IV SA/Wa 35/19

IV SA/Wa 35/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Katarzyna Golat
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
III OSK 2087/21 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant starszy ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją
z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego [...] przy ul. [...] w [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego [...] przy ul. [...] w [...], w odniesieniu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00).
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Pismem z 5 marca 2002 r. W. J. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o "dokonanie pomiaru hałasu i wibracji budynku" przy ul. [...] w [...], emitowanych z dwóch pobliskich budynków [...] oraz biurowca firmy [...].
Zawiadomieniem z 13 czerwca 2002 r. Starosta Powiatu [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji budynku [...].
Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...], gdyż "w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie Kompleksu (...) powodowało przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska".
Odwołania od tej decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2011 r. złożyli Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz W. J.
Po ich rozpatrzeniu, SKO decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej P.o.ś.), ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, możliwe jest tylko w razie stwierdzenia przez właściwy organ – na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia – przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźników hałasu LAeq D lub LAeg N, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), wydanego na podstawie delegacji z art. 113 ust. 1 ustawy.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, że badania poziomów dźwięku emitowanego do środowiska przez instalację Kompleksu (...), przeprowadzone w dniu 25 października 2011 r., spełniają wszystkie zalecenia zawarte w decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., a co za tym idzie, Organ uwzględniając również wytyczne SKO, zawarte w tej decyzji umorzył postępowanie w sprawie, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie akustyczne instalacji Kompleksu powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Odwołanie także od tej decyzji złożył W. J.
Po jego rozpatrzeniu, SKO decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało zakończoną nią sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że właściwy organ zobligowany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, gdy z dokonanych pomiarów wynikać będzie, iż określona instalacja emituje do środowiska hałas o wartościach LAeqD i LAeqN przewyższających odpowiednio, 55 i 45 dB. Organ odwoławczy podkreślił, że nie podziela stanowiska odwołującego, jakoby jedynie przegląd ekologiczny, sporządzany stosownie do 147a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, na zlecenie prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, mógł stanowić jedyny dowód potwierdzający (albo nie) istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 115a cyt. ustawy. Wskazano również, że w niniejszej sprawie pomiary hałasu emitowanego przez urządzenia [...] zostały dokonane na zlecenie Organu I. instancji i w większości wykazały one przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu [...]. SKO podkreśliło, że jednocześnie na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy wspomniany obiekt jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym owe normy, dlatego spółka [...] (właściciel [...]), została zobligowana do przedłożenia przeglądu ekologicznego.
Powyższa decyzja SKO z [...] grudnia 2012 r. została zaskarżona przez W. J. oraz [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych W. J. oraz SKO w [...], wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13, oddalił obie skargi kasacyjne, po uznaniu, że "zaskarżone orzeczenie Sądu I. instancji odpowiada prawu pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia. Zdaniem NSA, sąd I. instancji prawidłowo ustalił, że Organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla Organu I. instancji w zakresie ewentualnych stwierdzonych wszystkich wadliwości postępowania. Dotyczyło to także konieczności przeprowadzenia innego dowodu, czyli w istocie opinii biegłego w przedmiocie przeglądu ekologicznego. NSA podkreślił, że wytyczne Organu odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne, uzależniają bowiem wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu od przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, czego błędnie nie dostrzegł w uzasadnieniu wyroku Sąd I. instancji, co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdził nadto, że SKO dokonało "niewłaściwej oceny w uzasadnieniu swojej decyzji, z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., łącząc w ten sposób dwie niezależne od siebie decyzje administracyjne w ramach danego tzw. ciągu działań prawnych i faktycznych, tzn. decyzję o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego w oparciu o art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji w oparciu o art. 115a cyt. ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. W uzasadnieniu swej decyzji SKO wskazało, że zmuszone jest podporządkować się wskazaniom zawartym w wyrokach WSA w Warszawie z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13, oraz NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13, choć wskazań tych nie podziela, częściowo zaś są one dlań niezrozumiałe. Organ odwoławczy podniósł też, że wbrew stanowisku obu Sądów, wskazał wyraźnie jakie przyczyny legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r.; jako najważniejsza wskazana została niemożność ustalenia - w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - czy stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań przekroczenia norm hałasu spowodowane były na skutek hałasu emitowanego przez [...], czy przez inne obiekty znajdujące się w jego sąsiedztwie lub otoczeniu; żaden z Sądów zajmujących się niniejszą sprawą nie zakwestionował trafności owego stanowiska SKO, a nawet nie podjął próby jego oceny. Co więcej, SKO, wbrew stanowisku NSA, nie uzależniło wydania decyzji od uprzedniego sporządzenia przeglądu ekologicznego, a stwierdziło jedynie, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie przeprowadzenie kolejnego dowodu z badań, do których - przykładowo - zaliczony został przegląd ekologiczny. SKO podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko co do takiej konieczności, zwłaszcza że od poprzednich badań upłynęły już przeszło cztery lata (od 29 listopada 2011 r.). Organ odwoławczy podkreślił również, że zdaje sobie sprawę z różnic między postępowaniem w sprawie o nałożeniu obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, prowadzonym w oparciu o art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, a postępowaniem w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, w wyniku eksploatacji instalacji w oparciu o art. 115a cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy zobligowało Organ I. instancji do pozyskania dowód z badań poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez [...], przy czym powinny to być badania, z które w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygną, czy źródłem owej emisji – w szczególności o poziomach przekraczających dopuszczalne normy - jest rzeczona instalacja, czy też obiekty znajdujące się w jej sąsiedztwie lub jej otoczeniu (np. komunikacja drogowa), po umożliwieniu stronom zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się na ich temat, stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., oraz do wydania decyzji, która – w zależności od wyników badań - albo na właściciela [...] nałoży obowiązek, o którym mowa w art. 115a ust. 1 cyt. ustawy, albo umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Ta decyzja SKO z [...] stycznia 2016 r. również została zaskarżona przez W. J. i [...] Sp. z o.o. do WSA w Warszawie. Sąd I. instancji prawomocnym wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja II. instancji "zamiast wykonać zalecenia Sądu, prowadzi niedopuszczalną polemikę z wytycznymi zawartymi w wiążących w sprawie wyrokach (...). Ponadto, Kolegium nie dokonało wymaganej przepisami prawa oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium w części sprawozdawczej ocenianej decyzji szeroko przytoczyło przebieg postępowania, przeprowadzone dowody i ich wyniki, jednak w części uzasadnienia przedstawiając własne wnioski, lakonicznie stwierdziło iż podtrzymuje stanowisko wyrażone dotychczas". W ocenie Sądu, oznaczało to, że SKO zignorowało zalecenia Sądu I. instancji oraz NSA co do konieczności dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od 2002 r., szczególnie pod kątem podniesionej przez NSA okoliczności, że obowiązek wydania decyzji w trybie art. 115a cyt. ustawy wynika już z jednokrotnego stwierdzenia - na podstawie dokonanych pomiarów - przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] SKO w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło m.in., iż fakt związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażony w orzeczeniu sądu administracyjnego nie wyłączają możliwości polemiki z owymi wskazaniami, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one błędne i nie uwzględniają wszystkich okoliczności sprawy. SKO wskazało, że nie podziela poglądu, jakoby już jednokrotne w ciągu kilkunastu lat – od 2002 do 2017 r. – przekroczenie poziomu dopuszczalnego hałasu dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a cyt. ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyniki badań stwierdzających takie przekroczenie budzą uzasadnione wątpliwości, a ostatnie z nich zostało przeprowadzone niemal sześć lat przed ewentualnym wydaniem takiej decyzji.
Sprzeciw od tej decyzji złożyli W. J. oraz [...] Sp. z o.o. Prawomocnym wyrokiem z 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Organ odwoławczy, wbrew art. 153 p.p.s.a., nie respektuje ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, wydanych w tej sprawie. Poza tym, podejmuje niczym nie usprawiedliwioną polemikę z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tych wyrokach. W ocenie Sądu, SKO naruszyło również art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie wykazało, że spełnione zostały przesłanki tego przepisu – Organ nie wskazał ani przepisów postępowania, które naruszył Prezydent [...], wydając decyzję z [...] czerwca 2012 r., ani że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił stanowiska SKO, że dla wydania decyzji w sprawie konieczne są aktualne wyniki badań pomiaru hałasu wytwarzanego przez obiekt, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego "niemal od początku". Zdaniem Sądu, takie stanowisko należało uznać za chybione, bowiem organ odwoławczy, na mocy art. 136 k.p.a., może przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto – według Sądu - stanowisko SKO co do konieczności przeprowadzenia kolejnych, aktualnych badań poziomu hałasu pozostaje w sprzeczności z innym twierdzeniem Organu, że jednokrotne (czy nawet kilkukrotne) w ciągu kilkunastu lat przekroczenie poziomu hałasu dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 105a cyt. ustawy, a które należy zakwalifikować jako stanowisko merytoryczne. Sąd wskazał, że SKO w pierwszej kolejności ma kierować się oceną prawną i wskazaniami sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie. Natomiast zapewnienie stronom postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) nie powinno zmierzać do omijania przez organ administracji innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zasady przekonywania stron postępowania (art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.), czy zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), które to SKO niewątpliwie pominęło przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania.
W efekcie SKO decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...], w odniesieniu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że SKO zmuszone było podporządkować się wskazaniom zawartym w wyrokach: WSA w Warszawie z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13; z 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16 i z 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17; oraz NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13, choć wskazań tych nadal nie podziela. Podkreśliło, że zmuszone jest obecnie wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., i działając z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję Organu I. instancji, a następnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w oparciu o wyniki badań, z których najnowsze zostało przeprowadzone w dniu 25 października 2011 r. SKO nadmieniło, że zna linię orzeczniczą, z której wynika, że wystarczy choćby jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, by mogła być wydana decyzja o dopuszczalnych poziomach hałasu, jak również, że z przepisów dotyczących ochrony przed hałasem nie wynika, aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z tym nie mogły być podstawą wydania właściwej decyzji. Stwierdziło jednak, że nie sposób stanowiska owego podzielić w sytuacji, gdy od najświeższych badań, których wyniki stanowić mają podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 ustawy, upłynęło już ponad siedem lat. SKO zaakcentowało, że wątpliwości te, w świetle stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie, pozostają jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając zaś na uwadze fakt, że w badaniach przeprowadzonych w dniach 20 lutego 2004 r., 21 czerwca 2005 r., od 30 września do 14 października 2005 r., 15 czerwca 2007 r., 14 maja 2009 r. oraz 25 października 2011 r. - stwierdzano przekroczenia norm hałasu (w porze nocnej – powyżej 45 dB, w porze dziennej – powyżej 55 dB, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N) – SKO uznało przeprowadzanie kolejnego badania za niepotrzebnie przedłużające postępowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to: - art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. i w z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego w sytuacji gdy, odwołanie od decyzji Organu I. instancji, tj. decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. wniósł wyłącznie W. J., niebędący stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, prowadzonym wobec skarżącej Spółki, co w efekcie skutkowało naruszeniem art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy jedynie Skarżącemu jako stronie przysługiwało prawo do zaskarżenia decyzji Organu I. instancji i wobec jej niezaskarżenia przez Skarżącego powinna stać się ostateczna, co w efekcie doprowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uchylenie decyzji Organu I. instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy Organ I. instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tej sytuacji Organ II. instancji nie jest uprawniony do uchylenia tej decyzji i wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem w takim przypadku decyzja reformatoryjna Organu II. instancji jest pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, ponieważ doszło do zmiany podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), co w efekcie doprowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.
Poza tym Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania i tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiło się w:
a) nieprawidłowej ocenie pomiarów: (i) z [...] lutego 2004 r. wykonanych przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokół nr [...]; (ii) z [...] czerwca 2005 r. wykonane przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokoły nr [...] i [...]; od 30 września 2005 r. do 14 października 2007 r. wykonane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - raport z [...] listopada 2005 r. nr [...]; z [...] czerwca 2007 r. wykonane przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokół nr [...]; poprzez nieuwzględnienie pracy wszystkich źródeł hałasu występujących w otoczeniu kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]", co skutkowało błędnym przyjęciem, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na skutek wyłącznego działania kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]";
b) nieprawidłowym przyjęciu, iż dowód w postaci sprawozdania nr [...] z [...] listopada 2011 r. nie jest wystarczający do zaakceptowania prawidłowej tezy Organu I. instancji, iż przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie jest wynikiem działalności kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]", w sytuacji kiedy pomiary poziomu hałasu samego tła akustycznego wskazywały na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu;
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sposób niepełny, to jest z pominięciem zweryfikowania czy przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w otoczeniu kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]" powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych oraz lotnisk, w sytuacji gdy w bezpośrednim położeniu tego kompleksu znajdują się zarówno drogi (stanowiące główne arterie komunikacyjne w tym rejonie), linie tramwajowe, a w dalszej odległości linie kolejowe oraz lotnisko;
3) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji merytorycznej ustalającej dla Skarżącego dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]", w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażonych wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00), w sytuacji gdy dotychczasowe długotrwałe postępowanie (trwające od 2002 r.) nie dostarczyło podstaw do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i nie ma jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przyjęcia, że dalsze postępowanie doprowadzi do wydania przedmiotowej decyzji; a nawet jeżeli przyjąć, że z pomiarów dokonanych w latach 2004-2007 wynika, że doszło do przekroczenia poziomów hałasu w wyniku działania kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]" (czemu skarżąca Spółka konsekwentnie zaprzecza), to wydawanie decyzji w tym przedmiocie w oparciu o badania sprzed 14-11 lat może naruszać zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niezastosowanie i niewydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Organu I. instancji w sytuacji, gdy w toku postępowania nie zostało jednoznacznie stwierdzone, aby doszło chociażby do jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wyłącznie na skutek działalności kompleksu wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]";
5) art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, przejawiającego się w zwróceniu do Organu I. instancji z zapytaniem odnośnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania oraz wypisu i wyrysu obejmującego teren, na którym zlokalizowany jest kompleks wystawowo-rozrywkowo-gastronomiczno-handlowego "[...]", podczas gdy nie budzące wątpliwości ustalenie czy przedmiotowy kompleks emituje hałas przekraczający dopuszczalne poziomy hałasu nie wymaga przeprowadzania jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż ze zgromadzonych w toku postępowania opinii oraz ekspertyz wynika, że naruszenie dopuszczalnych norm hałasu jest wynikiem oddziaływania tła akustycznego w okolicy [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto, wniosła na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; o zasądzenie na od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; o wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji; o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania W. J. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. w terminie 2 tygodni od uprawomocnienia się wyroku; o stwierdzenie nieważności wszystkich rozstrzygnięć wydanych w efekcie rozpoznania niedopuszczalnego odwołania W. J. w tej sprawie, tj.: decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], która jako pierwsza (na skutek odwołania W. J.) uchyliła decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. umarzającą postępowanie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji, decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...], która jako druga (na skutek odwołania W. J.) uchyliła decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 roku umarzającą postępowanie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji, decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], która jako trzecia (na skutek odwołania W. J.) uchyliła decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2012 r. umarzającą postępowanie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy nadmienić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest niezasadna.
Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ Odwoławczy, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.
Przed przystąpieniem do oceny legalności tego rozstrzygnięcia nadmienić należy, że dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miał fakt, iż była ona uprzednio przedmiotem kilkakrotnej kontroli zarówno przez WSA w Warszawie, jak i przez NSA (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/13; WSA w Warszawie z 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16 i WSA w Warszawie z 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17; oraz NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13).
Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, jako związany wymienionymi prawomocnymi orzeczeniami, uwzględnił, czy wyrażone w nich stanowisko zostało przez SKO uwzględnione w zaskarżonej obecnie decyzji.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła reformatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], które po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...], uchyliło w całości tę decyzję I. instancji umarzającą postępowanie i ustaliło dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...], w odniesieniu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na następującym poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00). W rozpatrywanej sprawie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, jakoby nieuprawnione było wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy I. instancja umorzyła postepowanie w sprawie. Odwołać się należy bowiem do powołanych wyroków Sądów Administracyjnych, wiążących Organy orzekające w tej sprawie, z których jednoznacznie wynika, iż dotychczasowe decyzje kasacyjne SKO nie były uprawnione. NSA orzekający już prawie 4 lata po ostatnich badaniach poziomów dźwięku emitowanego do środowiska przez tę instalację, przeprowadzonych w dniu 25 października 2011 r. - jednoznacznie wskazał, że wytyczne organu odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne. Sugerują konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, a więc odrębnej procedury, służącej innemu celowi niż ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu, w sytuacji gdy przeprowadzone dotąd badania w większości wykazały przekroczenie tego poziomu w otoczeniu [...]. NSA podkreślił także, iż wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115a P.o.ś. organ nie nakłada na zakład nowych obowiązków. A do jej wydania wystarcza nawet jednokrotne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Z kolei prawomocne wyroki WSA w Warszawie zarówno z 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16 jak i z 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17 uchyliły kasacyjne decyzje SKO od umarzających postępowanie w sprawie decyzji I. instancji, wskazując, że to SKO winno w razie wątpliwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie, a właściwie dokonać wnikliwej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego (wyników szeregu przeprowadzonych badań), mając na uwadze, iż wystarczy jednokrotne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Podkreślenia w szczególności wymaga, że na skutek sprzeciwu od ostatniej decyzji kasacyjnej SKO z [...] stycznia 2016 r., który złożyli W. J. oraz [...] Sp. z o.o. - WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3215/17 uchylił tę decyzję SKO. W wyroku tym Sąd nie podzielił stanowiska SKO, że dla wydania decyzji w sprawie konieczne są aktualne wyniki badań pomiaru hałasu wytwarzanego przez obiekt, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego "niemal od początku". Zaznaczył, że wiążącą oceną merytoryczną w sprawie jest wymóg choćby jednokrotnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W tym stanie rzeczy nie jest trafny zarzut skargi, że doszło do zarzuconego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 115a ust. 1 P.o.ś. Obecnie SKO stosując się zatem do tych wskazań (kontestując je jednocześnie w swych komentarzach), po obszernym przytoczeniu wyników wszystkich przeprowadzonych dotąd badań - stwierdziło, że przekroczenia takie na przestrzeni lat miały miejsce, co wobec oceny prawnej zawartej w przytoczonych prawomocnych wyrokach, musiało prowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej (uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie) i ustalenia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuszczalnych poziomów hałasu przenikającego do środowiska z terenu Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego "[...]" przy ul. [...] w [...] w odniesieniu do najbliższych terenów, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, na poziomie: LAeq D = 55 dB w porze dnia (godz. 6.00-22.00) i LAeq N = 45 dB w porze nocy (godz. 22.00-6.00). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nadmienić należy, że badania owych przekroczeń na przestrzeni lat przeprowadzane były przez akredytowane laboratoria, zgodnie z wymogami prawa. SKO przytoczyło ich wyniki na str. 2-3 swego uzasadnienia i podsumowało, że już z nich wynikało owo przekroczenie. Zaznaczyło, iż tylko na podstawie tych wyników już celowe stałoby się skorzystanie z uprawnień nadanych przez art. 115a ust. 1 P.o.ś. W przypadku, gdy z obowiązku tego nie wywiązałby się organ pierwszej instancji, konieczne byłoby wydanie decyzji przez organ wyższego stopnia, rozpatrujący odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Za przeszkodę jednak uznało upływ znacznego czasu od wykonania tych badań. Nadmienić jednak należy, co dostrzegło SKO, tej argumentacji nie podzielił WSA w przytoczonym wiążącym wyroku, wydanym na skutek sprzeciwu wniesionego od decyzji kasacyjnej. Sąd wyraźnie nakazał ocenę już zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaznaczając, że dla wydania decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu wystarczy jednokrotne przekroczenie. W tym stanie rzeczy, ustalenia SKO poczynione obecnie w tym postępowaniu administracyjnym (uwzględniające wyniki wszystkich przeprowadzonych dotąd badań), jak i sentencję zaskarżonej decyzji kasacyjnej - zważywszy na wiążące wyroki Sądów zapadłe w tej sprawie i fakt prowadzenia tego postepowania już od wielu lat - należało uznać za uprawnione i prawidłowe. W tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że nie ma przesądzającego znaczenia w jakim czasie owe przekroczenia nastąpiły. Badania sprzed 2011 r. (pomiary: z 20 lutego 2004 r. wykonane przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokół nr [...]; z [...] czerwca 2005 r. wykonane przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokoły nr [...] i [...]; od 30 września 2005 r. do 14 października 2007 r. wykonane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - raport z [...] listopada 2005 r. nr [...]; z [...] czerwca 2007 r. wykonane przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] - protokół nr [...]) - wykazały wystąpienie takich przekroczeń, przy uwzględnieniu oddziaływania tła akustycznego. W tych okolicznościach utrzymanie w mocy decyzji I. instancji, jak domaga się tego Skarżąca, nie byłoby uprawnione. Co do przymiotu strony – zdaniem Skarżącej błędnie nadanego W. J. – to argumentację skargi również należało uznać za chybioną. Wbrew wywodom skargi, należy powołać się na wiążący wyrok WSA w Warszawie z 11.10.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16, z którego jednoznacznie wynika, że W. J. został uznany za stronę tego postepowania administracyjnego i to od samego początku, a Sądy mające obowiązek z urzędu zbadać tę kwestię - nie dopatrzyły się uchybienia w tym zakresie. Znamienne jest także, że Skarżąca nie akceptując poglądu Sądu wyrażonego w wyroku z 11.10.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 679/16, nie wniosła wówczas skargi kasacyjnej i to stanowisko WSA zaakceptowała. W tych okolicznościach nie doszło więc do zarzuconego naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a tym samym do naruszenia art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. i w z art. 115a ust. 1 P.o.ś.
Przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi nie można jednak pominąć faktu, że nie do zaakceptowania jest sposób prowadzenia narracji przez SKO w zaskarżonej decyzji kasacyjnej i próby polemiki z prawomocnymi wyrokami Sądów, zapadłymi w tej sprawie. Okoliczności te były już podnoszone przez Sądy uprzednio orzekające w tej sprawie, a mimo to SKO nadal kontynuowało tę praktykę w zaskarżonej decyzji, co – w ocenie Sądu – należy ocenić jako naganne. Zaskarżona decyzja merytorycznie odpowiada jednak prawu, bo realizuje wskazania i ocenę prawną płynące z prawomocnych wyroków sadowych, wydanych uprzednio w tej sprawie.
Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.