IV SA/WA 389/21

IV SA/Wa 389/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 7249/21 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 71
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpoznaniu odwołania P. D. (dalej "Skarżącego") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. gr. [...], obręb W., gmina M., powiat [...], województwo [...]", utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz odmówił ustalenia na wniosek Skarżącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. gr. [...], obręb W., gmina M., powiat [...], województwo [...]", dalej "planowane przedsięwzięcie".
2. Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza (za pośrednictwem tego organu).
III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło odwołanie Skarżącego od decyzji Burmistrza, utrzymując tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje:
1. W świetle art. 59 ust.1 pkt 1 i art.71 u.o.o.ś. realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań w oparciu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem:
1) mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 71 - dalej "r.p.m.z.o.ś. z 2016 r.") w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 1839), dalej "r.p.m.z.o.ś. z 2010 r.") - chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia;
2) w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia tj. instalacje do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3, a także niezwiązanych z dystrybucją instalacji do magazynowania stałych surowców energetycznych.
2. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań w sprawie jest niedopuszczalne w świetle art.80 ust.2 u.o.o.ś., albowiem realizacja przedsięwzięcia byłaby niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren inwestycji. Stosownie do powyższego:
(i) Teren, na którym planowane przedsięwzięcie miałoby być zrealizowane, stanowi działka nr [...] obręb W., gmina M., objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] poz. 7109 (dalej "plan");
(ii) Z wyrysu Planu jednoznacznie wynika, że nieruchomość nr [...] położona jest częściowo w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem R-2, a częściowo w strefie określonej symbolem KD-4. Zgodnie z oznaczeniami strefa R-2 stanowi teren rolniczy, natomiast strefa KD-4 jest to teren dróg publicznych.
Przedmiotowy plan zagospodarowania w rozdziale 19 określa przeznaczanie, zagospodarowanie i zabudowę terenów rolniczych oznaczonych symbolem przeznaczenia R-1, R-2 i R-3. I tak zgodnie z § 111 Planu tereny oznaczone symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 przeznacza się na realizację i utrzymanie funkcji związanych z rolniczą przestrzenią produkcyjną (pkt. 1). Na terenach oznaczonych symbolem terenu R-2 dopuszcza się lokalizację oraz siedlisk z usługami agroturystycznymi lub drobną wytwórczością i usługami nie powodującymi żadnej uciążliwości (pkt 2). Na terenach oznaczonych symbolem R-1 i R-2 dopuszcza się lokalizację urządzeń i budowli rolniczych z zachowaniem przepisów odrębnych (pkt 3). Na terenach oznaczonych symbolem R-1 i R-2 dopuszcza się rozbudowę, przebudowę, uzupełnienie lub remont istniejących siedlisk (pkt 4). Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 dopuszcza się utrzymanie istniejących dróg nie wyznaczonych liniami rozgraniczającymi w ich dotychczasowym użytkowaniu (pkt 7). Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1 i R-2 dopuszcza się zalesienie następujących gruntów rolnych:
1) gruntów klasy Vlz, VI, i V, a także klasy IV jeżeli jego powierzchnia w łącznej powierzchni gruntu przeznaczonego do zalesienia nie przekracza 10%,
2) gruntów położonych na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%,
3) gruntów zdegradowanych (pkt 8).
Jak wynika z § 113 Planu na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia R-1, R-2 i R-3 obowiązuje całkowity zakaz:
1) lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem:
a) obiektów obsługi technicznej gminy
b) obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lokalizowanych na terenach R-1 lub R-2 przy zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania
2) lokalizowania obiektów mogących powodować stałe lub czasowe uciążliwości spowodowane wytwarzaniem hałasu i zanieczyszczeniem powietrza, gleby, wód gruntowych oraz powierzchniowych
3) tymczasowego zagospodarowania
4) lokalizowania wszelkiej działalności hurtowej, składowej, magazynowej, wytwórczej lub produkcyjnej oraz zabrania się dystrybucji takich towarów jak gaz, paliwa płynne i inne substancje niebezpieczne, za wyjątkiem gazu rozprowadzanego podziemną siecią gazową bezpośrednio do odbiorców,
5) składowania jakichkolwiek odpadów.
(iii) Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego w tym przede wszystkim z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień, jednoznacznie wynika, iż po realizacji przedsięwzięcia maksymalna obsada w budynkach kształtowała się będzie na następującym poziomie:
K-1 - (pow. Hodowlana 1800 m2) 32 650 szt. (117,54 DJP) do 5 tygodnia życia, 29 250 szt. (105,3 DJP) po 5 tygodniu życia,
K-2 - (pow. Hodowlana 1800 m2) 32 650 szt. (117,54 DJP) do 5 tygodnia życia, 29 250 szt. (105,3 DJP) po 5 tygodniu życia. Łączna obsada na terenie inwestycji wynosi: 65 300 szt. (235,08 DJP) do 5 tygodnia życia 58 500 szt. (210,6 DJP) po 5 tygodniu życia.
Z wyjaśnień inwestora (pismo z dnia 20 maja 2019 r.) zawartych w uzupełnieniu Raportu na wezwanie Marszałka Województwa [...] wynika, że w raporcie wielkość DJP została obliczona zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu (Dz. U. 2018, poz. 1339). W załączniku nr 1 do rozporządzenia tabela nr 3 wskazano współczynniki przeliczeniowe sztuk rzeczywistych zwierząt gospodarskich na DJP. I tak dla kurcząt brojlerów przelicznik wynosi 0,0036, co rzeczywiście daje wielkość 235,08 DJP (65 300 szt. x 0,0036). Przyjęcie takiego przelicznika zasadne jest wyłącznie dla celów wskazanych w w.w rozporządzeniu.
Natomiast nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja, jak wskazano wyżej została zaliczona do § 2 ust. 1 pkt 51 z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). W przepisie tym jednoznacznie wskazano, że współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia, gdzie w pkt 30 wskazano, że współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP dla kur wynosi 0,004. Tak więc rzeczywista wielkość dla obsady 65 300 szt. wynosi 261,2 DJP (65 300 szt. x 0,004), a nie jak wskazał autor raportu w całej dokumentacji 235,08 DJP.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że łączna obsada na terenie inwestycji wyniesie 65 300 szt. to jest 261,2 DJP do 5 tygodnia życia. Ponadto wszelkie obliczenia dokonane w raporcie związane z obsadą w obydwu kurnikach dotyczą 65 300 szt. drobiu tj. 261,2 DJP. Dotyczy to np. emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza.
Realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie 261,2 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą stoi w sprzeczności z § 113 pkt 1 lit b planu zagospodarowania. Działka nr [...] położona jest częściowo w strefie R-2, gdzie plan zakazuje lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany na podstawie przepisów odrębnych za wyjątkiem obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 240 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lokalizowanych na terenach R-1 lub R-2 przy zachowaniu odległości od zabudowy mieszkaniowej umożliwiającej zachowanie odpowiednich standardów zamieszkania. W świetle powyższych zapisów planowana obsada brojlerów kurzych przekracza o 21,2 DJP ustalania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, ze planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11).
3. Pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. nie stanowi okoliczności obligującej organ główny do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Organ uzgadniający nie jest bowiem właściwy do badania zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym.
4. W/w okoliczności wykluczają potrzebę ustosunkowywania się przez SKO do pozostałych zarzutów odwołania.
IV. Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. Skarżący, reprezentowany przez r. pr. T. D., wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, zarzucając Organowi: .
1) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 71 ust 2 pkt 1, 75 ust.1 pkt 4, w związku z art. 80 i 85 ust 1 i ust 2 pkt 1, a także ust 3 u.o.o.ś., art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012.647 j.t.), dalej "u.p.z.p." - poprzez jego błędną wykładnię; a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, to jest;
- niezasadne przyjęcie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne zmierza do realizacji fermy kur brojlerów o obsadzie 261, 2 DJP, co narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie, jak wskazał Skarżący, 234 DJP, która to wartość została przyjęta i zaakceptowana przez wyspecjalizowaną jednostkę, to jest przez RDOŚ;
- zaniechanie ustosunkowania się do rozstrzygnięcia Burmistrza w zakresie negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, która to opinia stanowiła jeden z podstawowych dowodów w sprawie, a jej treść wynika z dowolnej oceny zamierzonej inwestycji, która nie bazuje na faktach i dowodach lecz na przypuszczeniach i domniemaniach oraz na czynnikach pozanormatywnych w postaci uciążliwości zapachowych, protestach społecznych i uwarunkowaniach ekonomicznych.
- błędnego wywodu, iż brak możliwości dokonania miarodajnej analizy emisji odorów ze względu na brak stosownych uregulowań prawnych powoduje, że realizacja planowanej inwestycji narusza zasadę zrównoważonego rozwoju,
- przyjęcie przez Organ istnienia nadmiernej uciążliwości zapachowej, nie popartego materiałem dowodowym oraz uznanie jej jako przesłanki budzącej wątpliwość co do realizacji planowanej inwestycji,
- naruszenie art.47 §1 pkt a i c ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie będzie bezpośrednio i pośrednio oddziaływać negatywnie na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, szczególnie w zakresie emisji hałasu i substancji odoroczynnych, - naruszenia art.66 ust 1 pkt 5 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko narusza wskazany wyżej przepis.
2) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, wyrażające się w niepełnym uzasadnieniu prawnym przyczyn wydania odmownej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań,
- naruszenie w związku z w/w zarzutami zasad postępowania, a mianowicie wyrażonych w: art. 7 k.p.a., zasady legalizmu, art. 8 k.p.a., zasady zaufania do władzy publicznej, art. 9 zasady informowania wyrażonej w art. z powodu działania organu I instancji bez podstawy prawnej,
- art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie się jedynie na subiektywnej ocenie wniosku, która to ocena jest całkowicie dowolna,
- rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 4 marca 2021 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15, 77 § 2 i 80 k.p.a. w związku z art.80 ust.1 u.o.o.ś., polegającym na:
1) przedwczesnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi (skutkująca niedopuszczalnością ustalenia środowiskowych uwarunkowań) definitywna sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zważywszy na fakt, iż ocena ta nie została poprzedzona przez organy obu instancji wezwaniem Skarżącego do rozważenia możliwości dostosowania przedsięwzięcia do wymogów planu w sytuacji, w której dostrzeżona sprzeczność odnosi się nie do samego rodzaju przedsięwzięcia a wyłącznie - i to w niewielkim zakresie - do jego rozmiarów),
2) uznaniu przez SKO, iż wywiedziona przez Organ w powyższy sposób sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy wydania żądanej decyzji środowiskowej, zwalniającą SKO z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie wykraczającym poza kwestię oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, w tym w szczególności w zakresie wywodzonych przez Burmistrza innych przesłanek do odmowy ustalenia żądanych środowiskowych uwarunkowań, co doprowadziło Organ do zaniechania w/w ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie,
- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.71 i nast. u.o.o.ś. było ustalenie na wniosek Skarżącego, w formie decyzji administracyjnej, środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 r.p.m.z.o.ś. z 2010 r. w zw. z § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., polegającego na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza.
Co do zasady należy podzielić stanowisko skargi, iż wbrew obowiązkom, ciążącym na organie odwoławczym z mocy art.15 k.p.a., SKO, rozpatrujące odwołanie Skarżącego od odmownej decyzji Burmistrza, nie dokonało jej całościowego, ponownego rozpatrzenia.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2.1. W zakresie trybu i zasad określania decyzją administracyjną środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko:
Tryb i zasady wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzji określających środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uregulowano w art.71 – 87 u.o.o.ś., zawartych w rozdziale 3 działu V tej ustawy.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art.71 ust.1 u.o.o.ś.). Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 603/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. (dalej "CBOSA"): "Celem postępowania środowiskowego jest ustalenie, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku, nie zagraża środowisku, oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Wyniki powyższych ustaleń odzwierciedlone są w decyzji środowiskowej, która kształtuje prawa i obowiązki oznaczonych konkretnie adresatów i stanowi bazę dla ukształtowania obowiązków inwestora w kolejnych decyzjach inwestycyjnych.".
Z art.59 ust.1 u.o.o.ś. wynika, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art.3 ust.1 pkt 8 u.o.o.ś.).
Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższego, zgodnie z art.62 ust.1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.
W myśl art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
2.2. W zakresie obowiązków organu odwoławczego, orzekającego w sprawie o określenie środowiskowych uwarunkowań, wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.):
Jak trafnie wskazano w wyroku tut. Sądu z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/16, publ. CBOSA:
"1). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności zastała zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 k.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
2). Celem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie), natomiast konkretne warunki służące realizacji tego celu (sposób zapobiegania i zmniejszania) są określane w decyzji środowiskowej w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b oraz ust. 2 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy. Jednym z kluczowych materiałów dowodowych, na podstawie których wydaje się orzeczenia jest raport (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie).
3). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu w myśl art. 107 § 3 k.p.a., należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 k.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia.".
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:
3.1. Orzekające w sprawie organy obu instancji stwierdziły występowanie przeszkód do wydania decyzji ustalającej – stosownie do żądania Skarżącego - środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do powyższego:
1) Organ I instancji uznał, iż konieczność odmownego rozpatrzenia wniosku Skarżącego wynika z szeregu następujących przesłanek, tj.:
a) sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym,
b) wyrażenia negatywnej opinii na temat przedsięwzięcia przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej,
c) zastrzeżeń co do prawidłowości postanowienia RDOŚ, uzgadniającego planowane przedsięwzięcie,
d) prognozy co do istotnego negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie okolicznych mieszkańców w postaci nieuchronnej emisji substancji odorotwórczych i jednoczesnego zaniechania przez Skarżącego zaplanowania rozwiązań, zmniejszających to oddziaływanie (np. utworzenia pasa zielni izolacyjnej, czy też instancji specjalistycznych filtrów),
e) braku przesłanek, pozwalających na wykluczenie możliwości skumulowania negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko z negatywnym oddziaływaniem szeregu (kilkunastu) innych podobnych przedsięwzięć, zlokalizowanych w najbliższej okolicy, co wynika z braku wyczerpującego zanalizowania tego aspektu sprawy w przedłożonym raporcie,
f) wadliwości zaproponowanego w przedłożonym raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego,
g) nieustaleniu ani w raporcie ani w toku uzgodnień kwestii wpływu planowanego przedsięwzięcia na emisję odorów,
h) nieustosunkowaniu się w raporcie do kwestii możliwego (i istniejącego już) konfliktu społecznego, związanego z planami inwestycyjnymi Skarżącego,
g) naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju.
W podsumowaniu powyższego stwierdzić zatem należy, iż Burmistrz wywodzi brak możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o wydanie decyzji środowiskowej nie tylko z uwagi na wywodzoną sprzeczność przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego, ale również z uwagi na:
(-) formalne niewyjaśnienie zarówno w sporządzonym na zlecenie Skarżącego raporcie, jak i w toku postępowań wpadkowych o uzgodnienie i zaopiniowanie przedsięwzięcia przez wyspecjalizowane organy sanitarne i ochrony środowiska – rzeczywistego zakresu negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, polegającego w szczególności na emisji substancji odorotwórczych (w tym także w kontekście kumulacji tychże oddziaływań z oddziaływaniami pobliskich przedsięwzięć o podobnym charakterze),
(-) istotny wymiar tego oddziaływania, istotnie zagrażający zdrowiu okolicznych mieszkańców (poprzez radykalne pogorszenie komfortu zamieszkiwania w miejscowości), który daje się przewidzieć nawet w sytuacji w/w braku jego szczegółowego zanalizowania;
2) Organ II instancji, tj. SKO wywiodło natomiast niedopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań w sprawie wyłącznie w oparciu o sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, odstępując od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych kwestii, wziętych pod uwagę przez Burmistrza.
3.2. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia przez organy obu instancji, iż: a) planowana ilość DJP, jaka miałaby być produkowana w ramach planowanego przedsięwzięcia, przekracza limit ustalony w planie miejscowym (261, 2 DJP do 240 DJP – wyliczenia organów w tym zakresie, odwołujące się do metodologii wskazanej wprost w r.p.m.z.o.ś. z 2010 r. są w oczywisty sposób prawidłowe, b) co do zasady w/w okoliczność wywołuje stan sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Nie może jednakże również ulegać wątpliwości, iż: c) stwierdzona sprzeczność przedsięwzięcia z wymogami planu nie ma charakteru fundamentalnego (nie jest to zatem sytuacja, w której np. plan miejscowy co do zasady wykluczałby całkowicie lokalizację takiego rodzaju przedsięwzięć, jakie planuje Skarżący, niezależnie od ich szczegółowych parametrów) a sprowadza się wyłącznie do zawyżenia rozmiarów planowanej hodowli, d) rozbieżność pomiędzy liczbą DJP planowaną przez Skarżącego i dopuszczoną planem jest nieduża i wynosi 8, 83%, e) rozbieżność ta wynika zresztą wyłącznie z przyjęcia przez Skarżącego wadliwego sposobu obliczania wartości parametru DJP.
Powyższe prowadzi do konkluzji, iż ostateczne przesądzenie kwestii zgodności, czy też braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem winno było być poprzedzone umożliwieniem Skarżącemu dokonania stosownej korekty przedmiotu przedsięwzięcia, zapewniającej dostosowanie planowanej liczby DJP do wymogów planu (organy winny zatem skierować do Skarżącego wezwanie do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie). Dopiero stanowcza deklaracja Skarżącego, iż tego rodzaju korekty nie zamierza dokonywać i że podtrzymuje swoje żądanie w stanie niezmienionym (ewentualnie nieustosunkowanie się do wezwania) umocowywałoby organy do przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z planem miejscowym, w następstwie czego określenie żądanych środowiskowych uwarunkowań jest niedopuszczalne. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, aby organy wzywały Skarżącego do dokonania tego rodzaju korekty wniosku oraz, że ich ocena co do sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem jest następstwem podtrzymania przez Skarżącego żądania ustalenia środowiskowych uwarunkowań ściśle dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku (tj. przekraczającego limit DJP ustalony w planie).
3.3. Co do zasady jednakże w/w brak podstaw do przyjęcia (przed ustosunkowaniem się przez Skarżącego do wezwania do korekty wniosku), iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z planem miejscowym, nie pozbawiał organy możliwości wykazania, iż w sprawie zachodzą inne ustawowe przesłanki, obligujące do odmowy ustalenia żądanych uwarunkowań i odpowiadające łącznie następującym kryteriom: a) do ich stwierdzenia nie było konieczne wezwanie Skarżącego do korekty wniosku, b) przesłanki te występowałaby także przy hipotetycznym założeniu, iż korekty takiej Skarżący dokonał. Co do zasady zatem ocena taka mogłaby mieć miejsce jeszcze przed wezwaniem Skarżącego do dokonania korekty, niemniej koniecznym byłoby jednoznaczne wykazanie, iż korekta ta nie wpłynęłaby w tym kontekście w istotny sposób na wynik sprawy (tj., iż stwierdzone przeszkody do ustalenia środowiskowych uwarunkowań miałyby na tyle fundamentalne znaczenie, iż w oczywisty sposób nie usunęłoby ich samo zredukowanie przez Skarżącego żądania wniosku do 240 DJP w miejsce dotychczasowego 261,2 DJP).
Jak już wspomniano, w swojej decyzji odmownej Burmistrz wskazał (poza przedwczesnym stwierdzeniem sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym) na szereg przesłanek do odmowy ustalenia żądanych środowiskowych uwarunkowań, mających się sprowadzać w szczególności do tego, iż: a) rzeczywista skala oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w szczególności w kontekście oddziaływań odorowych) nie została ustalona ani w raporcie ani w pozytywnym dla Skarżącego uzgodnieniu środowiskowym, b) niezależnie od w/w braków istnieją przekonujące podstawy do uznania, iż oddziaływanie to (w szczególności w kontekście emisji odorów) będzie się charakteryzowało na tyle daleko idącą intensywnością, iż należy je uznać za w oczywisty sposób zagrażające zdrowiu okolicznych mieszkańców.
Jakkolwiek formułując w/w stanowisko, Burmistrz siłą rzeczy nie poczynił literalnego zastrzeżenia, iż ocena ta zachowuje swoją aktualność zarówno w sytuacji, w której planowane przedsięwzięcie miałoby obejmować wynikające z wniosku 261,2 DJP, jak i w sytuacji, w której miałoby pozostać na poziomie ustalonym w planie (240 DJP), niemniej oczywistym jest (zważywszy na niedużą różnicę wartości w/w parametrów), iż jednoznacznie krytyczne stanowisko organu I instancji, postrzegającego planowane przedsięwzięcie jako fundamentalne zagrożenie dla chronionego dobrostanu okolicznych mieszkańców (a tym samym ich zdrowia), należy traktować jako w oczywisty sposób odnoszące się również do hipotetycznego stanu, w którym wniosek Skarżącego zostałby dostosowany do wymagań planu.
Jak już wskazano, przedmiotowa sprawa nie została ponownie rozpoznana przez SKO we w/w zakresie (tj. w zakresie ewentualnego istnienia innych przeszkód do ustalenia żądanych środowiskowych uwarunkowań poza sprzecznością przedsięwzięcia z planem), co stanowi o naruszeniu przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prawidłowo bowiem orzekający organ odwoławczy winien był wyjaśnić i ocenić stan faktyczny sprawy w odniesieniu do wszystkich zagadnień poruszonych przez Burmistrza. Powyższe winno w szczególności obejmować:
a) ustalenie, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dostarcza jednoznacznych przesłanek do przyjęcia, iż niezależnie od tego, czy Skarżący skorygowałby swój wniosek, dostosowując rozmiary planowanego przedsięwzięcia ściśle do wymogów planu miejscowego, czy też nie, zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań z przyczyn wskazanych w decyzji Burmistrza (lub innych),
b) rozważenie, czy w hipotetycznej sytuacji, w której ewentualne skorygowanie żądania przez Skarżącego mogłoby (w świetle dokonanej przez SKO wstępnej oceny tej kwestii) realnie prowadzić do usunięcia wszelkich przeszkód do ustalenia środowiskowych uwarunkowań (a zatem nie tylko przeszkody w postaci sprzeczności inwestycji z planem ale także pozostałych przeszkód, o których mowa w decyzji Burmistrza), to, czy dokonanie przez Skarżącego wymaganej korekty wniosku mogłoby nastąpić jeszcze w toku postępowania odwoławczego (jako element towarzyszący prowadzonemu przez SKO uzupełniającemu postępowaniu dowodowemu, o którym mowa w art.136 k.p.a.), czy też koniecznym byłoby w tej sytuacji skorzystanie przez SKO z instytucji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a.;
3.4. Istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy ma kwestia zakresu kompetencji organu właściwego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, polegającej na emisji odorów. Stosownie do powyższego:
Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest poczynienie wszechstronnych ustaleń na temat spodziewanego oddziaływania przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko, w tym na ludzi (art.62 ust.1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Oczywistym jest, iż przy inwestycjach z zakresu chowu i hodowli zwierząt istotne znaczenie ma kwestia ewentualnej uciążliwości odorowej tych obiektów. Konsekwentnie zatem zasięg takiej uciążliwości musi być oceniony przez organy w każdej takiej sprawie, z czym łączy się spoczywający na inwestorze obowiązek szczegółowego jej zanalizowania w przedkładanym w postępowaniu raporcie. Ewentualny brak takich analiz, czy też ich zdawkowość należy zatem postrzegać jako istotne uchybienie raportu.
Nie można natomiast zaprzeczyć, iż okolicznością bezspornie utrudniającą badanie w/w uciążliwości jest brak w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, w tym w szczególności odorów emitowanych przez fermy hodowlane (brak norm odorowych). Sąd przychyla się jednakże do tej linii orzecznictwa sądowego, która stoi na stanowisku, iż w/w stan normatywny bynajmniej nie zwalania organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z obowiązku dokładnego wyjaśnienia, czy ryzyko wystąpienia w/w uciążliwości odorowej wystąpi w danej sprawie i w jaki sposób uciążliwości tej można zapobiec (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11, wyrok tut. Sądu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 999/18 – publ. na orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "Zapobieganie odorom w związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia powinno uwzględniać kompleksową ocenę oddziaływania na środowisko obejmującą wszystkie elementy planowanej inwestycji z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań funkcjonalnych, technicznych oraz technologicznych w szczególności na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Procedura oceny indywidualnej dotyczy wpływu na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, mogącego być skutkiem realizacji i funkcjonowania konkretnego (traktowanego indywidualnie przedsięwzięcia). W piśmiennictwie wskazuje się, że oddziaływania odorowe mogą szkodzić ludziom (E. Jachnik, Prawne aspekty ochrony zapachowej jakości powietrza, Przegląd Prawa Rolnego 2017, nr 1, s. 154). W społecznościach narażonych na emisje odorów skutki zdrowotne ich wpływu mogą nie być od razu widoczne, ale przy długotrwałym oddziaływaniu może dochodzić do stanów chorobowych lub ułomności fizycznych bądź psychicznych. Ponadto długotrwałe narażenie na emanacje związków zapachowych może wywoływać niepożądane reakcje emocjonalne, począwszy od takich stanów, jak: niepokój, uczucie dyskomfortu, depresje, po takie objawy fizyczne, jak: podrażnienia, bóle głowy, problemy układu oddechowego, nudności, wymioty. Narażenie na oddziaływanie odorów może również prowadzić do psychicznego napięcia i wywoływać takie objawy, jak: bezsenność, brak apetytu i irracjonalne zachowanie (E. Jachnik, tamże, s. 155)."
Uznać zatem należy, iż wprawdzie w/w brak regulacji odorowych utrudnia dokonywanie koniecznych ustaleń faktycznych, ale w żadnym razie ich nie uniemożliwia.
4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie Skarżącego od decyzji Burmistrza, uwzględniając oceny sformułowane powyżej.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 i 205 § 2 p.p.s.a.