IV SA/Wa 360/07

IV SA/Wa 360/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono  akt wydany na podstawie przepisów ustaw szczególnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi K.H. na pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Ułatwianie startu młodym rolnikom" 1. uchyla zaskarżone pismo oraz poprzedzające je pismo Zastępcy Kierownika Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2005 roku (znak sprawy: [...]), 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym pismem z dnia [...] września 2005 r. Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował K. H., że jego odwołanie od pisma z dnia [...] lipca 2005 r. Zastępcy Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informującego, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu złożony w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" został odrzucony, zostało rozpatrzone negatywnie.
W uzasadnieniu powołanego pisma podniesiono, że zgodnie z treścią Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006", beneficjentem działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" może być osoba, która m.in. jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo nie dłużej niż 12 miesięcy, posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz gospodarstwo rolne spełnia wymóg żywotności ekonomicznej. Za okres, w którym rolnik nie prowadził gospodarstwa rolnego można uznać na jego wniosek okres przed uzyskaniem pełnoletniości oraz okres nauki. Jednak warunkiem jest, by wnioskodawca nie występował w tym czasie o dopłaty bezpośrednie do posiadanych gruntów. Wnioskodawca w dniu 9 lutego 1987 r. zgodnie z art. 924 i 925 KC stał się po raz pierwszy współwłaścicielem 1/3 części gospodarstwa, a w dniu 11 czerwca
2004. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych. W wyniku rozpoznania
tego wniosku w dniu [...] października 2004 r. została wydana decyzja przyznająca te
płatności. W związku z tym organ ocenił, że złożony wniosek o wyłączenie okresów,
w których nie prowadził gospodarstwa rolnego może zostać uwzględniony tylko do
dnia 11 czerwca 2004 r. Tym samym w ocenie organu odwoławczego ostatnim
możliwym terminem podpisania umowy o dofinansowanie projektu był 10 czerwca
2005. r.
Na powyższe pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. H. zarzucając naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116 poz. 1206) poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie korzystania z dofinansowania w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", rażące naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania tj. art. 1 § 1 kpa poprzez brak zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, art. 8 i 9 kpa poprzez odwołanie się w uzasadnieniu do ogólnych i nieprecyzyjnych zapisów Sektorowego Programu Operacyjnego "restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", powołanie się przez organ drugiej instancji na brak środków w sytuacji, kiedy znaczna ich część została przyznana wnioskodawcom, którzy złożyli nieważne wnioski w okresie od lutego 2005 r. do 17 września 2005 r., art. 35 i 36 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, co miało bezpośredni skutek w treści ostatecznego rozstrzygnięcia, art. 10 i art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu i okoliczności wyjaśnianych przez organ pierwszej instancji bez wiedzy strony, art. 140 kpa w zw. 107 § 1 i 3 kpa - poprzez brak wymaganych elementów decyzji administracyjnej, rażące naruszenie przepisów kompetencyjnych, a mianowicie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 26 ust 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, bowiem przepis ten nakazuje rozstrzyganie w przedmiocie dofinansowania SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich jedynie w formie decyzji administracyjnej, co potwierdza m.in. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego zakończonego w formie decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w ramach postępowania określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, a z treści zaskarżonego pisma nie wynika, że organ rozpatrujący odwołanie zastosował przepisy kpa. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co w jego ocenia uzasadnia podniesiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 kpa. Ponadto organ prowadząc postępowanie nie informował wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, naruszając w ten sposób art. 8 i 9 kpa. Zarzuca także organom opieszałość działania, co w jego ocenie spowodowało odrzucenie wniosku. Podnosi, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a odwołanie rozpatrzono po upływie ponad jednego miesiąca, czym naruszono art. 35 i 36 kpa. W ocenie skarżącego w toku postępowania administracyjnego organ nie zawiadomił wnioskodawcy o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ustosunkowania się do niego naruszając w ten sposób art. 10 i 81 kpa.
Zarzuca także, że otrzymane pisma nie spełniały wymagań formalnych, o jakich mowa w art. 140 i 107 § 1 i § 3 kpa, bowiem brak jest w nich podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne nie wskazuje na jakich dowodach organ się oparł, jakim dowodom odmówił wiarygodności, oraz brak jest w nich pouczenia o możliwości zaskarżenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 5 ust 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano z jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wynika kompetencja Zastępcy Prezesa ARiMR do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem wskazany artykuł stanowi, że organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest jej Prezes.
W ocenie skarżącego powołane zarzuty i przytoczone okoliczności wskazują, że decyzje obu organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej i poprzedzającej ją "decyzji", ewentualnie o uchylenie "decyzji" drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Podniósł, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie charakteru prawnego rozstrzygnięć kończących etap weryfikacji wniosków o dofinansowania realizacji projektu SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 jest niejednolite. Zauważył, że Prezes, dyrektorzy oddziałów regionalnych jak i kierownicy biur powiatowych ARiMR wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Przepisy regulujące zasady udzielania pomocy finansowej w ramach programu nie dają podstaw do twierdzenia, iż Prezes i dyrektorzy oddziałów regionalnych są władni do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Żaden z aktów prawnych nie zawiera matenalnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez Agencję spraw związanych z przyznawaniem pomocy w ramach przedmiotowego programu w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego pisma Prezesa, Zastępców Prezesa, kierowników biur obsługi wniosków ARiMR nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 kpa i nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Wykonanie przez Agencję oceny wniosku nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, które następuje w ramach wydanego aktu administracyjnego. Wysłanie pisma do wnioskodawcy jest jedynie czynnością materialno - techniczną potwierdzającej fakt pozytywnej lub negatywnej weryfikacji danych zawartych w przedmiotowym wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że przedstawione przez skarżącego załączniki po dokonaniu wstępnej weryfikacji wniosku nie pozwoliły na pozytywną weryfikację kryterium dotyczącego podjęcia po raz pierwszy prowadzenia gospodarstwa rolnego. Za osobę, która podjęła prowadzenia gospodarstwa rolnego uważa się osobę, która - po raz pierwszy stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego nie wcześniej niż 12 miesięcy przed dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub była posiadaczem gospodarstwa rolnego przez okres dłuższy niż 12 miesięcy przed dniem zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, lecz w tym okresie faktycznie prowadziła gospodarstwo rolne nie dłużej niż 12 , miesięcy. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...], przedstawionego jako załącznik do wniosku wynika, że dnia 9 lutego 1987 r., w związku ze śmiercią ojca, skarżący po raz pierwszy stał się współwłaścicielem gospodarstwa rolnego. Jednak na wniosek zainteresowanego za okres wyłączenia (okres którym rolnik nie prowadził gospodarstwa) można uznać m.in. okres przed uzyskaniem pełnoletniości oraz okres nauki w określonych przypadkach. Za młodego rolnika uznaje się osobę, która po raz pierwszy podjęła prowadzenie gospodarstwa rolnego , jeżeli różnica między okresem, w którym dana osoba była posiadaczem gospodarstwa rolnego, a okresami wyłączeń nie przekracza okresu 12 miesięcy w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Okres wyłączenia kończy się jednak z dniem wystąpienia z wnioskiem o płatności bezpośrednie. Okres wyłączenia został uznany u wnioskodawcy za 208 miesięcy i 2 dnia, lecz jego bieg uległ przerwaniu ze względu na złożenie przez skarżącego wniosku o płatności bezpośrednie w dniu 11 czerwca 2004 r. Od tego dnia rozpoczął się bieg faktycznego prowadzenia gospodarstwa, zatem 12 miesięcy upłynęło w dniu 10 czerwca 2006 r. i w dniu weryfikacji wniosku - 19 lipca 2005 r. kryterium dostępu do pomocy nie zostało spełnione.
Zdaniem organu zarzut, iż zwłoka w rozpatrywaniu złożonego wniosku przyczyniła się do niespełnienia kryterium dostępności pomocy jest chybiony, bowiem wnioski były rozpatrywane według zasad określonych w Uzupełnieniu SPO, czyli według kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami. Wniosek skarżącego został rozpatrzony bez zbędnej zwłoki w pierwszym możliwym terminie, zgodnie ze wskazaną zasadą.
Jako kompetencje Zastępcy Prezesa ARiMR do rozpatrywania odwołań w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" organ wskazał przepis § 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zarządzenie nr 28/2005 Prezesa ARiMR w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego ARiMR - załącznik nr 1 § 3 ust 3 pkt 1.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2007 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze podnosząc jednocześnie, że uchwałą składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/2006 uznano, że rozstrzygnięcia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie dofinansowania z funduszy unijnych mają charakter decyzji administracyjnej i podlegają kontroli sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzutom w niej sformułowanym nie można odmówić racji.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.)- Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone pismo, stanowiące w istocie decyzję administracyjną, winno ulec uchyleniu, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim koniecznym było przesądzenie kwestii dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Do pewnego bowiem czasu orzecznictwo zarówno organów administracji, jak również sądów administracyjnych przyjmowało, że rozstrzygnięcia kończące etap weryfikacji wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz obszarów wiejskich 2004-2006" nie stanowiły aktu administracyjnego, podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Zaczęły się jednak pojawiać odmienne poglądy, których wyrazem były wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 63/06 i wyrok NSA z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II GSK 95/06). W powołanych orzeczeniach NSA przyjął, że przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania tego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). W konsekwencji "pismo" Prezesa Agencji odrzucające wniosek o dofinansowanie to decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Celem usunięcia rozbieżności zaistniałej w orzecznictwie zostało sformułowane zagadnienie prawne i przedstawione do rozpatrzenia składowi siedmiu sędziów NSA. Uchwałą z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 3/06) NSA w składzie siedmiu sędziów zajął stanowisko, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektów w ramach programów:
* Sektorowe programy operacyjne,
* Regionalne programy operacyjne,
* Inne programy operacyjne
następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju.
Mając zatem na uwadze brzmienie art. 269 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA i nie znajduje przesłanek do wystąpienia o nowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie nie znajduje uzasadnienia. Kognicja bowiem sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na pismo Prezesa Agencji, stanowiące w istocie decyzję administracyjną wynika z art. 3 § 2 pkt 1) P.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny władny był rozpoznać skargę K. H.
Przede wszystkim trafny jest zarzut odnośnie nie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skoro rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji administracyjnej, bez wątpienia znajdą zastosowanie przepisy kpa do rozpatrzenia takiego wniosku. Oznacza to, że organy rozpoznając wniosek powinny zastosować wszelkie gwarancje i uprawienia procesowe strony postępowania administracyjnego, łącznie z pouczeniem o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Otóż jak trafnie wywodzi skarżący w postępowaniu prowadzonym przez Agencję nie znalazł zastosowania art. 8, 9 i 10 kpa. Powołane zaś przepisy stanowią ogólne gwarancje procesowe dla strony prawidłowego prowadzenia postępowania oraz umożliwienia czynnego udziału w tym postępowaniu podmiotowi mającemu interes prawny. Tymczasem nie można uznać, aby wnioskodawca miał zapewnione te wszystkie proceduralne uprawnienia. A w szczególności nie został pouczony o możliwości wniesienia skargi od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia "odwołania".
W tym miejscu należy podnieść, że pismo zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2005r. zostało doręczone skarżącemu, co jest bezsporne, jednakże z akt administracyjnych nie wynika w jakiej dacie. Skarga natomiast została wniesiona w dniu 17 stycznia 2007r. (data stempla pocztowego na kopercie). Nie mniej jednak skarżący zawarł w skardze wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Stosownie do art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Analogicznie orzecznictwo traktuje brak jakiegokolwiek pouczenia o możliwości zaskarżenia. W tej sytuacji skoro skarżący nie został pouczony o skardze do sądu administracyjnego i wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia, należało uznać, że poprzez merytoryczne rozpatrzenie skargi Sąd zrealizował dyspozycję art. 112 kpa, bowiem brak pouczenia nie może negatywnie oddziaływać na prawa strony.
Na zakończenie rozważań odnoszących się do konieczności zakończenia postępowania rozstrzygnięciem mającym charakter decyzji administracyjnej, należy
stwierdzić, że w sytuacji gdy owo rozstrzygnięcie nie zostało nazwane decyzją, spełnia jednak wszelkie wymogi wynikające z art. 107 §1 i 3 kpa, możliwe jest zakwalifikowanie takiego aktu jako decyzji. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie, czy zaskarżone pismo, pomimo braku prawidłowego oznaczenia, zawiera wszystkie wymagane elementy decyzji. Otóż w ocenie Sądu pismo to przede wszystkim nie podaje podstawy prawnej, a co za tym idzie uzasadnienia prawnego. Podając motywy odmowy przyznawania dofinansowania w ramach tego programu i wskazując konkretne powody i przesłanki jednocześnie nie wskazano jakie regulacje prawne legły u podstaw takiego, a nie innego rozpoznania wniosku. Tym bardziej jest to konieczne bowiem poza przepisami prawa krajowego uprawnienie do uzyskania świadczeń znajduje swe źródło także w przepisach prawa wspólnotowego.
Koniecznym jest także przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby decyzje wydawał właściwy organ poprzez właściwą osobę lub osoba działająca z upoważnienia tego organu. Do wydawania bowiem decyzji administracyjnych jako organ administracyjny powołany jest Prezes Agencji, nie zaś jego zastępca oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych, nie zaś ich zastępcy. Nie mniej jednak kompetencja tych osób może wynikać ze szczegółowych regulacji i obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest ich wskazanie .
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 1c) i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.