IV SA/Wa 367/24

IV SA/Wa 367/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra
Kaja Angerman /przewodniczący/
Wojciech Białogłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156   par. 2, 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aleksandra Westra, asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), Protokolant ref. Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 listopada 2023 r. nr DO-IV.7613.45.2022.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 4 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) R. N. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł za pośrednictwem Ministra Rozwoju i Technologii skargę na decyzję tego organu z 24 listopada 2023 r. (nr DO-IV.7613.45.2022.AD).
2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
2.1. Orzeczeniem z [...] czerwca 1955 r. (nr [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło, za odszkodowaniem w kwocie 1063,68 ówczesnych zł, nieruchomość położoną w [...] o powierzchni 197 m2, stanowiącą własność J. i K. N.
Decyzją z [...] kwietnia 1956 r. (nr [...]) Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. N., utrzymała w mocy powyższe orzeczenie.
Postanowieniem z [...] listopada 1966 r. (nr [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] sprostowało orzeczenie z 13 czerwca 1955 r. w ten sposób, że w punkcie 1 zastąpiono wartość "197 m2" wartością "73 m2", zaś w punkcie 3 zmieniono wysokość odszkodowania z pierwotnie wskazanej kwoty 1063 zł na kwotę 1030,35 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że konieczność sprostowania orzeczenia z 1955 r. wynikała ze sporządzenia w dniu 10 stycznia 1963 r. rejestru pomiarowego, na podstawie którego ustalono, że w rzeczywistości wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 73 m2, a nie – jak wskazano w orzeczeniu – 197 m2.
2.2. Pismem z 22 listopada 2012 r., skierowanym do Wojewody [...], skarżący oraz J. N., E. K. i E. P. (jako następcy prawni K. N. i J. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. N., K. N. i B. N.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1956 r. oraz orzeczenia z 13 czerwca 1955 r. w części dotyczącej odszkodowania.
2.3. Pismem z 3 grudnia 2012 r. (nr `) Wojewoda [...] przekazał wniosek z 22 listopada 2012 r. Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
2.4. Decyzją z 8 sierpnia 2014 r. (nr DOI-4-7714-89-RK/14) Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.):
– w punkcie 1 – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1956 r. (nr [...]) oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1955 r. (nr [...]) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 197 m2, stanowiącej własność J. i K. N. – w części dotyczącej odszkodowania;
– w punkcie 2 – stwierdził nieważność postanowienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1966 r. (nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] o powierzchni 197 m2.
2.5. Pismem z 16 października 2014 r. skarżący oraz J. N., E. K. i E. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju.
2.6. Decyzją z 28 czerwca 2016 r. (nr DO-4-6613-322-MZ/16) Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 września 2014 r.
2.7. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł skarżący.
2.8. Wyrokiem z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2341/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 czerwca 2016 r.
2.9. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez organ.
2.10. Wyrokiem z 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 1762/17) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.
2.11. Decyzją z 7 maja 2021 r. (nr DO-IV.7613.228.2019.EK), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii:
– w punkcie 1 – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 września 2014 r. w zakresie punktu 2 i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z 2 listopada 1966 r. w części dotyczącej odszkodowania;
– w punkcie 2 – utrzymał przedmiotową decyzję w pozostałym zakresie.
2.12. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł skarżący.
2.13. Wyrokiem z 22 września 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1496/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 maja 2021 r.
2.14. Wobec uchylenia decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 maja 2021 r. do rozpatrzenia pozostał wniosek skarżącego oraz J. N., E. K. i E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 września 2014 r.
2.15. Decyzją z 24 listopada 2023 r. (nr DO-IV.7613.45.2022.AD) Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 września 2014 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1955 r., sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1966 r., w części dotyczącej odszkodowania.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ – powołując się na regułę lex nova i brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. (dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. poz. 1491; dalej: ustawa z 2021 r.), wedle którego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia – uznał, że postępowanie nadzwyczajne podlega umorzeniu.
3. W skardze na decyzję z 24 listopada 2023 r. skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 08.09.2014r nr DOI-4-7714-89-RK/14 i umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku R. N., J. N., E. K., E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].04.1956r nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1955r nr [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1966r nr [...], w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Norma ta nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona jaskrawo sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia prawnej ochrony prawo obywateli do wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej".
W konkluzji skarżący wniósł "o uchylenie zaskarżonej decyzji i o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego".
4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 7 lutego 2024 r., pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi.
5. Ustanowiony w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik z urzędu w osobie adwokata przedstawił w piśmie procesowym z 22 kwietnia 2022 r. dodatkowy zarzut obrazy przez zaskarżoną decyzję art. 158 § 3 w związku z art. 9 k.p.a. "poprzez jego błędną wykładnię, poprzez umorzenie postępowania w niniejszej sprawie bez uprzedniego zbadania, czy kwestionowana decyzja administracyjna, wydana ponad 30 lat temu była dotknięta wadą kwalifikowaną, a nadto w przypadku potwierdzenia istnienia kwalifikowanych wad badanej decyzji, zaniechanie stwierdzenia, że wydanie jej nastąpiło z naruszeniem prawa".
6. J. N., E. K., E. P., Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...] do dnia wydania niniejszego wyroku nie przedstawili swoich stanowisk odnośnie do skargi oraz pisma procesowego z 22 kwietnia 2022 r.
II
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2493, ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów rozpatrywanej skargi należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (względnie – stwierdzenie jej nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis).
3. W ocenie Sądu zarzuty obrazy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; dalej: ustawa z 2021 r.) w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 158 § 3 w związku z art. 9 k.p.a., są niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 24 listopada 2023 r. odpowiada prawu.
4. Należy przypomnieć, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 2021 r., której art. 1 pkt 1 zmienił art. 156 § 2 k.p.a., zaś art. 1 pkt 2 uzupełnił art. 158 k.p.a. o § 3.
4.1. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie wskazanych terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
4.2. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU 2015, seria A, nr 5, poz. 62), w którym orzeczono, że "[a]rt. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu do tego judykatu Trybunał wskazał w szczególności, co następuje:
"Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych.
Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. rozwiązanie prawne, które zakwestionował sąd pytający, stanowi nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad.
(...) Korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne. Stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego (...). Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego (...).
Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego.
(...) Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumianą w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Zaskarżony przepis narusza taką równowagę, bo przewidziany w nim wyjątek od zasady trwałości decyzji nie dotyczy sytuacji, w których decyzje zawierają porównywalne gatunkowo kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie odnosi się on do ogólnej przesłanki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji".
4.3. Wskutek wyroku w sprawie P 46/13 ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło trzydzieści lat. Nota bene jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: k.c.) terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
W ocenie Sądu celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 (OTK ZU 2019, seria A, poz. 19), w którego uzasadnieniu wskazano, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenia czasowe muszą bowiem istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich, jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych. Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
4.4. Sąd w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach – kiedy przemawia za tym inna (mocniejsza) zasada konstytucyjna – dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe (szczególne), które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.
4.5. Na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. mamy do czynienia z normą, zgodnie z którą – w przypadku postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2021 r. (16 września 2021 r.) – następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego, i to z mocy prawa.
Sąd zwraca uwagę, że trzeba mieć na uwadze, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu przez jednostkę swoich praw (roszczeń), a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać tytułem przykładu: przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych w terminie trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższym niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421 § 1 k.c.), dwadzieścia lat, gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku (art. 4421 § 2 k.c.).
W art. 31 ust. 3 Konstytucji zawarta została zasada proporcjonalności (szerzej zob.: L. Garlicki, komentarz do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003; A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 349-388). Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a także, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzone regulacje ograniczające możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z 2021 r.) była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla jednostek, które przez trzydzieści lat mogły skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten przedział czasu był i jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku – ewentualnego – niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
4.6. Od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13 istniała potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżącego decyzje administracyjne zostały wydane – odpowiednio – w 1955 r. i 1956 r. Wniosek o stwierdzenie ich nieważności został złożony dopiero w 2012 r.
Co najmniej od daty wydania wyroku w sprawie P 46/13 każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do państwa. Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których pierw właściciele, którym odebrano własność w drodze wywłaszczenia, a później ich następcy prawni, nie podejmowali żadnych kroków prawnych (zwłaszcza po 1989 r.) w celu wzruszenia rozstrzygnięć administracyjnych. To właśnie zasada zaufania do państwa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do państwa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i organów władzy publicznej, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Ustawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei powoływana często w sprawach takich, jak obecnie rozpatrywana, zasada lex retro non agit (‘prawo nie działa wstecz’) również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Niemniej jednak tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (wzajemny stosunek zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych).
W ocenie Sądu racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Długość postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej per se nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
4.7. Odnośnie zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania Sąd podtrzymuje swój pogląd, że może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż – będąc przekonany o oczywistej sprzeczności aktu normatywnego z relewantnym przepisem Konstytucji – może w myśl zasady lex superior generalis derogat legi inferiori speciali (‘ustawa ogólna wyższego rzędu wyłącza stosowanie ustawy szczególnej niższego rzędu’) pominąć przepis rangi podkonstytucyjnej przy orzekaniu, opierając się na regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 282/24, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd nie widzi jednak podstaw do pominięcia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 2021 r. w zakresie w jakim wpływają na będące w toku postępowania nadzwyczajne poprzez zastosowanie do nich zasady lex nova (‘nowe prawo’), zwanej też regułą "chwytania stanów faktycznych przez prawo w locie". Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z 2021 r. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13.
Skoro – w ocenie Trybunału – ustawodawca miał obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu (wraz z upływem czasu) stanu niepewności, to niezbędne było zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej – przewidywać nieograniczoną żadnym terminem możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził ramę czasową, która uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Na marginesie wypada – za Trybunałem Konstytucyjnym – podkreślić, że brak do 2021 r. w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a przede wszystkim stanowił zagrożenie chaosu prawnego. Taki stan ani nie służył pewności prawa, ani jego stabilności.
4.8. Podsumowując, w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 1 oraz art. 2 ustawy z 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii nie miał żadnego "pola manewru" i zobligowany był do umorzenia postępowania. Ziściła się bowiem w sprawie skarżącego przesłanka z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 2021 r.
5. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie organu uchybienia przepisom proceduralnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które przekładałoby się na konieczność uchylenia wydanej w sprawie skarżącej decyzji.
6. Tytułem dopowiedzenia – w związku z zawiśnięciem przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o orzeczenie niezgodności art. 2 ustawy z 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji – w ocenie Sądu brak było podstaw do pominięcia zasady domniemania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją przed wydaniem przez Trybunał ewentualnego wyroku negatoryjnego. Sąd nie uznał również za konieczne zawieszenia niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem w razie wydania przez TK wyroku negatoryjnego skarżący będzie mógł wzruszyć zaskarżoną decyzję na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 145a k.p.a.
W związku z powyższym – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.