IV SA/Wa 4/21

IV SA/Wa 4/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Monika Barszcz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 6932/21 - Wyrok NSA z 2025-04-09
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105, art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Spółki jawnej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Minister Klimatu utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismem z 4 lutego 2020 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp.j. z siedzibą w [...] (dalej również: Spółka "[...]"), wystąpiło o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w opisany wyżej sposób na wymienionych wyżej działkach. Do wniosku strona dołączyła m.in. decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającą m.in. rolny kierunek rekultywacji, w której Starosta zaznaczył, że "niniejsza decyzja nie jest wydawana zgodnie z ustawą o odpadach i w żadnym przypadku nie uzgadnia ona wykorzystania tych odpadów w procesie rekultywacji". Dodatkowo decyzja ta zawiera zapis o braku informacji o udokumentowanym złożu kopaliny na tym terenie, podmiocie prowadzącym wydobycie oraz okresie kiedy to wydobycie miałoby być prowadzone.
W toku postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek) wystąpił do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy dla obszaru zlokalizowanego na przedmiotowych działkach została wydana koncesja na wydobycie kopaliny. Z informacji pozyskanych od ww. organu wynika, iż dla przedmiotowego terenu nie została wydana żadna koncesja. Również Marszałek Województwa [...], jako organ koncesyjny nie wydał decyzji na wydobycie kopaliny dla przedmiotowego obszaru.
Celem wyjaśnienia sprawy Marszałek zwrócił się również do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy na badanym obszarze była prowadzona kiedykolwiek działalność górnicza. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż na przedmiotowym terenie nie prowadzono wydobycia kopalin ze złóż w oparciu o koncesję; na przedmiotowym terenie udokumentowano jednak złoże kruszywa naturalnego "[...]" o numerze KN 4077, powierzchnia udokumentowanego złoża to 6,8 ha, zaś miąższość złoża od 4,5 m do 13 m (średnio 7,7 m).
Dzięki korespondencji prowadzonej z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] Marszałek ustalił także, że decyzją Starosty [...] (z [...] kwietnia 2011 r., nr [...]) udzielone zostało pozwolenie na budowę stawu rybnego, wydane dla Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp.j. z siedzibą w [...]. Jednakże Starostwo [...] nie otrzymało zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we [...] poinformował także Marszałka, iż rozpoczął postępowanie wyjaśniające pod kątem prowadzenia "nielegalnego wydobycia" piasków i żwirów, tj. prowadzenia działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji.
Po analizie całości materiału dowodowego Marszałek stwierdził, że jednoznacznie wynika z niego, że celem powstania wykopu była budowa stawu rybnego, a nie wydobycie kopaliny. Ponieważ wydobycie piasku i żwiru odbywało się przy okazji budowy stawu rybnego, organ I instancji uznał, że przedmiotowego terenu nie można uznać za teren niekorzystnie przekształcony, o którym mowa w Lp. 1 kolumnie 5 zd. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796; dalej: rozporządzenie), bowiem nie spełnia on definicji wyrobiska, nie jest również zapadliskiem. W opinii Marszałka, jeżeli przedmiotowe zagłębienie terenu nie spełnia przesłanek do uznania go za teren niekorzystnie przekształcony w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska, to nie jest możliwe udzielenie w niniejszym przypadku zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż ustawodawca nie przewidział wypełniania tego typu terenu odpadami.
W związku z powyższym, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając w trybie art. 105 § 1 kpa, Marszałek umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Od tej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Sp.j., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając jej następujące naruszenia:
1) przepisów załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez zawężenie pojęcia "terenu niekorzystnie przekształconego" wyłącznie do wyrobisk górniczych powstałych w wyniku działalności prowadzonej w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża"
2) art. 6 ust. 1 pkt 11, 12 i 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.; dalej: Prawo geologiczne i górnicze), poprzez uznanie, że tereny, których dotyczy wniosek strony, nie stanowią odkrywkowych wyrobisk górniczych.
W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu odwołania strona stanęła na stanowisku, że w jej rozumieniu zapisy ustawy o odpadach oraz ww. rozporządzenia Ministra Środowiska nie zawierają definicji pojęcia "terenu niekorzystnie przekształconego". Załącznik do rozporządzenia zawiera jedynie wyliczenie przykładowe, uznając za tereny niekorzystnie przekształcone:
a) zapadliska,
b) nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska,
c) wyeksploatowane części odkrywkowych wyrobisk.
W ocenie odwołującej, pojęcie "terenu niekorzystnie przekształconego" powinno być rozumiane szeroko, jako każdy teren, który stanowi część powierzchni ziemi, a nadto został przekształcony w sposób niekorzystny dla środowiska.
Kolejno, odwołując się do przepisów Prawa geologicznego i górniczego, strona odniosła się do pojęcia "wyrobiska odkrywkowego", jako przestrzeni w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstałej w wyniku robót górniczych (art. 6 ust. 1 pkt 17). Analizując pojęcie wyrobiska odkrywkowego, odwołująca przeszła do definicji roboty górniczej (art. 6 ust. 1 pkt 12), rozumianej przez wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą. Zdaniem strony, pojęcie "wyrobiska górniczego" nie zostało powiązane z wydobywaniem kopaliny prowadzonym w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, a pojęcie "działalności regulowanej ustawą Prawo geologiczne i górnicze jest pojęciem znacznie szerszym, bowiem nie każda działalność uregulowana tą ustawą podlega koncesjonowaniu". Strona przywołała przepisy, zgodnie z którymi szereg rodzajów działalności koncesjonowania nie wymaga, jak choćby poszukiwanie i rozpoznawanie większości znanych złóż kopalin (art. 21 ust. 1 pkt 1), wydobywanie kopaliny na potrzeby własne (art. 4 ), a także:
a) budowa, rozbudowa oraz utrzymywanie systemów odwadniania zlikwidowanych zakładów górniczych,
b) roboty prowadzone w wyrobiskach zlikwidowanych podziemnych zakładów górniczych w celach innych niż określone ustawą,
c) roboty podziemne prowadzone w celach naukowych, badawczych, doświadczalnych i szkoleniowych na potrzeby geologii i górnictwa,
d) drążenie tuneli z zastosowaniem techniki górniczej,
e) likwidacja obiektów powstałych w wyniku ww. robót (art. 2 ust. 1 Prawo geologiczne i górnicze),
f) działalność podmiotów, które uzyskały inne niż koncesja decyzje stanowiące podstawę wykonywania działalności regulowanej ustawą (art. 2 ust. 3 Prawo geologiczne i górnicze).
W związku z powyższym odwołująca stwierdziła, że "z wyrobiskami mamy do czynienia nie tylko w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji wydanej w oparciu o przepisy Prawa geologicznego i górniczego, ale każdej działalności uregulowanej przepisami tej ustawy, także działalności niekoncesjonowanej lub prowadzonej bez wymaganej koncesji".
W toku postępowania organ odwoławczy zważył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wykazał, iż wniosek strony nie dotyczy "terenu niekorzystnie przekształconego", o którym mowa w ustawie o odpadach i tym samym nie ma podstaw do wydania wnioskowanej przez stronę decyzji o przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w kształcie wnioskowanym przez stronę, gdyż brak jest przedmiotu sprawy w rozumieniu tej ustawy.
Wniosek z 4 lutego 2020 r. został oparty o art. 41 i art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach i dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego. We wniosku teren niekorzystnie przekształcony określany jest jako bliżej nieokreślone "wyrobisko". W toku postępowania wyjaśniającego ustalono jednak, że celem powstania wykopu na badanym terenie była budowa stawu rybnego, a nie wydobycie kopaliny. Wydobycie piasku i żwiru odbywało się jedynie przy okazji budowy stawu rybnego.
Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach, marszałek jest organem właściwym dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25.000 Mg. Tym samym przepis ten wyraźnie precyzuje rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy do wydania decyzji jest marszałek, tj. zapadliska i wyrobiska. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykopem po budowie stawu rybnego.
Decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], udzielone zostało pozwolenie na budowę stawu rybnego, wydane dla Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp.j. w [...]. Z poczynionych w trakcie postępowania ustaleń wynika, że dokonano wykopu połączonego z "nielegalnym wydobyciem" (bez wymaganej koncesji) kruszywa naturalnego (piasków i żwirów).
W tych okolicznościach faktycznych nie sposób uznać, iż zmiana ukształtowania terenu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], gmina [...], była efektem prowadzenia eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Podstawowym celem dokonania zmiany była budowa stawu rybnego, która to zmiana nie jest niekorzystnym przekształceniem terenu, o którym mowa w ustawie o odpadach, a wydobycie piasku i żwiru miało miejsce nielegalnie przy okazji prowadzonych pod budowę wykopów. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za właściwą analizę zawartą w decyzji organu I instancji odnośnie pojęcia "wyrobisko" i rozumienia go przez pryzmat przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nawet mimo iż w ustawie nie użyto pełnej formy pojęcia, tj. wyrobiska górniczego. Nie ma tu bowiem możliwości innego rozumienia tego pojęcia, nawet bowiem "Słownik języka polskiego" (pod red. W. Doroszewskiego, sjp.pwn.pl) definiuje to pojęcie jako "pustą przestrzeń w kopalni powstałą po wybraniu skał w wyniku robót górniczych". Dlatego też nie można za uzasadniony uznać zarzutu strony, co do błędnego uznania przez organ I instancji zawężającego rozumienia pojęcia "wyrobisko". W tym stanie faktycznym sprawy nie można uznać, iż wykop pod budowę stawu stanowi wyrobisko i marszałek jest właściwy w związku z powyższym do wydania przedmiotowej decyzji.
Organ wskazał również, iż zapis ustawowy przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach jest nadrzędny w stosunku do zapisów załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Stąd wymienione w nawiasie przykłady "terenów niekorzystnie przekształconych", w świetle przepisów ustawy o odpadach muszą i tak zostać ograniczone do pojęć zapadlisko lub wyrobisko wymienionych w ustawie o odpadach.
Z przyczyn oczywistych w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zapadliskiem, które oznacza zagłębienie terenu powstałe wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego, sjp.pwn.pl).
Odnosząc się do zarzutu strony opartego na twierdzeniu, że "z wyrobiskami mamy do czynienia nie tylko w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji wydanej w oparciu o przepisy Prawa geologicznego i górniczego, ale każdej działalności uregulowanej przepisami tej ustawy, także działalności niekoncesjonowanej lub prowadzonej bez wymaganej koncesji" – organ zauważył, że na badanym obszarze zostało udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...]" nr KN 4077, o powierzchni 6,8 ha i miąższości złoża od 4,5 m do 13 m (średnio 7,7 m). Na wydobycie na tym obszarze wymagana jest zatem koncesja, co wynika z art. 22 ust. 2 i 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Gdyby takowa koncesja (wymagana w tym przypadku prawem) została wydana, nie byłoby żadnych wątpliwości co do charakteru powstałego na tym terenie wykopu. Wówczas uznać należałoby bez wątpienia, że jest to wyrobisko. Brak byłoby wtedy także zastrzeżeń co do właściwości marszałka w sprawie wydania zezwolenia we wnioskowanym zakresie. W obecnej sytuacji obiekcje Marszałka co do genezy powstałego wykopu należało uznać za uzasadnione. Zbadanie sprawy pod tym kątem było uzasadnione tym bardziej, że organ I instancji był w posiadaniu dowodów na to, że wykop był prowadzony w kierunku budowy stawu rybnego. Wobec powyższych ustaleń Minister Klimatu uznał za w pełni udowodnione, że rzeczonego wykopu nie można zaklasyfikować jako wyrobisko.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że na stronie nadal ciąży obowiązek wywiązania się z zobowiązań wynikających z decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. dotyczącej ustalenia kierunku i warunków rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Klimatu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa [...].
Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka "[...]", reprezentowana nadal przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
a) prawa materialnego, a to:
- art. 6 ust. 1 pkt 17 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu pojęcia "wyrobiska górniczego", co skutkowało uznaniem, że tereny, których dotyczy wniosek skarżącej, nie stanowią odkrywkowych wyrobisk górniczych;
- załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na zawężeniu pojęcia "terenu niekorzystnie przekształconego" wyłącznie do wyrobisk górniczych powstałych w wyniku działalności prowadzonej w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, co skutkowało uznaniem, że tereny, których dotyczy wniosek skarżącej, nie stanowią odkrywkowych wyrobisk górniczych;
b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje wyrobisko, a wykop po budowie stawu rybnego, podczas gdy wyrobisko ma charakter historyczny i powstało znacznie przed budową stawu rybnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, w związku z twierdzeniami organu, że w przedmiotowej sprawie nie występuje wyrobisko, a wykop po budowie stawu rybnego, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:
- wydruku zdjęcia z portalu: geoportal.gov.pl (skala: 1:2.000),
- wydruku zdjęcia z portalu: geoportal.gov.pl, (skala 1:5.000),
- wydruku zdjęcia z programu Google Earth Pro – stan na dzień 2 września 2020 r.,
- wydruku zdjęcia z programu Google Earth Pro – stan na dzień 10 sierpnia 2013 r.,
- wydruku zdjęcia z programu Google Earth Pro – stan na dzień 30 września 2009 r.,
- wydruku zdjęcia z programu Google Earth Pro – stan na dzień 16 grudnia 2006 r.,
- wydruku zdjęcia z programu Google Earth Pro – stan na dzień 16 listopada 2003 r.,
- mapy historycznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Wydział Geodezji i Kartografii z lat 2011-2013,
- mapy historycznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Wydział Geodezji i Kartografii z lat 1994-1998,
- mapy historycznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Wydział Geodezji i Kartografii z lat 1981-1988
na okoliczność wykazania, że prowadzenie wydobycia kopaliny ze złoża na terenie objętym wnioskiem ma charakter historyczny; wydobycie piasku i żwiru nie było związane z budową stawu rybnego i nie było dokonywane przy okazji budowy tego obiektu; eksploatacja odbywała się przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, a także poprzedzającej ją ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, a w związku z powyższym roboty górnicze nie musiały być objęte koncesją.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska, który zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. (Dz. U. poz. 2266) jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Odnosząc się do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych podnieść należy, że ich analiza prowadzi do konkluzji, iż nie wskazują one na to, by wykop, w którym skarżąca zamierza prowadzić działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) stanowił wyrobisko wskazywane w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie objęcia przepisami prawa górniczego wydobywania kopalin nie wymienionych w tym prawie oraz w sprawie wydobywania kopalin przez posiadacza gruntu na własne potrzeby (Dz. U. Nr 15, poz. 65), od wejścia w życie tego rozporządzenia wydobycie kruszywa naturalnego zostało objęte przepisami prawa górniczego. Tymczasem przedstawione przy skardze załączniki graficzne dowodzą istnienia wykopu (niewiadomego pochodzenia) na przedmiotowym gruncie już po wejściu w życie przepisu dotyczącego obowiązku zalegalizowania działalności wydobycia piasku. Zatem brak jest nadal dowodów umożliwiających stwierdzenie, że na badanym terenie istnieje wyrobisko powstałe w skutek wydobycia piasku. Natomiast jedynym dokumentem dotyczącym genezy przedmiotowego wykopu jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], którą udzielono skarżącej pozwolenia na budowę stawu rybnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, w całości należało podzielić ustalenia dokonane przez organy obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania.
Zauważyć przy tym należy, że zarzuty podniesione w skardze stanowią zasadniczo powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, a do nich organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały cytowany przepis w okolicznościach niniejszej sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2688/16, Lex nr 2577683). O bezprzedmiotowości postępowania można więc mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia.
Przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego było stwierdzenie, że wykop na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] nie stanowi wyrobiska, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b ustawy o odpadach, a w konsekwencji nie można uznać, że marszałek jest organem właściwym dla wydania zezwolenia uprawniającego do wypełnienia przedmiotowego wykopu odpadami. Przepis ten wyraźnie precyzuje rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy do wydania decyzji jest marszałek, tj. zapadliska i wyrobiska. Wobec tego brak było przesłanek przedmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Zgromadzone w toku postępowania dokumenty potwierdziły, że celem powstania wykopu (zmiany ukształtowania terenu) na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...], gmina [...] – była budowa stawu rybnego, a nie wydobycie kopaliny (piasku i żwiru), które odbywało się jedynie przy okazji budowy stawu rybnego. Jednoznacznie wskazuje na to decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Dlatego budowa stawu rybnego nie jest niekorzystnym przekształceniem terenu, o którym mowa w ustawie o odpadach, a wydobycie piasku i żwiru miało miejsce nielegalnie, tj. przy okazji prowadzonych pod tę budowę wykopów.
Sąd podzielił przedstawioną przez organ I instancji i zaaprobowaną w zaskarżonej decyzji analizę pojęcia "wyrobisko" i rozumienia go przez pryzmat przepisów Prawa geologicznego i górniczego, mimo że nie użyto w nim pełnej formy pojęcia, tj. wyrobisko górnicze. Wskazuje na to semantyczne znaczenie tego słowa, co organy wyjaśniły powołując się jego słownikową definicję (pusta przestrzeń w kopalni powstała po wybraniu skał w wyniku robót górniczych). Dlatego też nie można za uzasadniony uznać zarzut strony, co do zawężającego rozumienia pojęcia "wyrobisko".
Słusznie też organ podniósł, że zapis ustawowy przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach jest nadrzędny w stosunku do zapisów załącznika nr 1 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, wobec czego wymienione w nawiasie przykłady "terenów niekorzystnie przekształconych" muszą i tak zostać ograniczone do pojęć "zapadlisko" lub "wyrobisko", wymienionych w ustawie o odpadach.
Nie ulega też wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zapadliskiem, które oznacza zagłębienie terenu powstałe wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi, czego zresztą skarżąca nawet nie podnosiła.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, że wyrobiska są efektem nie tylko działalności prowadzonej na podstawie koncesji wydanej w oparciu o przepisy Prawa geologicznego i górniczego, ale każdej działalności uregulowanej przepisami tej ustawy, także działalności niekoncesjonowanej lub prowadzonej bez wymaganej koncesji – zauważyć należy, że na badanym obszarze zostało udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...]" nr KN 4077, którego powierzchnia to 6,8 ha, zaś miąższość złoża od 4,5 m do 13 m (średnio 7,7 m). Na wydobycie na tym obszarze wymagana była zatem koncesja, co wynika z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Art. 22 ust. 2 stanowi bowiem, że koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela starosta, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania: 1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha, 2) wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, 3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych, natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w zakresie nieokreślonym w ust. 1 i 2 – koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela marszałek województwa. Bezsprzecznie też żaden organ koncesyjny nie wydał decyzji na wydobycie kopalin dla przedmiotowego obszaru.
Działalność uregulowana przepisami Prawa geologicznego i górniczego, to działalność, dla której wymagana jest koncesja. Natomiast działalność polegająca na nielegalnym wydobyciu kopalin (bez koncesji) stanowi delikt administracyjny (swoisty czyn zabroniony), a w takim przypadku trudno mówić o "działalności uregulowanej".
Reasumując, pojęcie "terenu niekorzystnie przekształconego" odnosi się wyłącznie do wyrobisk górniczych powstałych w wyniku działalności prowadzonej w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, zaś tereny, których dotyczy wniosek skarżącej, nie stanowią odkrywkowych wyrobisk górniczych.
Stąd też organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, a w konsekwencji zasadnie zastosowały art. 105 § 1 kpa.
Chybione są także zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, tj. naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a więc przede wszystkim zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Poza tym, dokonana przez organy ocena tego materiału nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów.
Wprawdzie skarżąca nie akceptuje powyższych okoliczności, ale jej stanowisko jest jedynie wyrazem polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów.
Należy podkreślić, że stwierdzenie bezprzedmiotowości na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Przy czym forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 kpa – jest uzależniona właśnie od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. Ustalenie już po wszczęciu postępowania, że jego przedmiot nie mieści się w ramach zakreślonych przez Prawo geologiczne i górnicze, stanowiło oczywistą przesłankę do zastosowania przez organ I instancji instytucji określonej w art. 105 § 1 kpa i nie wymagało to prowadzania dalszego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie.
Zastosowanie ostatnio powołanego przepisu ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że stwierdzając zaistnienie określonych prawem przesłanek organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i nie ma możliwości podjęcia rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Wyrażona w art. 7 kpa zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż wyznaczają one treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa.
Na zakończenie podnieść należy, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającym ją postępowaniu jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.