IV SA/WA 397/21

IV SA/Wa 397/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2834/21 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 134, art. 127 par. 1, art. 129 par. 1, par. 2, art. 42, art. 57 par. 5 pkt 6, art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. A. W. (dalej: "Skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ", "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] o stwierdzeniu, że odwołanie złożone przez Skarżącego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r., [...] orzekającej o wymeldowaniu strony z pobytu stałego, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
Sprawa zawisła przed Sądem w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent W. ww. decyzją z dnia [...] października 2020 r. orzekł o wymeldowaniu A. M. W. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. M. [...] w W.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł odwołanie.
Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził, że odwołanie Skarżącego zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Przekroczenie terminu nawet o jeden dzień obliguje organ odwoławczy do uznania, że dokonana przez stronę czynność jest bezskuteczna, a organ ma obowiązek - stosownie do art. 134 k.p.a., wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. orzekająca o wymeldowaniu Skarżącego z miejsca pobytu stałego została wysłana na adres jego miejsca pobytu, tj. [...], ul. C.[...], W. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało prawidłowo odebrane przez wymienionego w dniu 12 listopada 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Skoro decyzja Prezydenta, W. została prawidłowo doręczona stronie dnia 12 listopada 2020 r., to ostatnim dniem na złożenie odwołania był dzień 26 listopada 2020 r. Skarżący wniósł zaś odwołanie dnia 7 grudnia 2020 r. (data na kopercie w aktach sprawy), a więc po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Odwołujący nie zawarł przy tym prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem organu w tej sytuacji istnieją pełne podstawy do stwierdzenia w trybie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Sądu, Skarżący stwierdził, że złożył odwołanie w terminie za pośrednictwie Prezydenta W., zaadresowane do rąk pani J. M. na ul. K. w W. Urząd ten zamiast skierować pismo do właściwego organu, czyli do Wojewody [...], odesłał odwołanie strony z powrotem do Aresztu Śledczego, z pouczeniem, gdzie Skarżący ma wysłać swoje pismo. Strona stwierdziła, że, jak tylko otrzymał swoje odwołanie, w tej samej kopercie wysłał je ponownie do wskazanego urzędu wraz z adnotacją od Prezydenta W. w środku. Zdaniem Skarżącego dotrzymał on terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał na braki formalne skargi oraz wniósł o jej odrzucenie.
Skarżący pismem, które wpłynęło w dniu 16 kwietnia 2021 r. uzupełnił brak PESEL oraz stwierdził, że swoje odwołanie złożył w terminie, tylko wysłał je pod inny adres. Dlatego poprosił o dokładne sprawdzenie korespondencji, w której były wysłane pisma. Strona stwierdziła, że jest w Areszcie Śledczym i nie ma możliwości przejrzenia akt sprawy.
Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. pełnomocnik strony złożył uzupełnienie skargi, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasad postępowania uregulowanych w art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący przed upływem terminu do wniesienia odwołania wysłał je na adres Urzędu W., ul. K., W. (jak wskazuje Skarżący – do rąk J. M.). J. M. to pracownik Urzędu W., osoba do kontaktu w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. Jak wskazuje Skarżący tak wniesione odwołanie zostało mu zwrócone do Aresztu Śledczego z pouczeniem, gdzie Skarżący ma je wysłać. Skarżący ponownie wysłał odwołanie w tej samej kopercie na wskazany adres. Jak wynika z powyższego zwrot korespondencji z odwołaniem Skarżącego od decyzji nastąpił bez podstawy prawnej. Skarżący wysłał odwołanie w terminie. Urząd zamiast przesłać odwołanie do Wojewody [...] odesłał je skarżącemu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem, drugorzędne znaczenie ma adres, na który odwołanie zostało wysłane, skoro zarówno jeden adres – ul. K. W., jak i drugi adres organu ul. K. w W., to adresy tego samego organu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że samo pouczenie zawarte w decyzji prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. jest sformułowane niejasno w zakresie adresu, na jaki odwołanie ma być wysłane. Mianowicie pouczenie posługuje się sformułowaniami: "adres urzędu" i "adres do korespondencji". Stąd skarżący uznał, że skoro jako adres do korespondencji został wskazany ul. K., to odwołanie wysłał właśnie na taki adres. Również jako błąd nie powinno być uznane sformułowanie użyte przez Skarżącego: "do rąk J. M.", skoro wskazana osoba jest pracownikiem urzędu W. prowadzącym postępowanie dotyczące Skarżącego. Po otrzymaniu odwołania w każdym przypadku przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kp.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowania terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że Skarżący przebywa w areszcie śledczym i ma ograniczone możliwości działania. Zdaniem pełnomocnika strony organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach dokonać ustaleń co do rzeczywistej daty wniesienia odwołania przez Skarżącego, co może wymagać zwrócenia się do Dyrektora Aresztu Śledczego W. oraz do Prezydenta W. z zobowiązaniem o udzielenie wskazanych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830).
Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 918/16), jednak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznymi dokumentami, pozwalającymi na stwierdzenie wniesienia środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W istocie takie postanowienie zamyka bowiem stronie prawo do ochrony jej podstawowych praw (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/17). Dlatego też w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty wniesienia pisma, tak jak w niniejszej sprawie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny, nie wyłączając dowodów przedstawionych przez stronę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 445/21).
W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę i sposób wniesienia przez nią odwołania.
Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 k.p.a. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało prawidłowo odebrane przez Skarżącego w Areszcie Śledczym W., ul. C. w dniu 12 listopada 2020 r. (zwrotne potwierdzenie w aktach sprawy k. 62). Powyższa okoliczność nie została przez Skarżącego zakwestionowana, co oznacza, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od tego dnia, a upływał w dniu 26 listopada 2020 r.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast stwierdzenie daty i sposobu, w jaki skarżący wniósł odwołanie.
Bezspornym w sprawie jest, że Skarżący przebywał w momencie odebrania decyzji oraz złożenia odwołania w ww. Areszcie Śledczym. Organ posiadła taką wiedzę, gdyż choćby decyzja organu I instancji została wysłana na taki adres.
Sąd zauważa, że według art. 57 § 5 pkt 6 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.
Zarówno zakłady karne, jak i areszty śledcze są jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej (zob. art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej; Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.), a o ich istotnym podobieństwie funkcjonalno-organizacyjnym świadczy też fakt, że areszt śledczy może w praktyce funkcjonować jako oddział (wyodrębniony) zakładu karnego (por. art. 208 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy; Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.). Artykuł 57 § 5 pkt 6 dotyczy jedynie tych przypadków pozbawienia wolności, które wiążą się z pobytem w zakładzie karnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych pobyt w areszcie śledczym zrównuje się z pobytem w zakładzie karnym (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 23 października 2014 r., II SA/Sz 397/14, LEX nr 1547303). Wszystko to przemawia za przyjęciem, że przepis art. 57 § 5 pkt 6 k.p.a. stosuje się także do przypadków składania przez osobę pozbawioną wolności pisma w administracji aresztu śledczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 204/11).
Zauważyć przy tym należy, że osobom pozbawionym wolności, doręczeń dokonuje się za pośrednictwem zarządu odpowiedniego zakładu karnego. Jeśli zatem taka osoba przed upływem terminu zaskarżenia złoży pismo w administracji aresztu śledczego, to brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu, jeśli funkcjonariusz Służby Więziennej nada pismu dalszy bieg z wywołującym procesowe skutki opóźnieniem (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 397/14).
W niniejszym postępowaniu jednak organ pominął ww. okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano tylko, że jako datę wniesienia odwołania przyjęto datę na kopercie w aktach sprawy. Organ nie stwierdził jednak, czy jest to data złożenia pisma przez Skarżącego w administracji aresztu śledczego, czy jest to np. data nadania przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego.
Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, że prawdopodobnym może być twierdzenie Skarżącego o wcześniejszym wysłaniu odwołaniu w prawidłowym terminie.
Odwołanie strony jest opatrzone datą 18 listopada 2020 r. (6 dni po odebraniu decyzji - 12 listopada 2020 r.) (k. 67) i adresowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Wydziału Urzędu W. przy ul. K., W. (jak wskazuje Skarżący – do rąk J. M.). Powyższe może wskazywać, że w okolicach tej daty, na taki adres pismo strony zostało wysłane.
W aktach sprawy, na odwrotnej stronie odwołania znajduje się również kopia koperty opatrzona późniejsza datą uznaną za datę nadania przez organ (7 grudnia 2020 r.), tym razem zaadresowana jak wyżej, tylko na ul. K. w W. Może to oznaczać, że Skarżący w późniejszym terminie, z jakichś przyczyn, zmienił adres swojej przesyłki.
Z dekretacji organu zawartej na odwołaniu strony wynika rzeczywiście, że p. J. M. to pracownik Urzędu W.
Z powyższych względów powstają wątpliwości co do daty wniesienia odwołania przez Skarżącego.
Zauważyć jednocześnie należy, za pełnomocnikiem strony, że rzeczywiście pouczenie zawarte w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2020 r. jest sformułowane niejasno w zakresie adresu, na jaki odwołanie ma być wysłane.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda [...] w fazie wstępnej postępowania odwoławczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie rzeczywistej daty i sposobu wniesienia odwołania. Pomijając powyższe okoliczności i dowody znajdujące się w aktach sprawy uznano, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i w konsekwencji zastosowano art. 134 k.p.a.
Zdaniem Sądu takie stanowisko organu odwoławczego nie zostało oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Jak wskazano wyżej w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty wniesienia pisma, tak jak w niniejszej sprawie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie daty wniesienia odwołania w sposób pewny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 556/18), nie wyłączając dowodów wskazanych przez stronę lub (jak też w niniejszej sprawie) przez jej pełnomocnika.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu wykazania, kiedy i w jaki sposób wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2020 r. Ten organ sam również nie podjął żadnej próby ustalenia tych okoliczności.
Nie wyjaśniając powyższych kwestii organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustalił faktów mających znaczenie dla załatwienia sprawy. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznym dokumentem urzędowym pozwalającym stwierdzić wniesienie środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W związku z powyższym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, ponieważ niewyjaśnienie ww. istotnych wątpliwości faktycznych w sprawie czyniło niedopuszczalnym zastosowanie art. 134 k.p.a.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni rozważania poczynione w powyższym uzasadnieniu, w szczególności przeprowadzi odpowiednie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, daty i sposobu, w jaki zostało wniesione przez Skarżącego odwołanie od decyzji z dnia 23 października 2020 r. poddając ocenie m.in. dowody i okoliczności wskazane przez skarżącego i jego pełnomocnika na etapie postępowania sądowego.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.