astmy oskrzelowej alergicznej, która występowała już od dzieciństwa. Skarżący nie wykazał zatem spełnienia przesłanki ważnego interesu nabywcy. Przede wszystkim - nie udowodnił pogorszenia sytuacji finansowej, ani stanu swojego zdrowia.
Minister odnosząc się do zawartego w odwołaniu twierdzenia o błędnej interpretacji art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r, - wyjaśnił, że Dyrektor Generalny KOWR dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu. Skarżący twierdzi, że skoro nabył nieruchomość od osoby bliskiej, jest on zwolniony z 5-letniego zakazu oddania w posiadanie nabytego gruntu. Zgodnie bowiem z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r. 5-letniego zakazu oddawania w posiadanie nie stosuje się do nieruchomości zbywanej osobie bliskiej. Adresatem jednak tego zwolnienia jest osoba zbywająca, (czyli w tym przypadku byłby nią ojciec skarżącego, gdyby był on objęty zakazem z art. 2b ust. 2 u.k.u.r). W stosunku natomiast do skarżącego - jako nabywcy powstaje obowiązek, o którym mowa w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. Osoba, której ta nieruchomość została zbyta, jako nabywca nieruchomości będzie ograniczona przepisami art. 2b ust. 2 - przez 5 lat od dnia nabycia przez nią nieruchomości rolnej, pomimo tego, że nabyła nieruchomość od osoby bliskiej (istotna jest bowiem konkretna czynność prawna, a nie uprzednie nabycie od osoby bliskiej). Jednocześnie jednak osoba ta, jako nabywca nieruchomości, na mocy w art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a będzie mogła zbyć tę nabytą nieruchomość kolejnej osobie bliskiej przed upływem 5 lat od dnia nabycia, bez konieczności uzyskania zezwolenia Dyrektora Generalnego KOWR. Poprzednie brzmienie przepisu u.k.u.r. w zakresie ograniczeń w zbywaniu nieruchomości wprowadzone ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 585), stanowiło, że przepisów art 2b ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1 (osoby bliskie), oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3. Była to znacząca różnica w zapisie ustawy, w stosunku do obecnego brzmienia art. 2b ust. 4 pkt 1 lit a u.k.u.r. normującego, że przepisów art. 2b ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej: zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził ograniczenie w zbywaniu nabytych nieruchomości rolnych i wyłączył to ograniczenie w odniesieniu do nieruchomości zbywanej osobie bliskiej, to nie można przyjąć, że nabywca nieruchomości, który nabył nieruchomość rolną od osoby bliskiej, może bez żadnych ograniczeń rozporządzać tą nieruchomością - w tym zbyć ją osobie obcej. Przesłanka warunkująca wydanie zgody na oddanie w używanie nieruchomości rolnej przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia, z uwagi na ważny interes nabywcy, nie została więc w sprawie spełniona. Przesłanka interesu publicznego w ogóle nie była przez wnioskodawcę podnoszona, a i organ się jej nie dopatrzył.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, znajduje zastosowanie wyłączenie zawarte w art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r.;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.;
3) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wskutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy rozpoznano sprawę merytorycznie i wydano decyzję o odmowie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych przed upływem 5 lat od dnia ich nabycia, w sytuacji, gdy z jednolitych poglądów doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż osoba, która nabyła nieruchomość rolną od osoby bliskiej, nie jest związana obowiązkami wynikającymi z art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. i może swobodnie zbyć bądź oddać w posiadanie nieruchomość rolną (nawet na rzecz osoby trzeciej), gdyż znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r., co skutkowało nieuzasadnionym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.;
4) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych przed upływem 5 lat od dnia ich nabycia, w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać umorzone z uwagi na jego pierwotną bezprzedmiotowość;
5) art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieoznaczenie strony wydanej decyzji oraz ograniczenie się przez organ do wskazania w dopisku po pouczeniu o środkach zaskarżenia, że pismo otrzymują adresaci - pełnomocnik reprezentujący stronę, podczas gdy oznaczenie strony decyzji jest jej nieodzownym elementem i winno zostać określone w osnowie decyzji.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art 2b ust. 4 pkt 1 lit. a w zw. z art. 2 pkt 6 u.k.u.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyłączenie obowiązków wynikających z art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. dotyczy wyłącznie transakcji pomiędzy osobami bliskimi, podczas gdy przedmiotowe zwolnienie dotyczy każdej osoby, która nabyła nieruchomość rolną od osoby bliskiej, również w przypadku, gdy zamierza ją zbyć bądź oddać w posiadanie na rzecz osoby trzeciej, co skutkowało nieuzasadnionym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.;
2) art 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych przed upływem 5 lat od dnia ich nabycia, w sytuacji, gdy skarżący nie jest związany obowiązkami wynikającymi z art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r., a w konsekwencji postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.;
3) art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie może swobodnie oddać w posiadanie nieruchomości rolnych przed upływem 5 lat od dnia ich nabycia, w sytuacji, gdy nabył on je od osoby bliskiej (od swojego ojca) i jest on zwolniony z obowiązków określonych w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r., co skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności wbrew regulacji u.k.u.r. i merytorycznym rozpoznaniem sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Z ostrożności na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd ww. zarzutów, zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego, brak zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa;
2) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się w wybiórczej ocenie dowodów, w szczególności oparciu "ważnego interesu nabywcy" wyłącznie o pogorszenie stanu zdrowia po nabyciu nieruchomości i całkowite zignorowanie faktu, że skarżący jest niezdolny do pracy w rolnictwie, brak uwzględnienia podmiotu na rzecz którego nieruchomości mają zostać wydzierżawione, a także arbitralne wyliczenie comiesięcznych wydatków skarżącego, nie uwzględniając faktu, że skarżący w dalszym ciągu jest zadłużony, a jego wydatki są wyższe ze względu na utrzymanie małych dzieci;
3) art. 11 w zw. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wybiórczy i niepełny, brak odniesienia się do istotnych okoliczności i dowodów (w tym okoliczności, że nieruchomości rolne mają zostać wydzierżawione na rzecz lokalnego rolnika), w sytuacji, gdy wyrażenie zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych nie stałoby w sprzeczności w celami u.k.u.r., a nawet sprzyjałoby ich realizacji.
2. Naruszenie przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.: art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji uniemożliwiającej oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych przed upływem 5 lat od ich nabycia, podczas gdy w sprawie wystąpił "ważny interes nabywcy".
W oparciu o postawione zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś w każdym przypadku umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż skarżący na podstawie umowy darowizny z dnia 10 marca 2023 r. nabył od ojca nieruchomość rolną o łącznej powierzchni 10,9318 ha, składającą się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. W związku z tym, że zamierzał oddać te nieruchomość w dzierżawę na rzecz lokalnego rolnika, wystąpił do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na oddanie gospodarstwa rolnego w posiadanie. Organ ten decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. odmówił wyrażenia zgody, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia 29 listopada 2023 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569, ze zm., dalej jako: "u.k.u.r."). Zgodnie z tą ustawą nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Ponadto w okresie 5 lat nabyta nieruchomość ta nie może być zbyta, ani oddana w posiadanie innym podmiotom (art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r.). Jednocześnie ustawodawca przewidział, iż powyższe ograniczenie prawa własności gospodarstwa rolnego może być zniesione, w sytuacji gdy Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na zbycie lub oddanie w posiadanie innym podmiotom, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości. Podjęte w tej kwestii rozstrzygniecie zwalniające z zakazu zbywania lub oddawania w posiadanie innym podmiotom może nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym (art. 2b ust. 3 u.k.u.r.). Ponadto ustawodawca wskazał na szereg sytuacji, w których ww. przepisów art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. nie stosuje się do nieruchomości rolnej. Zasadniczą w okolicznościach badanej sprawy jest sytuacja nieruchomości rolnej, zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej (art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r.), przez którą to osobę przepisy ustawy rozumieją zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, rodzeństwo rodziców, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz pasierbów (art. 2 pkt 6 u.k.u.r.).
Należy zauważyć, iż przepis art. 2b u.k.u.r., dodany przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 585 ze zm.), od początku swego obowiązywania zawierał ograniczenia prawa własności wskazane w ust. 1 i 2, a także wskazywał, iż powyższych ograniczeń nie stosuje się m.in. do podmiotów, o których mowa była w ówczesnym art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r., a więc do osób bliskich zbywcy. Nowelizacja art. 2b u.k.u.r., dokonana na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1080), dokonała zmiany trybu, w którym udzielana jest zgodna na zbycie lub przeniesienie posiadania, w sytuacji opisanej w ust. 3, z trybu sądowego na administracyjny, w którym zgodę ma ww. działania wyraża w pierwszej instancji Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego oraz odmiennie kształtowała przesłanki wyrażenia takiej zgody. Przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r., którego dotychczasowa treść brzmiała "Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3.", otrzymał brzmienie "Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej: 1) zbywanej lub oddawanej w posiadanie" m.in. osobie bliskiej.
W niniejszej sprawie Sąd podzieliła stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1105/22, że analiza powyższych regulacji prawnych nie daje podstawy do twierdzeń, iż ww. ustawy nowelizujące u.k.u.r., a w szczególności art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nadał przepisom u.k.u.r. takie znaczenie, które zmieniło sytuację prawną zbywcy i nabywcy gospodarstwa rolnego, jeżeli obrót prawem do tegoż gospodarstwa następuje wewnątrz wspólnoty rodzinnej, a więc pomiędzy osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Zmiany w zakresie uprawnień osób bliskich zbywcy gospodarstwa rolnego nie przewidywało także uzasadnienie projektu ww. ustawy nowelizującej (por.: druk VIII.3298 - Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl). Za NSA podkreślić należy, że ogólnym założeniem powyższych ustaw, znajdującym wyraz w wielu ich przepisach, jest całkowite uwolnienie obrotu prawnego wewnątrz wspólnoty rodzinnej od ograniczeń, które obowiązują poza tym zakresem, a mają na celu ograniczenie m.in. obrotu ziemią rolną w celach spekulacyjnych. Stąd ewentualne wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. powinny być rozstrzygnięte na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót od obwarowań prawnych, także tych ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. Jednym z deklarowanych celów u.k.u.r., wyrażonych w jej preambule, wprowadzonej nowelizacją dokonaną ww. ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest ochrona i rozwój rodzinnych gospodarstw rolnych jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji). Zatem przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r. należy odczytywać w kontekście innych regulacji tej ustawy, w szczególności art. 3 ust. 5 pkt 1 lit. c), art. 3a ust. 2 pkt 2, art. 3b ust. 6 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 lit b), które uwalniają całkowicie obrót nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej, czyli między osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Tym samym, wobec nabywcy gospodarstwa rolnego, który jest osobą bliską zbywcy nie znajdują zastosowania obowiązki prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości (art. 2b ust. 1 u.k.u.r.), oraz zakaz zbywania bądź oddania w posiadanie innym podmiotom nabytej nieruchomości przez okres 5 lat (art. 2b ust. 2 u.k.u.r.) (por. uchwała SN z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 24/17, www.sn.pl ). Takie rozumienie art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., które wskazuje na potrzebę uzyskania zgody stosownej władzy publicznej na oddanie w posiadanie nabytej od rodziców nieruchomości rolnej osobom trzecim, pozbawiające jej właściciela możliwości swobodnego nią obrotu, pozostaje w sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., ale także z założeniem legislacyjnym wywodzonym z art. 23 Konstytucji RP, mającym chronić i rozwijać rodzinne gospodarstwa rolne jako podstawy ustroju rolnego kraju. Trafny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący wadliwej wykładni art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 6 u.k.u.r.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że jeżeli skarżący, będąc nabywcą od ojca gospodarstwa rolnego, nie jest zobowiązany do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie podlega też czasowym ograniczeniom w zbyciu nabytej nieruchomości rolnej, to brak było podstawy prawnej do wydania wobec niego decyzji w trybie art. 2b ust. 3 u.k.u.r.
Z uwagi na powyższe postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej wniesionym w dniu 29 marca 2023 r. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 2b ust. 3 u.k.u.r., co uzasadnia także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.
Sąd podzielił także stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do zarzutu naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że strona skarżąca już na etapie postępowania odwoławczego wskazywała na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego zastosowaną przez organ I instancji orzekający w sprawie. Podnoszono także konieczność umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony. Argumenty te pozostały jednak bez echa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do powyższych okoliczności.
Rację ma więc skarżący, że doszło także do naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Organ drugie instancji, zamiast utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję powinien ją uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Jednocześnie w niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieoznaczenie strony wydanej decyzji oraz ograniczenie się przez organ do wskazania w dopisku po pouczeniu o środkach zaskarżenia, że pismo otrzymują adresaci - pełnomocnik reprezentujący stronę, podczas gdy oznaczenie strony decyzji jest jej nieodzownym elementem i winno zostać określone w osnowie decyzji.
Zdaniem Sądu analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje wprost, kto jest jej adresatem, gdyż wynika to nie tylko z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, ale i z jego sentencji, gdzie wskazano wprost, że dotyczy ono rozpoznania odwołania wniesionego przez "S. S.", czyli samego skarżącego. Dodatkowo powyższe znajduje potwierdzenie w końcowej części decyzji dotyczącej wskazania, kto otrzymuje przedmiotowe rozstrzygnięcie (Radca prawny J. B. - pełnomocnik S. S.).
Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (200 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).