IV SA/WA 352/21

IV SA/Wa 352/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Alina Balicka
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 395/22 - Wyrok NSA z 2023-06-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) z [...] grudnia 2019 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki J. IIB na wody Jeziora W. stanowiącego siedlisko [...] - Twardowodneoligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic.
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. RDOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki J. IIB na wody jeziora W. stanowiącego siedlisko [..] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic (Chara spp) w wyniku powzięcia - w ramach postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dot. wydobycia węgla brunatnego z odkrywki O. - informacji dotyczącej możliwego negatywnego wpływu na poziom wód jeziora W. leja depresji powstałego w wyniku działalności zlokalizowanej w woj. [...] odkrywki J. IIB. Postanowieniem z 10 stycznia 2018 r. dopuszczono fundację [...] z siedzibą w K. (dalej Skarżąca, Fundacja) do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Decyzją z [...] lipca 2018 r., [...] RDOŚ umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, ze względu na błędną podstawę prawną jego wszczęcia. GDOŚ decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu zalecił, aby w ramach ponownego postępowania przede wszystkim oceniono czy w stosunku do zdarzenia będącego przedmiotem sprawy spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki do stosowania przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862, ze zm.).
Pismem z 8 listopada 2018 r. PAK [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej Spółka, PAK, Uczestniczka postępowania) wywiodła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Organu odwoławczego. Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. WSA w Warszawie oddalił powołany sprzeciw wskazując, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy prawidłowa podstawa postępowania istnieje, a niewłaściwą przytoczono jedynie w postanowieniu o wszczęciu postępowania. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1521/19.
RDOŚ decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w związku z wpływem odkrywki J. IIB na wody Jeziora W. Organ uznał, że nie doszło i nie może dojść do znaczącej zmiany negatywnie wpływającej na właściwy stan ochrony siedliska przyrodniczego [...] - Twardowodnych oligo- i mezotroficznych zbiorników wodnych z podwodnymi łąkami ramienic, skoro ewentualne zniszczenie tego siedliska na obszarze Jeziora W. o powierzchni ok. 199 ha będzie stanowiło w skali całego kraju ubytek na poziomie maksymalnie 0,86 % łącznej powierzchni tych siedlisk, natomiast w kontekście kontynentalnego regionu biogeograficznego zaledwie 0,09 %. Zmian w poziomie wód Jeziora W. skutkujących zmianami powierzchni siedliska nie można zaś jednoznacznie powiązać tylko z działalnością PAK, ale także wielu innych podmiotów i czynnikami naturalnymi.
Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] GDOŚ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Organu I. instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy zwrócił jednakże uwagę na fakt, iż uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób niewystarczająco klarowny wskazało aspekty sprawy decydujące o tym, iż decyzja z art. 15 ustawy szkodowej nie mogła być wydana.
W niniejszej sprawie Fundacja wskazała na szkodę w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą związane z obniżeniem się zwierciadła wody w Jeziorze W., które wynikać miało z funkcjonowania odkrywki prowadzonej przez PAK. Organ podkreślił, że danych o czasowym przebiegu tego zjawiska dostarczyły zgromadzone w aktach sprawy opracowania, tj. Opinia L., Opinia UMK oraz Naturalne Uwarunkowania 2016. Wszystkie powyższe opracowania były zgodne co do faktu, iż za poziom wyjściowy w wieku XX należy przyjmować rzędną zwierciadła z 1965 r. wynoszącą 99 lub 99,2 m n.p.m. Zgodnie z Opinią UMK prace odkrywek węgla brunatnego zapoczątkowały swoją działalność w okolicach Jeziora W. w roku 1971, natomiast odkrywka J. IIB rozpoczęła funkcjonowanie w 1999 r.
W kontekście zmian poziomu wód Jeziora W. względem stanu z 1965 r. Organ wyjaśnił, że na str. 9 Opinii L. znajdują się informacje, że do roku 1992 nastąpił spadek rzędnej zwierciadła o 1,95 m i wynosił on 97,05 m n.p.m. W 2000 r. rzędna wynosiła natomiast 98,06 m n.p.m., w 2009 r. - 95,87 m n.p.m, natomiast w 2011 r. poziom wzrósł do 97,56 m n.p.m., po czym do czasu utworzenia opracowania, tzn. w roku 2017 autor stwierdził spadek zwierciadła wód względem 1965 r. (99,2 m n.p.m.) o ok. 4 metry. Opinia UMK opisuje przebieg stanów wód Jeziora W. w latach 1965-2011: "Pomiary stanów wody prowadzone na Jeziorze W. od początku lat 90-tych wykazały, że w latach 1993-1998 średni poziom wody kształtował się na wysokości 97,45 m n.p.m. i był o około 1,3-1,5 m niższy w stosunku do poziomu z lat 60-tych. Od roku 1999 obserwujemy ponowne podniesienie się poziomu w jeziorze o 0,6 m (98,03 m n.p.m.), a po roku 2004 kolejne jego obniżenie o 0,5-0,6 m (97,01 m n.p.m.). Szczególnie duże zmiany nastąpiły w roku 2005, kiedy poziom wody obniżył się do 96,55 m n.p.m., nie obserwowanym nigdy w historii jeziora (ryc. 12). Jednak po roku 2010 obserwujemy ponowny wzrost stanów wody do wysokości 97,80 m n.p.m." Powołując się na opracowanie Naturalne Uwarunkowania 2016, GDOŚ nadmienił, że autorzy skupili się głównie na okresie 1965-2007 i w podrozdziale 3.2. Ocena wahań stanów wód w wybranych jeziorach P. Parku Krajobrazowego, na tle przebiegu warunków meteorologicznych zaznaczyli, że w tym czasie rzędna zwierciadła wód jeziora obniżyła się o 2,59 m, przy czym w latach 1965-1992 o 1,95 m, a w latach 1992-2007 o 0,64.
Biorąc pod uwagę wskazane informacje Organ odwoławczy przyjął, że zjawisko spadku zwierciadła wód Jeziora W., jak i działalność kopalni węgla brunatnego, z którą Fundacja wiąże to zjawisko, występowały na długo przed 30 kwietnia 2007 r. Po tej dacie były jednakże kontynuowane, zatem zgodnie art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej do rozpatrywanej sprawy mogą być stosowane jej przepisy. PAK jest zaś przedsiębiorcą, a co za tym idzie także podmiotem korzystającym ze środowiska w ujęciu przepisów P.o.ś. i ustawy szkodowej. Oceniając zaś działalność prowadzoną przez PAK, GDOŚ wskazał, że w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy znaczenie ma odwadnianie prowadzone w ramach wydobycia węgla brunatnego, czyli działalność powodująca ryzyko szkody w środowisku.
Rozważania dotyczące możliwej szkody w środowisku Organ rozpoczął od oceny czy w rozpatrywanej sprawie doszło do szkody w środowisku wodnym. Wyjaśnił przy tym, że parametr ilości wód wchodzi do klasyfikacji stanu ekologicznego jedynie w przypadku jednolitych części wód podziemnych, a więc w przypadku Jeziora W. spadek poziomu zwierciadła wód w jeziorze nie znajduje odzwierciedlenia w ocenie stanu wód jeziora (potencjale ekologicznym i stanie chemicznym), a tym samym zgodnie z kryteriami § 3 rozporządzenia szkodowego, obserwowanego spadku poziomu zwierciadła wód nie można rozpatrywać jako szkody w środowisku w wodzie lub zagrożenia nią. Odnosząc się do zagadnienia czy zmiana rzędnej zwierciadła wód miała wpływ na zmiany w ocenie stanu wód Jeziora W. wskazał, iż zgodnie z najnowszymi badaniami, które przeprowadzono w pełnym zakresie, stan wód jednolitych części wód powierzchniowych Jeziora W. oceniono jako zły, na co składał się umiarkowany stan parametrów ekologicznych oraz stan chemiczny poniżej dobrego. GDOŚ podzielił zdanie ekspertów, autorów przedstawionych przez Fundację Opinii L. i Opinii UMK, że działalność odkrywki J. IIB nie może wpływać bezpośrednio na stan jakościowy wód Jeziora W..
Przechodząc do oceny czy w rozpatrywanej sprawie doszło do szkody w środowisku w chronionym siedlisku [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic, GDOŚ podkreślił, że należało oszacować zmianę powierzchni siedliska w związku z opadaniem zwierciadła wód tego zbiornika wodnego, skoro ani RDOŚ w P., ani Fundacja nie dysponowały danymi dotyczącymi stanu początkowego w Jeziorze W., tzn. dokładnymi danymi dotyczącymi powierzchni tego siedliska w obrębie jeziora. Zdaniem GDOŚ, Organ I. instancji przeprowadził w tym zakresie prawidłową ocenę szacunkową - przy szacowaniu ewentualnej szkody w środowisku jak i ewentualnych dalszych zmian w tym zakresie (bezpośredniego zagrożenia szkodą), przezornie i "na wyrost" wziął pod uwagę stan, w którym siedlisko występowałoby na powierzchni całego Jeziora W. i w całości uległoby zanikowi. Powierzchnia jeziora według danych z opracowań Opinia UMK oraz Naturalne Uwarunkowania 2016 wynosiła w połowie XX w. 189,5 ha. RDOŚ w P. za innymi autorami przyjął wartość jeszcze wyższą, tj. 199,2 ha. Powierzchnia siedliska w skali całej Unii Europejskiej EU28 zgodnie z danymi sprawozdawczymi z art. 17 Dyrektywy Siedliskowej, prezentowanymi na stronie: https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/, za okres do 2018 r. wskazała, że powierzchnia siedliska [...] (Best value) wynosiła 4567,38 km2. Natomiast jedynie w skali kontynentalnego regionu biogeograficznego EU28, w którym znajduję się Polska wynosiła 2016,92 km2. Zgodnie ze sprawozdawczością prowadzoną przez Polskę na jej terenie powierzchnia siedliska oceniana jest na 231,00 km2. Przyjmując więc, iż siedlisko to mogłoby zaniknąć na powierzchni całego Jeziora W., to jest 199,2 ha (1,99 km2) lub 189,5 ha (1,90 km2), w skali Europy będzie to negatywna zmiana w zakresie 0,044% lub 0,041% powierzchni, w skali kontynentalnego regionu biogeograficznego 0,099% lub 0,094%, natomiast w skali kraju 0,86% lub 0,82%. Wszystkie te wartości są niższe od wartości 1% uznawanego za wartość graniczną znaczącej negatywnej zmiany. GDOŚ zaznaczył, że zgodnie z ustawą szkodową za szkodę w środowisku w chronionym siedlisku można uznać jedynie znacząco negatywną zmianę, w przypadku zatem zaniku siedliska [...] w Jeziorze W. nie można mówić o szkodzie w środowisku. Biorąc pod uwagę, iż do większego ubytku powierzchni siedliska niż przedstawione powyżej w obrębie Jeziora W. nie mogło dojść oraz nie może dojść również w przyszłości, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu szkody w środowisku w chronionym siedlisku ani bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku w chronionym siedlisku.
Tym samym, Organ odwoławczy w oparciu o przepisy ustawy szkodowej nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku wodach Jeziora W. jak i szkody w środowisku w chronionym siedlisku [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic. Z uwagi na ten fakt, w prowadzonej sprawie na podstawie decyzji z art. 15 ustawy szkodowej nie można nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska, w tym wypadku PAK, obowiązku podjęcia działań naprawczych lub zapobiegawczych. W ocenie GDOŚ czyni to prowadzone w tym zakresie postępowanie bezprzedmiotowym, a tym samym z mocy art. 105 k.p.a. prowadzi do jego umorzenia.
Odnośnie twierdzeń zawartych w uzupełnieniu odwołania, Organ II. instancji wskazał, że zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, w tym opracowaniami przedstawionymi przez Fundację i PAK Opinią L., Opinią UMK oraz Naturalnymi Uwarunkowaniami 2016, zjawisko obniżania się poziomu wód jezior Pojezierza [...] jest zjawiskiem powszechnym i związanym przede wszystkim z czynnikami klimatycznymi oraz antropogenicznym osuszaniem terenu, w głównej mierze wywołanym przez melioracje przeprowadzone w przeszłości. Odwadnianie odkrywki J. IIB stanowi jedynie jedną z dodatkowych przyczyn intensyfikującą proces obniżania wód Jeziora W.. W ocenie GDOŚ, zachodzące procesy klimatyczne, a także wieloletnia antropogeniczna działalność regulująca stosunki wodne na wielu płaszczyznach powoduje niemożność wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za obniżanie się poziomu jezior z Pojezierza [...], w szczególności Pojezierza [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDOŚ z [...] grudnia 2020 r., nr [...]wywiodła Fundacja, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:
1/. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w wyczerpujący sposób materiału dowodowego i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wpływu spadku ilości wód powierzchniowych na elementy jakości służące do klasyfikacji potencjału ekologicznego oraz w zakresie aktualnej oceny siedliska [...] w Polsce, perspektyw dla niego i celu ochrony tego siedliska;
2/. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
3/. art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy o szkodzie w środowisku poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do szkody w środowisku w chronionych siedliskach przyrodniczych;
4/. art. 6 pkt. 11 lit. b ustawy o szkodzie w środowisku poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do szkody w środowisku w wodach;
5/. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędna utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji, w sytuacji gdy decyzja ta winna zostać uchylona.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zwróciła uwagę, że spadek poziomu wód w Jeziorze W. może mieć pośredni wpływ na ich jakość, co nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez GDOŚ. W ocenie Skarżącej, obniżenie poziomu wód może mieć bowiem wpływ na pogorszenie ich elementów biologicznych. Kwestia potencjalnej szkody w wodach została zaś całkowicie pominięta przez Organ I. instancji, co spowodowało naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Fundacja wskazała również na błędne przyjęcie kryterium co najmniej 1 % negatywnej zmiany w skali kraju lub obszaru UE dla kwalifikacji jej jako znaczącej negatywnej zmiany w gatunku chronionym lub chronionym siedlisku podkreślając, że ogólna ocena tego siedliska w Polsce jest zła.
Na podstawie przywołanych okoliczności Skarżąca wniosła o :
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
2. uchylenie w całości decyzji Organu I. instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z 13 kwietnia 2021 r. (data stempla pocztowego) Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu "Opinia na temat możliwości uznania zmian w Jeziorze W. za szkodę w środowisku lub zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku" autorstwa mgr. inż. K. O. i mgr. P. Z. W treści pisma przedstawiła najważniejsze, w jej ocenie, fragmenty opinii oraz podsumowała, że opracowanie potwierdza zarzuty podniesione przez nią w skardze.
Stanowisko Fundacji zostało uzupełnione również w piśmie z 20 lipca 2021 r., w którym wskazała, że wpływ działalności górniczej na Jezioro W. i siedlisko przyrodnicze [...] był bardzo ważnym wątkiem innego postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z Odkrywki O., którego konkluzje były sprzeczne z rozstrzygnięciami zapadłymi w niniejszej sprawie. Decyzją z [...] marca 2017 r. ([...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia m. in. ze względu na ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 - tj. na siedlisko przyrodnicze [...] (w Jeziorze W.), stanowiące przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 Pojezierze [...] (PLH300026) - który to obszar obejmuje to jezioro. Przedmiotowa decyzja została uchylona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2017 r., [...]. Decyzja GDOŚ co prawda została następnie uchylona prawomocnie przez sąd administracyjny, jednakże w ocenie Skarżącej poczynione ustalenia przez GDOŚ w dalszym ciągu mogą mieć znaczenie dla niniejszej sprawy, a w szczególności mogą wskazywać na brak pełnego zebrania materiału dowodowego i brak należytego ustalenia stanu faktycznego. Kserokopia powołanej decyzji GDOŚ została załączona do pisma.
W piśmie z 27 lipca 2021 r. stanowisko w sprawie zajęła uczestniczka postępowania wskazując, że w piśmie z 20 lipca 2021 r. Skarżąca odwołuje się do postępowania, które nie zostało zakończone żadną merytoryczną decyzją, a ustalenia w nim poczynione dotyczą innej sprawy. Gromadzono w niej materiały, które miały na celu wykazanie możliwego wpływu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, natomiast niniejsze postępowanie dotyczy już zaistniałej szkody w środowisku, a nie takiej, która teoretycznie mogłaby wystąpić w przyszłości. Spółka nadmieniła również, że postępowanie w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z Odkrywki O. zostało umorzone na wniosek Wnioskodawcy, tj. PAK [...] S.A. z siedzibą w K, z uwagi na rezygnację z realizacjitego przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ rozstrzygając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na zagrożenie epidemiczne przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne niebezpieczeństwo dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom i ich naprawie (Dz. U. 2020 poz. 2187). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jej przepisy stosuje się do wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku.
Przenosząc przywołane kryteria zastosowania ustawy szkodowej na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że okoliczność w niej bezsporną stanowi kwalifikacja PAK [...] S.A. z siedzibą w K. jako podmiotu korzystającego ze środowiska, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219 ze zm.). Niekwestionowana jest także ocena procesu odwadniania w ramach prowadzenia wydobycia węgla brunatnego jako działalności powodującej ryzyko szkody w środowisku, zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy szkodowej. Mieć na względzie ponadto należy, że stosownie do art. 4 pkt 1 powołanej ustawy jej przepisów nie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, która zaistniała przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a także w razie gdy od emisji lub zdarzenia, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku, upłynęło więcej niż 30 lat, w tym do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W tym kontekście Sąd podziela stanowisko Organu dotyczące długoletniego występowania spadku zwierciadła wód Jeziora W. przed 30 kwietnia 2007 r., akcentowane w opinii L., opinii WMK oraz opracowaniu Naturalne Uwarunkowania 2016, a jednocześnie przyjmuje, że wobec brzmienia treści art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej i dalszych wahań rzędnej zwierciadła wody także po 30 kwietnia 2007 r. przy kontynuacji działalności kopalni węgla brunatnego, wyłączenie stosowania przepisów ustawy szkodowej zawarte w powołanym jej artykule nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie. Zaistnienie w niej przesłanek ogólnych dotyczących podmiotu korzystającego ze środowiska prowadzącego działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku zobligowało zatem Organ do zbadania czy w kontekście definicji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jak i kryteriów wystąpienia szkody, zmiany poziomu wód w Jeziorze W. i ograniczanie powierzchni chronionego siedliska [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic można rozpatrywać jako szkodę w środowisku w wodzie i w siedlisku, bądź jako bezpośrednie nią zagrożenie.
Stosownie do treści art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych siedlisk przyrodniczych (art. 6 pkt 11 lit. a powoływanej ustawy) lub w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód (art. 6 pkt 11 lit. b powoływanej ustawy). Bezpośrednie zagrożenie szkodą, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, oznacza zaś wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć rzeczywistości.
W kontekście szkody w wodach Organ prawidłowo skonkretyzował treść art. 6 pkt 11 lit. b ustawy szkodowej w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. 2019 poz. 1383), zgodnie z treścią którego kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w wodach jest mierzalna znacząca negatywna zmiana:
1) albo zmiany przynajmniej jednego z elementów jakości lub ilości służących do klasyfikacji:
a) potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych,
b) stanu ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych,
c) stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych,
d) stanu ilościowego jednolitych części wód podziemnych,
o których mowa w przepisach prawa wodnego, w szczególności powodujące pogorszenie klasyfikacji tego elementu, z wyłączeniem zmian, które zostały dopuszczone na podstawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125 i 534).
Prawidłowa jest zatem konstatacja Organu, zgodnie z którą parametr ilości wód wchodzi do klasyfikacji jedynie w przypadku jednolitych części wód podziemnych, a więc w przypadku Jeziora W. spadek poziomu zwierciadła wód w jeziorze nie znajduje odzwierciedlenia w ocenie stanu wód jeziora (potencjale ekologicznym i stanie chemicznym), a tym samym zgodnie z kryteriami § 3 rozporządzenia szkodowego, obserwowanego spadku poziomu zwierciadła wód nie można rozpatrywać jako szkody w środowisku w wodzie lub zagrożenia nią, która prowadziłaby do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych. W ocenie Sądu, GDOŚ równie wyczerpująco rozważył czy zmiana rzędnej zwierciadła wód miała wpływ na zmiany w ocenie stanu wód Jeziora W.. Stan wód jednolitych części wód powierzchniowych wynika bowiem z umiarkowanego stanu parametrów ekologicznych oraz stanu chemicznego poniżej dobrego. Zaznaczyć należy, że relewantna dla zastosowania ustawy szkodowej jest tylko szkoda o bezpośrednim charakterze, a zatem samo pośrednie oddziaływanie nie prowadzi do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych.
Bezspornym jest, że znajdujące się na terenie Jeziora W. Siedlisko [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic jest siedliskiem, o którym mowa w art. 6 pkt 2 lit. b ustawy szkodowej. Stosownie do przywołanej uprzednio definicji legalnej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych siedlisk przyrodniczych. Odwołać należy się zatem do § 2 ust. 2 rozporządzenia szkodowego, zgodnie z którym kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym jest zmiana albo zmiany powodujące jeden albo więcej z mierzalnych skutków mających znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych siedlisk. Skutki te obejmują zniszczenie chronionego siedliska przyrodniczego w całości lub w części, pogorszenie stanu lub funkcji chronionego siedliska przyrodniczego, pogorszenie stanu ochrony gatunków typowych dla chronionego siedliska przyrodniczego. Oznacza to, że samo zaistnienie tych skutków nie prowadzi do wystąpienia szkody w środowisku, która stanowiłaby podstawę do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych. Relewantną szkodą w środowisku będzie jedynie taka, którą cechuje znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych.
Sąd uznaje za uprawnione stanowisko Organu, zgodnie z którym za znacząco negatywną zmianę w chronionym siedlisku przyjmuje się dopiero negatywną zmianę w zakresie co najmniej 1% w skali kraju lub obszaru UE, a oparte na m.in. na opracowaniu Komisji Europejskiej Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites Methodological guidance on the provisions of Article 6 (3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC. Opracowanie to dotyczy dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2991/19, CBOSA). W ocenie Sądu, należy również uznać za prawidłową przyjętą przez Organ w niniejszej sprawie interpretację pojęcia "znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków chronionych oraz chronionym siedlisku przyrodniczym". Wykładnia ta prowadzi do przyjęcia obiektywnego i uniwersalnego kryterium znajdującego zastosowanie niezależnie od gatunku chronionego czy rodzaju chronionego siedliska, a zarazem uwzględnia jego indywidualne uwarunkowania i potrzeby, przez odniesienie do liczebności danego gatunku lub siedliska przyrodniczego. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika bowiem, że nawet zniszczenie chronionego siedliska przyrodniczego w całości może nie stanowić szkody w środowisku na gruncie ustawy szkodowej, o ile nie wywrze znaczącego negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony w chronionym siedlisku przyrodniczym. W tym stanie rzeczy należało zbadać, czy negatywna zmiana powierzchni siedliska w związku z opadaniem zwierciadła wód Jeziora W. stanowi negatywną zmianę w zakresie co najmniej 1% w skali kraju lub obszaru UE.
Co dotyczy stanu początkowego, mając na względzie brak dokładnych danych dotyczących powierzchni siedliska w obrębie jeziora, zmianę jego powierzchni w związku z opadaniem zwierciadła wód tego zbiornika wodnego wobec tego należało oszacować. Za prawidłowe zatem uznać należało przyjęcie przez Organy, że siedlisko występowało na powierzchni całego Jeziora W. i w całości uległoby zanikowi. W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że powierzchnia Jeziora W. wynosiła w połowie XX w. 189,5 ha. RDOŚ w P. za innymi autorami przyjął wartość jeszcze wyższą, tj. 199,2 ha. Powierzchnia siedliska w skali całej Unii Europejskiej EU28, zgodnie z danymi sprawozdawczymi z art. 17 Dyrektywy Siedliskowej, prezentowanymi na stronie: https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/, za okres do 2018 r. wskazała, że powierzchnia siedliska [...] (Best value) wynosiła 4567,38 km². Natomiast jedynie w skali kontynentalnego regionu biogeograficznego EU28, w którym znajduje się Polska wynosiła 2016,92 km². Zgodnie ze sprawozdawczością prowadzoną przez Polskę, na jej terenie powierzchnia siedliska oceniana jest na 231,00 km². Przyjmując więc, że siedlisko to mogłoby zaniknąć na powierzchni całego Jeziora W., to jest na 199,2 ha (1,99 km²) lub 189,5 ha (1,90 km²), w skali Europy stanowiłoby to negatywną zmianę w zakresie 0,044% lub 0,041% powierzchni, w skali kontynentalnego regionu biogeograficznego 0,099% lub 0,094%, natomiast w skali kraju 0,86% lub 0,82%. Podkreślenia przy tym wymaga, że poprawność powołanych danych nie została zakwestionowana przez żadną ze Stron postępowania.
W tym stanie rzeczy, oddziaływanie na maksymalnie 0,86% powierzchni siedliska [...] - Twardowodne oligo- i mezotroficzne zbiorniki wodne z podwodnymi łąkami ramienic w skali kraju – jak trafnie stwierdził GIOŚ - nie stanowi szkody w środowisku, ani bezpośredniego nią zagrożenia, która w świetle obecnie obowiązujących przepisów będzie skutkowała powstaniem odpowiedzialności prawnej na gruncie ustawy szkodowej, polegającej na nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Przypomnieć jednak należy, że choć przyjęto zniszczenie siedliska przyrodniczego w całości, to mając na względzie wieloletnie wahania poziomu wód w Jeziorze W., kilkuletni negatywny wpływ odwadniania odkrywki J. IIB prawdopodobnie nie doprowadzi do całkowitego zniszczenia tego siedliska.
Co dotyczy pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi wyjaśnić należy, że przedłożona przez Skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinia na temat możliwości uznania zmian w Jeziorze W. za szkodę w środowisku lub zagrożenie wystąpienia szkody w środowisku nie stanowiła dowodu, którego przeprowadzenie byłoby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem została ona sporządzona znacznie później niż kontrolowane pod względem legalności rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Z tej przyczyny Sąd odmówił przeprowadzenia z niej dowodu. Z kolei przeprowadzone w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z Odkrywki [...] badania nie uwzględniały wszystkich czynników mających wpływ na obniżanie się poziomu zwierciadła Jeziora W. (m. in. proorganicznych wpływów, kumulacji poboru wód czy innych melioracji). Co więcej, przedmiotem przywołanego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań była odkrywka O., zaś o odkrywce J. IIB wspominano jedynie marginalnie. Dodać także należy, że zgodnie z informacją podaną w piśmie uczestniczki PAK, postępowanie w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego i kopalin towarzyszących z Odkrywki O. zostało umorzone na wniosek Wnioskodawcy, z uwagi na rezygnację z tego przedsięwzięcia. W toku postępowania ustalono ponadto, że w związku z planami zakończenia eksploatacji odkrywki J. IIB w roku 2026, zgodnie z wymogami rekultywacji technicznej zaprzestanie odwodnienia będzie możliwe w 2027 r. Poza tym w grudniu 2019 r. został powołany Parlamentarny Zespół ds. Ochrony Pojezierzy [...], którego zadaniem jest wypracowanie rozwiązań przy udziale różnych instytucji odpowiedzialnych za gospodarkę wodną w regionie. W posiedzeniach uczestniczą m. in. przedstawiciele instytucji naukowych, stowarzyszeń ekologicznych, PGW Wody Polskie oraz PAK [...] S.A.
Reasumując, z uwagi na brak wystąpienia w niniejszej sprawie szkody w środowisku, ani bezpośredniego nią zagrożenia, ustawa szkodowa nie znajdowała w niej zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Trafnie zatem stwierdził Organ, że to postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co stanowiło o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.