IV SA/Wa 394/05

IV SA/Wa 394/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Krystyna Napiórkowska
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
4Sygn. akt IV SA/Wa 394/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. i J. P., R.J., J. i S. P., E. i A. P., K. i C. P., A.P. , G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2004 roku; 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących: M. i J. P., R.J., J. i S. P., E. i A. P., K. i C. P., A.P. , G. T. kwotę po 80( osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Rady Sołeckiej i Sołtysa wsi S., uznano nieruchomość położoną we wsi S., gmina G., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha za wspólnotę wsi S..
W uzasadnieniu stwierdzono, iż przeprowadzone w dniach 10 czerwca oraz 3 października 2003 r. dochodzenie wykazało, że we wsi S. znajduje się nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów wsi S. jako działka nr [...] o ogólnej powierzchni 29,21 ha, która na dzień 5 lipca 1963 r. była wspólnie użytkowana przez rolników wsi S.. Obecnie grunt ten stanowi w części las oraz w pozostałej części nieużytki (teren zakrzaczony). Jak potwierdzają to najstarsi mieszkańcy wsi S., w latach sześćdziesiątych grunt ten stanowił wspólnotę leśno-pastwiskową – służył do wypasu bydła i owiec. Potwierdza to również protokół z ustalenia stanu władania gruntami, sporządzony dnia [...] kwietnia 1964 r. przez geodetę J.G.. Pod pozycją nr [...] protokołu figuruje zapis: działka nr [...] Wspólnota Gromadzka. Wspólnota Gromadzka do roku 1986, czyli do czasu aktualizacji ewidencji gruntów obrębu S. miała numer ewidencyjny [...] i powierzchnię 29,14 ha. Potwierdza to mapa ewidencji gruntów wsi S. opracowana w skali 1 : 2000 i zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P. za nr [...] oraz rejestr klasyfikacyjny wsi S.. Po aktualizacji ewidencji gruntów w roku 1986 działka nr [...] o powierzchni 29,14 ha otrzymała numer [...], a jej powierzchnia wzrosła o 0,07 ha wynosząc łącznie 29,21 ha. Nieruchomość ta nie posiada założonej księgi wieczystej, o czym świadczy poświadczenie na mapie ewidencyjnej wsi S. przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. z dnia 16 października 2003 r. Według oświadczeń p. J.P. oraz p. A.P., spisanych w październiku 2003 r. w Starostwie Powiatowym w P. oraz danych z Hipoteki powiatu o. (nr zespołu [...], rep. nr [...] ) część gruntów wspólnoty była do ok. 1940 r. użytkowana przez prywatnych właścicieli. Jednakże, jak wynika z zeznań większości mieszkańców wsi oraz powołanych wyżej dokumentów, na dzień 5 lipca 1963 r. grunt ten był w użytkowaniu wspólnym wsi. Nieruchomość nie została podzielona na działki indywidualne. Z oświadczeń mieszkańców wsi S. oraz pisma Urzędu Gminy w G. wynika, że Wspólnota Wsi S. płaci podatek leśny z przedmiotowej nieruchomości. Mieszkańcy wsi nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, ani nie złożyli w sądzie wniosków o potwierdzenie ich prawa własności przez uwłaszczenie lub zasiedzenie.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. wnieśli M. i J. P., R.J., J. i S. P., E. i A. P., K. i C. P., A.P. , G. T., zamieszkali we wsiach S. i G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu stwierdzili, że Sołtys i Rada Sołecka wsi S. nie mieli prawa złożenia wniosku o uznanie przedmiotowego gruntu za wspólnotę gruntową wsi S., gdyż właścicielami tego gruntu są odwołujący się, którzy odziedziczyli je po swoich rodzicach, którzy z kolei nabyli je dobrowolna umową z dnia 19 listopada 1959 r. Jako dowody na tą okoliczność odwołujący się przedłożyli ponadto wyrys z mapy ewidencyjnej wsi S. z dnia 11 grudnia 1929 r., aktualną mapę oraz odpis aktu własności ziemi wydanego dnia [...] czerwca 1976 r. przez Naczelnika Gminy G. na nazwisko J. i Z. małż. K., z którego wynika, że działka o numerze [...] została uwłaszczona na ich rzecz. Wskazali, że ubiegali się o zasiedzenie powyższej nieruchomości, ale z przyczyn formalnych dotychczas sprawa się nie odbyła. Przedstawili również odpis postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...] kwietnia 2003 r., z którego – ich zdaniem – wynika, że M.P. jest właścicielką części leśnej spornej działki. Według odwołujących się wszystkie przedstawione dowody jednoznacznie wskazują, ze to oni są posiadaczami spornej działki, którą podzielili między siebie dobrowolnie. Pozostali mieszkańcy wsi S., z Sołtysem włącznie, nigdy nie posiadali przedmiotowej nieruchomości, a obecnie chcą ją po prostu zawłaszczyć i otrzymywać dopłaty z Unii Europejskiej za jej użytkowanie.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu złożonego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r.
W uzasadnieniu, po przestawieniu stanu sprawy, stwierdzono, że w myśl art. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. za wspólnoty gruntowe są uznawane grunty nadane chłopom lub grupie mieszkańców na własność, w posiadanie bądź użytkowanie, a to, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową ustalają starostowie w drodze decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 ustawy). Według orzecznictwa sądowego przewidziana w powołanym przepisie decyzja ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany. Tak więc byt wspólnocie gruntowej nadaje wymieniona ustawa z 1963 r. Po to, by wspólnota gruntowa mogła się skutecznie powoływać na swój status, konieczne jest wcześniejsze wydanie decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Decyzja taka jest wydawana na podstawie dokumentów, a w przypadku ich braku – na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na zasadach i w trybie art. 62 – 89 K.p.a. Ze zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie dowodów, takich jak:
- protokół ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi S., sporządzony dnia [...] kwietnia 1964 r. przez geodetę J.G.,
- operat techniczny wykonany przez tegoż geodetę w kwietniu 1966 r. i zaewidencjonowany pod nr [...].,
- arkusz mapy ¾ zaewidencjonowanej pod nr [...],
wynika, że działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 29,14 ha stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., wspólnotę gruntową. Według oświadczeń mieszkańców zawartych w protokole z dnia [...] października 2003 r. grunt opisanej wyżej działki był użytkowany wspólnie przez mieszkańców wsi S., którzy płacili od tego gruntu podatek. W wyniku aktualizacji ewidencji gruntów wsi S. w 1986 r. działka nr [...] o pow. 29,14 ha zapisana na Wspólnotę Gromadzką wsi S. otrzymała nr [...], a jej powierzchnia zmieniła się i wyniosła 29,21 ha, co potwierdza włączona do akt mapa zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...] oraz wypis z rejestru ewidencji gruntów. W ocenie SKO wymienione dokumenty świadczą o tym, iż Starosta P. prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny uznając przedmiotową działkę za wspólnotę gruntową wsi S.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO stwierdziło, iż odwołujący się nie udokumentowali swoich roszczeń. Wymieniona w akcie własności ziemi nr [...], wydanym przez Naczelnika Gminy w G. na nazwiska K. J. i K. Z. działka nr [...] nie może być utożsamiana z działką uznaną za wspólnotę gruntową, oznaczoną również nr [...], ponieważ – po pierwsze – powierzchnia wszystkich działek wymienionych w tym akcie wynosi 4,45 ha, a sama sporna działka ma powierzchnię 29,21 ha. Po drugie, w dacie wydania powołanego aktu własności ziemi, tj. dnia [...] czerwca 1976 r., działka uznana zaskarżoną decyzją za wspólnotę gruntową wsi S. oznaczona była w ewidencji gruntów numerem [...]. Z załączonej do odwołania dobrowolnej umowy z dnia [...] października 1959 r. wynika z kolei, że cały obszar gruntu nabytego tą umową posiadał 0,48 ha powierzchni, a kawałek gruntu zwany "przydatek" obejmował tylko 0,12 ha. Ponadto organ II instancji podniósł, że ani dobrowolna umowa, ani postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży drewna, nie są dokumentami potwierdzającymi tytuł własności do nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. złożyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani: M. i J. P., R.J., J. i S. P., E. i A. P., K. i C. P., A.P. , G. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r. oraz przyjęcie, że działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha w części dotyczącej dziesięciu działek o powierzchni 0,56 ha każda nie stanowi wspólnoty gruntowej wsi S.. Zdaniem skarżących Starosta P. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, na które powołano się w zaskarżonej decyzji Kolegium oraz nie uwzględnił sprzeciwów skarżących, którzy wyjaśniali, że są samoistnymi posiadaczami dziesięciu działek o pow. 0,56 ha każda, mających faktycznie wyznaczone granice, które nie wchodzą w skład wspólnoty, co potwierdzają mapy z 1929 r. oraz prywatne umowy. Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzja o uznaniu określonego gruntu za wspólnotę gruntową powinna być wydana w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy, a zgodnie z art. 3 ustawy do wspólnot gruntowych nie zalicza się nieruchomości, które uległy zasiedzeniu, co – zdaniem skarżących – miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaliczenie powyższych działek do wspólnoty wyklucza możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń skarżących. Skarżący podnieśli również, że wniosek o uznanie przedmiotowej działki został zgłoszony przez podmioty nieuprawnione, a spór o działkę nr [...] jest niezrozumiały, podobnie jak odmowa uznania dobrowolnych umów, stosowanych powszechnie w warunkach wiejskich, za dowód posiadania przedmiotowych działek. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżących, uzupełniającym skargę, zarzucono naruszenie w toku postępowania art. 7, 8, 10 § 1 oraz 107 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie przedstawili żadnych nowych dowodów na okoliczność samoistnego posiadania przez nich 10 działek, każda o pow. 0,56 ha (tzw. przydatków komorniczych), wchodzących w skład działki uznanej za grunty wspólnoty, nie wylegitymowali się też tytułami własności do gruntów tworzących działkę nr [...], która nie może być utożsamiana z działką tworzącą grunty wspólnoty, gdyż działka uznana za wspólnotę gruntową oznaczona była już w tym czasie (tzn. zgłoszenia roszczeń) numerem [...]. Zdaniem Kolegium fakt, że działka nr [...] (dawny nr [...]) o powierzchni 29,14 ha stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., grunty wspólnoty gruntowej został udokumentowany we właściwy sposób, wskazany w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Dnia 23 stycznia 2006 r. Sąd otrzymał od Starostwa Powiatowego w P. pismo, przy którym przesłano prawomocną decyzję P. z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie o obszarze 29,21 ha, położonej we wsi S., Gmina G.. Na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej nie ma skarżących, przy czym, wobec braku danych nie można ocenić członkowstwa S.P., s. A. i A.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r. uznającą nieruchomość położoną we wsi S., gmina G., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha za wspólnotę wsi S..
Należy najpierw przypomnieć, że zaskarżona decyzja poprzedzona była decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2003 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości za wspólnotę wsi S. oraz uchylającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2003 r. W pierwszej decyzji stwierdzono m.in., że "rolnicy nie wiedzą jakiego pochodzenia jest przedmiotowa nieruchomość, nie przedłożyli też żadnych dokumentów w sprawie", a w decyzji uchylającej organ II instancji wskazał na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym. W ocenie Sądu nie wszystkie wskazane braki zostały usunięte.
Jedną z podstawowych kwestii, jaką w świetle postawionych w skardze zarzutów Starosta P. powinien wyjaśnić jest to, czy skarżący co do zasady negują możliwość uznania działki nr [...] o powierzchni 29,21 ha za wspólnotę wsi S., czy też ich zarzuty dotyczą tylko części tego terenu, który ich zdaniem zasiedzieli, bez zgłaszania uwag co do statusu pozostałej części tego gruntu.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...], wydane z upoważnienia Starosty P. i adresowane do Sołtysa wsi S., w którym stwierdzono, że na podstawie wypisu z hipoteki powiatu o., nr zespołu [...], rep. Nr [...], sygn. [...], ustalono, że część działki nr [...] o powierzchni 5,7726 ha nie można uznać za grunt wspólnoty zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Grunty te posiadają urządzoną księgę wieczystą, są podzielone na działki o wyodrębnionej powierzchni. Ponadto w księdze tej znajduje się rejestr pomiarowy, w którym działki te są przyporządkowane do poszczególnych właścicieli. W związku z powyższym działkę nr [...] należy podzielić w celu wyodrębnienia gruntów, które zgodnie z powołaną ustawą stanowią wspólnotę gruntową.
Należy stwierdzić, że łączna powierzchnia części działki nr [...], o której wyżej mowa, odpowiada w zasadzie powierzchni dziesięciu działek, tzw. przydatków komorniczych, do których roszczenia zgłaszają w skardze skarżący, domagając się ich wyłączenia z gruntów uznanych za wspólnotę wsi S..
Ten sam Starosta P. w piśmie z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] stwierdził, że regulowanie praw osób fizycznych do nieruchomości będących w ich "posiadaniu" lub "władaniu" należy do właściwości sądów rejonowych właściwych ze względu na położenie nieruchomości i odbywa się w oparciu o posiadane dokumenty, jak również zeznania świadków. Starostwo może udostępnić posiadane dokumenty w tej sprawie, jednak wniesienie wniosku do sądu i udokumentowanie praw do nieruchomości należy do władającego nieruchomością.
Postanowieniem Starosty P. z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], zawieszono postępowanie w sprawie uznania nieruchomości położonej we wsi S., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha za wspólnotę gruntową wsi S. – ale nie ze względu na zgłoszenie wniosków o zasiedzenie przez władających przydatkami komorniczymi, a z powodu zgłoszenia do Sądu Rejonowego w P. wniosku sołtysa wsi S. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomość położonej we wsi S., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha na rzecz wspólnoty wsi S.. Sąd zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 7 dni decyzji o utworzeniu wspólnoty wsi S., a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrócił wniosek wnioskodawcy. W związku z powyższym powołane postanowienie zostało uchylone, a po podjęciu postępowania została wydana decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 29,21 ha, za wspólnotę wsi S.
W przedstawionej sytuacji, stwierdzając istnienie roszczeń do przydatków komorniczych, Starosta P. powinien zająć jednoznaczne stanowisko co do potrzeby rozgraniczenia gruntów wspólnoty oraz gruntów tzw. przydatków komorniczych.
Jak podnosi się w literaturze (red. St. Rudnicki, "Prawo obrotu nieruchomościami", Warszawa 2001, C. H. Beck, wyd. 4, str. 275 i n.), instytucja wspólnot gruntowych, będąca reliktem uwłaszczenia włościan, przetrwała do dziś w postaci szczególnego rodzaju współwłasności rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, z późn. zm.).
Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, należy obecnie do wyłącznej kompetencji starosty. W związku z tym Starosta powinien zdawać sobie sprawę, że jego decyzja o uznaniu określonych gruntów za wspólnotę gruntową co do zasady wyłącza możliwość – po wydaniu takiej decyzji – dochodzenia zasiedzenia części takich gruntów przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego już po uznaniu określonego gruntu w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej za wspólnotę gruntową niedopuszczalne jest przesądzanie o tym i sprawdzanie ustaleń administracyjnych przez sądy powszechne (orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1965 r., sygn. akt III Co 39/65, publ. OSNCP 1966 r. Nr 11, poz.181; z dnia 16 lutego 1868 r., sygn. akt III CZP 78/66, publ. OSNCP 1968 r. Nr 10, poz. 161).
W rozpatrywanej sprawie kwestie, o których wyżej mowa, mają istotne znaczenie, gdyż: - strony zgadzają się, iż grunty stanowiące wspólnotę były do lat czterdziestych użytkowane przez różne osoby fizyczne; - skarżący podnieśli zarzut zasiedzenia tzw. przydatków komorniczych, które ich zdaniem włączono do terenu uznanego za wspólnotę gruntowa wsi S.. Organ orzekający w sprawie zdawał sobie w pełni sprawę ze złożoności istniejącej sytuacji, ale przy wydaniu decyzji – mimo początkowych zastrzeżeń – w całości pominął roszczenia uprawnionych do przydatków komorniczych.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Z przepisu tego wynika m.in., że orzekając w sprawie ustalenia. które grunty stanowią wspólnotę gruntową, starosta jest związany (powinien ustalić stosownie do art. 1 oraz art. 3 wspomnianej ustawy), a także powinien jednoznacznie rozróżnić grunty stanowiące wspólnotę gruntową od gruntów stanowiących mienie gromadzkie. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu owo ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 lipca 1964
Wśród zgłoszonych zarzutów jest zarzut naruszenia tego terminu, z czym strona skarżąca zdaje się wiązać istotne skutki prawne. Stanowisko takie nie jest trafne, gdyż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1995, sygn. akt SA/Kr 2717/94 (publ. ONSA 1996/4/157) należy uznać, że termin zawarty w art. 8 ust. 5 powyższej ustawy jest terminem instrukcyjnym, a nie materialno-prawnym. Powyższa teza ma związek z uznaniem w powołanym wyroku, że przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (...) decyzja ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem zmiany. Charakter takiej decyzji jako deklaratywnej nie czyni bezprzedmiotowym ani niedopuszczalnym żądania ustalenia, że nieruchomość należała do wspólnoty gruntowej również wcześniej, w tym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli strona ma w tym interes prawny. Jak podnosi się dalej w uzasadnieniu powołanego wyroku, w polskim systemie prawnym prekluzyjności się nie domniemywa. Musi się ona wiązać z wyznaczeniem stronie nieprzekraczalnego terminu do wystąpienia z określonym żądaniem pod rygorem wygaśnięcia uprawnienia. Nie dotyczy to natomiast terminu zakreślonego organowi do załatwienia określonych spraw. Zakreślenie przez ustawodawcę terminu do uregulowania stanu prawnego określonego przedmiotu (art. 8 ust. 5 powołanej ustawy) stwarza tylko powinność organu administracji, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron.
Instrukcyjny charakter terminu, o którym wyżej mowa, nie przekreśla wymogu dokonania ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, najpóźniej na dzień następujący w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie zaś na dzień wydania czy uprawomocnienia się decyzji w tej sprawie. Inaczej mówiąc, wydanie przez Starostę P. decyzji w dniu [...] marca 2004 r. o uznaniu nieruchomości położonej we wsi S., gmina G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 29,21 ha, za wspólnotę wsi S. powinno brać pod uwagę stan prawny tej nieruchomości we wskazanym wyżej okresie, nie zaś daty wydania tej decyzji, tj. dnia [...] marca 2004 r.
Nie ma również istotnego znaczenia podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia uprawnień do złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej, które grunty stanowią wspólnotę gruntową. Ustawa z 1963 r. w zasadzie milczy w tej kwestii, nakazując wójtom (art. 8 ust. 2 ustawy) jedynie sporządzenie projektów wykazów uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykazów obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Tylko z istoty wspólnoty gruntowej wynika, że statuujące ją decyzje nie powinny być podejmowane z urzędu. Natomiast nie można uznać za istotną wadę postępowania złożenie wniosku o uznanie określonej nieruchomości za wspólnotę gruntową przez sołtysa wsi. Wniosek taki podlega bowiem wstępnej ocenie starosty i dopiero uruchamia (lub nie) postępowanie w sprawie.
Jak już wskazano, starosta ustalając, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, powinien dokonać tego stosownie do przepisów art. 1 i 3 ustawy. Art. 3 ma charakter przesłanki negatywnej, wyłączającej. Określa on bowiem, których nieruchomości lub ich części nie należy zaliczać do wspólnot gruntowych. Dotyczy to nieruchomości, które formalnie, zgodnie z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy spełniają warunki uznania je za wspólnoty gruntowe, ale przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne – do dnia 30 września 1960 r. zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu. Istnienia tych przesłanek organ orzekający w sprawie również nie wyjaśnił.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1963 r. wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne lub obszary wodne określone w pkt 1 – 7 tego przepisu. Istotne jest, że powstanie takich wspólnot powinno z zasady być oparte na podstawie różnego rodzaju dokumentów, takich jak wpisy w księgach wieczystych, tablice (tabele) likwidacyjne bądź nadawcze lub też wyciągi z nich, akty notarialne czy nawet umowy pisemne. Strona dowodowa w tego rodzaju sprawach jest o tyle złożona, że poprzedzająca ustawę z 1963 r. ustawa z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 33, poz. 290) praktycznie nie mogła być zrealizowana, a w zakresie klauzul derogacyjnych (art. 73) sięgała ona jeszcze przepisów państw zaborczych. W tej sytuacji nie można wykluczyć konieczności sięgnięcia do tych przepisów, a ściślej – do wydanych na ich podstawie różnych aktów i wyników podjętych czynności. W każdym jednak przypadku w obecnym stanie prawnym wydanie decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym na zasadach i w trybie określonym w K.p.a. (art. 61 -89).
Zaskarżona decyzja nie spełnia określonych wyżej wymogów. Uznana za wystarczającą do wydania zaskarżonej decyzji dokumentacja geodezyjna została w istocie w całości wykonana przez jednego geodetę, którego wyników pracy nie poddano weryfikacji. W nadesłanych aktach administracyjnych sprawy znajdują się ręcznie pisane dokumenty w języku rosyjskim, które według uzasadnienia decyzji SKO w R. z dnia [...] września 2003 r. (pierwszej) stanowią uzyskane z Archiwum Państwowego w R. akta R. Gubernialnego Urzędu ds. Włościańskich 1864 – 191/1929 – 1938, sygn. akt [...] "Urządzenie włościan wsi S. 1871- 1880", w których znajduje się Postanowienie Komisarza Powiatu o. z dnia [...] stycznia 1871 r. oraz Protokół Posiadania R. Urzędu ds. Włościańskich z dnia [...] maja 1871 r., zatwierdzające nowe pomiary wsi S.. Ocena tych dokumentów byłaby możliwa po ich przetłumaczeniu przez biegłego tłumacza, a nawet po interpretacji przez biegłego geodetę. Natomiast organ orzekający ograniczył się jedynie do wpięcia ich do akt.
Należy również przypomnieć, że art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wymaga od starosty odróżnienia gruntów stanowiących wspólnotę gruntową od gruntów stanowiących mienie gromadzkie. Te ostatnie, stanowiące nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 1963 r. podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. W aktach sprawy w odniesieniu do wspólnoty wsi S. używane jest pojęcie wspólnoty gromadzkiej. Już choćby to nakazuje zwrócić uwagę na rozróżnienie tych dwóch kategorii mienia.
Geneza wspólnot gruntowych i mienia gromadzkiego (gminnego) jest wspólna i związana jest z uwłaszczeniem włościan na mocy ustaw państw zaborczych (szerzej M. Gintowt, St. Rudnicki, "Problematyka prawna nieruchomości", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1976, str. 200 i n. oraz 517 i n.). W następstwie kolejnych zmian porządku prawnego nastąpiła komunalizacja mienia gminnego, wcześniej określanego jako mienie gromadzkie, z zachowaniem uprawnień do korzystania i czerpania pożytków z mienia gminnego przez dotychczasowych użytkowników (J. Szachułowicz, "Własność publiczna", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2000 r., str. 74 i n.). W konsekwencji, mimo treści powołanego wyżej art. 1 ust. 2 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, są to dzisiaj odrębne kategorie mienia, stanowiące przedmiot własności innych podmiotów (własność gminy i współwłasność osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej). Jednakże i ta kwestia została w całości pominięta w zaskarżonej decyzji.
W tej sytuacji należało stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie nie tylko naruszono art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez pominięcie istotnych kwestii, które należało rozstrzygnąć w wydanej na podstawie tego przepisu decyzji, lecz również nie wyjaśniono istotnych kwestii warunkujących jej prawidłowe rozstrzygnięcie, naruszając w ten sposób art. 7, 77 i 80 K.p.a., co też znalazło odzwierciedlenie w braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.)
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.