IV SA/Wa 37/04

IV SA/Wa 37/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska - Baran
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 977/06 - Wyrok NSA z 2006-09-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec(spr.) sędzia WSA Łukasz Krzycki asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005r. sprawy ze skargi M. M., T. T., B. J. i T. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003r . Nr [...] w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo-parkowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].12.2003r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2002 r., nr [...], w której stwierdzono, że objęty na dzień [...].09.1939 r. [...] księgi tabularnej Sądu Okręgowego w W. zespół pałacowo-parkowy w P., powiat O. -obejmujący szereg parceli o łącznej pow. ponad 8 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego, stanowiącego uprzednio własność
M. L. - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e tego dekretu PKWN z dnia 6.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy został przejęty na rzecz Skarbu Państwa we wskazanym trybie, co dokumentuje zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 28.01.1947 r. Na parcelach katastralnych objętych wnioskiem spadkobierców byłej właścicielki, wg poczynionych przez Wojewodę ustaleń, poza pałacem i parkiem oraz drogami dojazdowymi znajdowały się także domek rządcy, obora, ogród oraz staw. Natomiast z protokołu spisanego w dniu 16.03.1950 r., w ośrodku szkolnym w P. wynika, że do przedmiotowej resztówki zaliczono następujące budynki: pałac, 2 obory, 2 kurniki, pralnię, spichlerz, stajnię i 2 czworaki. Wojewoda zaznaczył, że
z posiadanych dokumentów archiwalnych wynika, iż resztówka ta została przekazana m. in. na potrzeby Szkoły Rolniczej w P.
Wojewoda [...] wskazał na przepisy art. 1 ust. 2 tego dekretu, w szczególności na sformułowanie, iż przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej, oraz przemysłu rolnego.
Organ I instancji podkreślił, że nieruchomościami podpadającymi pod działanie art. 2 ust. 1 lit e tego dekretu były m. in. nieruchomości ziemskie, których rozmiar łączny przekraczał 100 ha pow. ogólnej, a na terenie województw [...],[...]
i [...] o łącznym rozmiarze przekraczającym 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły
z dniem 13.09.1944 r. mocy prawa, bezzwłocznie , bez żadnego wynagrodzenia
w całości na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowy majątek miał pow. 285 ha,
w tym 112 ha użytków rolnych.
Ponadto Wojewoda zaznaczył, iż wydając tej treści decyzję miał na względzie utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu powstałe w oparciu o uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990 r., sygn. akt W 3/89, z której wynikało że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na cele reformy rolnej nie powinny być natomiast przeznaczane nieruchomości nie mające takiego charakteru, m. in. działki budowlane nie pozostające w funkcjonalnej łączności
z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed dniem 1.09.1939r. Z tego względu Wojewoda [...] wskazał istnienie powiązań: finansowego (budynek dworu był utrzymywany z dochodów pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku), organizacyjnego (właścicielka zamieszkująca w dworze podejmowała kluczowe decyzje dotyczące zarządu majątkiem, mimo że bieżący zarząd sprawował rządca zamieszkały osobno) oraz terytorialnego (zespół pałacowo-parkowy wraz ze znajdującymi się w niedalekim sąsiedztwie budynkami gospodarczymi, stanowiły centrum majątku oraz integralną całość terytorialną
z pozostałą częścią majątku ziemskiego w P.). Tym samym uznał, iż wykazał istnienie związku funkcjonalnego przedmiotowej części majątku z resztą przejętego majątku ziemskiego.
Niezależnie od tego zauważył, iż w art. 19 tego dekretu (w pierwotnym brzmieniu) wykluczono możliwość otrzymania samodzielnego gospodarstwa rolnego przez byłego właściciela majątku ziemskiego na terenie wywłaszczonego majątku,
a po nowelizacji nawet na terenie tego samego powiatu, co wykluczałoby możliwość pozostawienia niektórych budynków we władaniu dotychczasowych właścicieli.
Z tego względu uznał, że zapis ten stawał w sprzeczności z interpretacją nieruchomości ziemskiej przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, pozwalającą przyjąć, że niektóre nieruchomości zabudowane nie mogły być przejmowane na cele reformy rolnej.
Wojewoda powołał się także na rozporządzenie wykonawcze do dekretu
o przeprowadzeniu reformy rolnej zaznaczając, iż § 11 wymieniał tylko i wyłącznie te ruchomości, które nie podlegały przejęciu od byłych właścicieli, co jego zdaniem przemawia za przyjęciem, że nieruchomości przejmowano bez wyłączeń. Natomiast w świetle § 44 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, nie podlegały podziałowi m. in. parki (wymienione w pkt. 2), zabudowania dworskie i przemysłowe (pkt. 3), oraz zabytki architektoniczne (pkt. 4), co świadczyło zdaniem Wojewody
o możliwości ich przejęcia na cele reformy rolnej.
Poczynione ustalenia i dokonaną interpretację zapisów dekretu
o przeprowadzeniu reformy rolnej organu I instancji podzielił w całej rozciągłości Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu swej decyzji nacisk położył na cele reformy rolnej, zaznaczając, iż były one szersze niż tylko parcelacja przejętych obszarów na rzecz rolników, bowiem celem tym było także zarezerwowanie terenu m. in. dla szkół rolniczych. Powołał się również na ait. 6 dekretu, upoważniający Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do objęcia zarządem państwowym nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 wraz z zabudowaniami, w tym mieszkaniowymi, do których należy zaliczyć pałace i dwory. Podkreślił, że w jego ocenie Wojewoda prawidłowo zbadał okoliczności sprawy, w tym kwestię owego związku funkcjonalnego, którego istnienie zostało wykazane.
Pełnomocnik spadkobierców byłej właścicielki zarówno w odwołaniu, jak
i w skardze powołał się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, powstałe w oparciu
o powołaną uchwałę Trybunału Konstytucyjnego wskazując, iż przejęty zespół pałacowo parkowy nie miał charakteru rolniczego, a więc nie stanowił nieruchomości ziemskiej. Celem dekretu nie było wszak, jak zaznaczył, wywłaszczenie właścicieli ziemskich z całego ich majątku. Ponadto podkreślił, że była właścicielka miała lat 80, a jej mąż 90 i oboje nie zajmowali się wówczas gospodarstwem, co należało do obowiązków rządcy. Uznał także, iż nie zostało dostatecznie udowodnione powiązanie terytorialne oraz finansowe zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku ziemskiego. Dwór jego zdaniem nie spełniał żadnych funkcji gospodarczych, a jedynie mieszkalne. Z tego względu wskazane powiązania funkcjonalne nie tylko budzą wątpliwości, ale i nie mogą być uznane za udowodnione.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r.
o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele tej reformy przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych nie wprowadził uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa
o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich
w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, odnośnie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę.
Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu
z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39, poz. 233 ze zm.).
Przepisy wykonawcze tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa
i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. - w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany
w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani do dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej,
a odmienne stanowisko w tej mierze skargi nie ma umocowania prawnego. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wywoływało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został uprzednio wpisany.
Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia posługuje się zwrotem orzekania "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust,l lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia również o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie. Jednakże zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona łącznie obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości
z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt lit. e dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 podobnie jak i § 5 rozporządzenia posługuje się określeniem "dana nieruchomość", a zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu, z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.l lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
W tym miejscu należy zauważyć, że stanowisko takie zawarte jest pośrednio w uzasadnieniu zarówno decyzji Wojewody [...], jak i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W obu tych decyzjach zaznaczono, iż łączna powierzchnia majątku ziemskiego przejętego na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o uregulowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należącego do M. L. wynosiła 285 ha, a zatem majątek ten podpadał pod działanie dekretu. To stwierdzenie jakkolwiek słuszne i bezsporne w sprawie nie odpowiada treści żądania strony. Wojewoda [...] natomiast orzekł o podpadaniu części przejętego majątku powołując się na § 5 rozporządzenia wykonawczego, do czego nie było podstaw. Wydanie orzeczenia w przedmiocie podpadania danej nieruchomości ziemskiej, jako całości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mogło nastąpić wyłącznie na taki wniosek strony, stosownie do treści § 6 uprzednio omawianego rozporządzenia
i organ administracji nie był uprawniony do wszczynania w tym zakresie postępowania z urzędu. Tym bardziej, mając na względzie przedstawioną argumentację, nie było podstaw do orzekaniu w oparciu o § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego
w tym trybie majątku. Oznacza to, że zarówno decyzja organu 1, jak i II instancji zapadła bez podstawy prawnej, a zatem dotknięta jest wadą nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W ocenie składu orzekającego złożony w rozpoznanej sprawie wniosek
o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
Raz jeszcze należy podkreślić, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych do nieruchomość ziemskich (własności), w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na łączną wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter, nie jest nieruchomością ziemską
i nie stanowi jej części składowej.
Nie oznacza to, że w ogóie jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym na art. 2 ust. 1 lit. e zostały faktycznie przejęte przez państwo. Wszak ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń
o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy też w powództwie windykacyjnym lub w powództwie o ustalenie prawa.
Sąd nie wypowiada się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego
dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/93, gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Ze wskazanych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzono nieważność decyzji obu instancji.