IV SA/Wa 343/14

IV SA/Wa 343/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2305/14 - Wyrok NSA z 2016-05-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 1 ust 2, 6 st1, 15 ust 2, 36 ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art 72 ust 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni B. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Rada W. Uchwałą z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 1591, ze zm.) art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz.871) i Uchwałą nr [...] Rady W. z [...] lutego 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] – część północna stwierdzając, iż jest zgodny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. uchwalonym uchwałą Rady W. Nr [...] z [...] października 2006 r.
Pismem z 30 października 2013 r. Spółdzielnia B. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej Uchwały.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. Uchwałę z [...] kwietnia 2013 r. w zakresie § 44 pkt 1 ppkt 1 i 2, § 44 pkt 2 ppkt 1,2,6 oraz § 44 pkt 7, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w ww. zakresie, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w ww. zakresie.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- art. 11 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo jego niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakwalifikowania działek do konkretnych stref,
- art. 15 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo jego niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
- art. 17 u.p.z.p. przez brak wypełnienia procedury wymaganej prawem,
- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w Uchwale prawa własności przy ustalaniu planu zagospodarowania, a tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa,
- art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieposzanowanie wolności i praw skarżącej oraz ograniczenie prawa własności skarżącej.
W uzasadnieniu podała, że działki o nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. M. oddane zostały skarżącej w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z [...] marca 1966 r. (w chwili obecnej jest użytkownikiem wieczystym działki [...] oraz większościowym udziałowcem spółki M. Sp. z o.o., która jest użytkownikiem wieczystym działek [...] i [...] w obrębie [...]).
Podniosła, że w Studium ww. działki oznaczone zostały symbolem [...] - budownictwo wielofunkcyjne, podczas gdy uchwalony plan miejscowy klasyfikuje działki jako [...] - tereny zieleni urządzonej. W ocenie skarżącej zmiany powyższe wprowadzone zostały bezpodstawnie i w sposób nieuzasadniony, a ustalenia przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego odbiegają od ustaleń przyjętych w Studium. Według strony brak spójności w tym zakresie i jakichkolwiek argumentów uzasadniających dokonanie zmiany, co stanowi naruszenie powodujące nieważność zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Strona zwróciła uwagę, iż zaskarżona uchwala zawiera zapisy o treści wzajemnie sprzecznej, powodujące wątpliwości co do jej prawidłowej interpretacji. Wskazała, że § 44 pkt ppkt 1 i 2, który klasyfikuje działki jako teren "zieleń urządzona" z dopuszczalną komunikacją "pieszą i rowerową" łącznie z zapisem § 44 pkt 2 ppkt 1 zakazującym zabudowy, jednocześnie ustala wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. Treść ta jest nielogiczna co powodować może wątpliwości interpretacyjne przepisów, a tym samym naraża podmioty, których nieruchomości objęte zostały planem na problemy związane z widłowym zagospodarowaniem terenów. Dodatkowo, mimo zakwalifikowania ww. działek jako "terenów zielonych", nie odnotowano tej okoliczności w załączniku 3 i 16 załącznika do Studium i nie wskazano obszaru tych użytków.
Wskazała także, że § 44 pkt 7 wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości podniósł o 1%. Skarżąca podała, że w wyroku z 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1430/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. W ocenie skarżącej, skoro wartość terenu poprzez jego zakwalifikowanie jako "terenów" zielonych" spadła, z uwagi na brak możliwości inwestycyjnych, to nie ma racjonalnego wytłumaczenia na naliczenie jeszcze wyższej stawki procentowej.
Podała, że w związku z podpisaną umową o użytkowanie wieczyste skarżąca od lat ponosi opłaty z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie adekwatnej do statusu działki, która określona została w umowie o użytkowanie wieczyste jako "działka budowlana". Przeznaczenie ww. działki jako terenu "wyłącznie zielonego" skutkuje w chwili obecnej zaistnieniem konfliktu o charakterze społeczno-prawnym, ponieważ użytkownik wieczysty mimo, iż przysługuje mu takie prawo, pozbawiony został realnej możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki. Tym samym stanowi to naruszenie prawa własności, ponieważ użytkownik wieczysty traktowany jest w tej sferze w ten sam sposób jak właściciel. Racjonalne wykorzystanie nieruchomości staje się niemożliwe, a wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania w formie przyjętej na dzień dzisiejszy odnosi względem skarżącego takie same skutki jak wywłaszczenie. Opracowywanie planu przestrzennego bez związku z aktualnym podziałem nieruchomości na jego obszarze jest nie tylko działaniem sprzecznym z ekonomicznym aspektem procesów planistycznych, od ukształtowanego podziału nieruchomości zależą bowiem późniejsze realizacyjne koszty zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym planu miejscowego. Jest to także wprost sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.
Końcowo zaznaczyła, że dla ww. działek [...] marca 2000 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy, zgodnie z którą zezwolono na przeprowadzenie inwestycji w postaci budowy mieszkalno-wielorodzinnej. Powyższa decyzja potwierdzała tym samym możliwość zabudowy przedmiotowych działek i ich formalny status. Z powodu upływu terminu ważności decyzji, [...] października 2002 r. wydano decyzję o jej wygaśnięciu, ale – w ocenie skarżącej – nie zmienia to faktu, iż ww. działki posiadają status działek budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej odrzucenie w zakresie § 44 pkt 2 ppkt 4 i § 44 pkt 7 oraz oddalenie w pozostałym zakresie.
W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących: § 44 pkt 2 ppkt 4 i § 44 pkt 7 zaskarżonego planu miejscowego organ wskazał, że nie zostały one poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co przemawia za jej odrzuceniem.
Odnosząc się merytorycznie do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia art. 11 i 15 u.p.z.p. organ wywodził, że żaden z tych przepisów nie dotyczy zgodności planu ze studium wskazując, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium. Zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz spójność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego.
Organ ocenił, że zarzut skarżącej, dotyczący niezgodności funkcji ustalonej w planie z treścią Studium W. jest niezasadny. Uchwalony plan miejscowy rejonu placu [...] - część północna ustala dla kwartału wewnętrznego położonego pomiędzy ulicami M., P. i O. funkcję zieleni urządzonej [...]. W studium teren ten został oznaczony jako [...] - tereny wielofunkcyjne (a nie, jak wskazano w skardze "budownictwo wielofunkcyjne"). Na terenach tych, oprócz funkcji priorytetowych, dopuszczone zostały inne funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi. Co więcej, w zasięgu terenów wielofunkcyjnych [...] został w tekście studium wskazany teren zieleni urządzonej [...] - Skwer O. Podał, że wskazują na to zapisy umieszczone w tabeli nr 23 - Tereny zieleni urządzonej - Skwery, w której w wierszu nr 35 jest wymieniony obszar Skwer O. W zakresie analizowanego terenu [...] występuje więc spójność z zapisami Studium.
Organ wyraził stanowisko, że przepisy szczegółowe i ogólne planu miejscowego spełniają warunki określone w Studium w świetle przepisów Studium z rozdziału XIII dot. zapewnienia podstawowej infrastruktury społecznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której to pojęciu tereny zieleni urządzonej także są określone jako jeden z elementów zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej. Jak dalej wywodził organ - plan miejscowy spełnia te wytyczne w swoich zapisach, a także w wydzieleniu terenu zieleni urządzonej ZP. Dodatkowym argumentem jest cel i zakres opracowania planu miejscowego, który ma za zadanie uszczegółowić zapisy i sposób zagospodarowania wytyczony generalnie w Studium. Ze względu na skalę, w jakiej jest przygotowywane Studium, nie są w nim zawierane wszystkie szczegółowe ustalenia i sposoby zagospodarowania na poszczególnych obszarach - takie zadanie ma do spełnienia plan miejscowy. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest Studium. Plan miejscowy rejonu Placu [...] takie zadanie spełnił w swoich zapisach Uchwały oraz uszczegółowił graficznie zagospodarowanie terenu. Plan miejscowy rejonu Placu [...] należy uznać za zgodny z obowiązującym Studium W.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. organ wskazał, że żaden przepis u.p.z.p. nie obliguje do uwzględnienia uwag i opinii zgłoszonych do projektu planu. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ gminy podejmuje w ramach władztwa planistycznego gminy, w oparciu o racjonalne wyważenie interesów, oraz konieczność zapewnienia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Następnie odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia i nieposzanowania własności skarżącej wskazał, że w niniejszej sprawie występują co najmniej dwie przesłanki zawarte w art. 31 Konstytucji: ochrona środowiska oraz zdrowie ludzi. Powołując się na poglądy doktryny wskazał, że ochrona środowiska wymaga szczególnego nasilenia działań prospektywnych i rzutuje przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej. Jej wyszczególnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji ma na celu zaakcentowanie bezpieczeństwa ekologicznego i koresponduje zarówno z określeniem ogólnych celów państwa (art. 5), jak i ze sformułowaniem zasad jego polityki (art. 74) oraz sformułowaniem obowiązku jednostki (art. 86) - por. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), PiP 2001 Nr 10, s. 15. Wywodził, że wprowadzone dla działek skarżącej wskaźniki dotyczące zagospodarowania są ściśle związane z zapewnieniem realizacji ww. celów.
Podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 k.c. należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Również z uwagi na konstytucyjne rozumienie własności wprowadzone zostały prawne ramy jej ograniczeń. Do wyznaczników treści prawa własności sformułowanych w art. 140 k.c. wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny, podnosząc że własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W szczególności w orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymieniony został ponadto przykładowy katalog (nie mający charakteru zamkniętego) wartości innych niż wymienione w ust. 1 zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uwzględnianie powyższych zasad jest więc warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami u.p.z.p.
Zdaniem organu o zgodności z przepisami prawa planu miejscowego i konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności nieruchomości przesądza również spełnienie ustawowych przesłanek zawartych w ustawie z 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2011 r. poz. 1232, ze zm., dalej: "ooś"). Zgodnie z art. 72 ust. 1 ooś w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ooś, w planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Organ zajął stanowisko, że zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie można uznać, aby zapisy planu nie mieściły się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności zgodnie z wymogami poszanowania również innych wartości. Dokonana w planie miejscowym ingerencja była konieczna oraz nie godziła w istotę prawa własności.
Odnośnie do zagadnień związanych ze stawką procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ stwierdził, iż określenie w § 44 pkt 7 stawki procentowej dla terenu [...] stanowi wypełnienie obowiązku ustawowego o określaniu stawki procentowej opłaty planistycznej. Zaznaczył, że liczne orzecznictwo dotyczące ww. zagadnienia wyklucza zapis "zerowej"" stawki procentowej.
Końcowo, ustosunkowując się do powołanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu z [...] marca 2000 r. wyjaśnił, że decyzja ta nie określała przeznaczenia terenu, lecz - zgodnie z przepisami u.p.z.p. potwierdzała jedynie przeznaczenie określone w planie miejscowym, a wobec utraty mocy przez Plan ogólny W. ważność jej upłynęła 31 marca 2002 r. Powyższa decyzja wydawana była w oparciu o plan ogólny z 1992 r. W tej sytuacji Rada W. uprawniona była do określenia - zarówno w studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym - kierunków i zasad zagospodarowania terenu, uwzględniając m.in. zmianę uwarunkowań, jakie nastąpiły od 1992 r. - a więc przede wszystkim postępujące zmniejszanie powierzchni biologicznie czynnej w Warszawie i pogarszanie jakości życia mieszkańców w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. W orzecznictwie podnosi się, że żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia prawa Sąd stwierdza, że niewymienienie w sporządzonym 30 października 2013 r. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa § 44 pkt 2 ppkt 4 i § 44 pkt 7 zaskarżonego Planu miejscowego rejonu placu [...] - część północna, ze względu na ścisłe powiązanie przepisów oznaczonych tymi jednostkami redakcyjnymi z będącymi treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa przepisami planu, nie stanowi przeszkody do przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Za dopuszczalnością skargi w tym zakresie przemawia odniesienie się w uzasadnieniu wezwania do usunięcia prawa do wymienionych w skardze przepisów. I tak: w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mowa jest o zakwestionowaniu prawidłowości oszacowania skutków wprowadzenia planu, w zestawieniu z wysokością m.in. rocznej opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, a w § 44 pkt 7 zaskarżonego Planu miejscowego rejonu placu [...] - część północna mowa jest o stawce procentowej, tj. 0%.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.
- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.);
- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.);
- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.);
- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.);
- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);
- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).
Prawo własności, na które powołuje się skarżąca, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Jedną z nich jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyroki NSA z: 14 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2062/11, 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, CBOSA). Należy przyjąć, że to sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności (patrz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast plan miejscowy jedynie konkretyzuje ograniczenia wynikające z szeregu ustaw w odniesieniu do danego obszaru (na ten temat patrz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego 3 wyd. Beck 2006 r. s. 58-61, uzasadnienie wyroku TK z 7 lutego 2001 r. K 27/00 OTK z 2001 r. nr 2, poz. 29). Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Prawne umocowanie do takiego działania jest m.in. w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem, w związku z czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz w granicach określonych ustawą, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (co wyraził ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.
Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania.
W ocenie Sądu działanie organu nakierowane było na spełnienie przesłanek zawartych w ustawie z 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2011 r., poz. 1232, ze zm., dalej: "ooś") i było działaniem uprawnionym zarówno biorąc pod uwagę konstytucyjny wzorzec zasady równości, jak proporcjonalności. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ooś w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (...) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Z kolei przepis art. 72 ust. 2 ooś stanowi, że w planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Słusznie organ wywodził, że zapewnienie skweru zieleni w otoczeniu terenów zabudowanych jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu.
Nie sposób w rozpatrywanej sprawie zarzucić organowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, bowiem realizacja bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska determinująca sposób zabudowy miasta jest przesłanką, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, korespondującą z określeniem ogólnych celów państwa. Nadto Plan miejscowy rejonu placu [...] - część północna koresponduje z zapisami Studium, które umieszczając ten obszar na terenach wielofunkcyjnych [...], w zasięgu których sytuuje się teren zielni urządzonej [...] Skwer O. Plan miejscowy rejonu placu [...] - część północna ustala dla kwartału wewnętrznego położonego pomiędzy ulicami M., P. i O. funkcję zieleni urządzonej [...]. W tym miejscu wskazać należy, że studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11, CBOSA). Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11, CBOSA). Zgodność ze studium oznacza zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego (tak WSA w Warszawie w wyroku z 19 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/13, CBOSA).
W ocenie Sądu wymóg zgodności został zachowany, bowiem na przedmiotowych terenach, oprócz funkcji priorytetowych, dopuszczone zostały inne funkcje nie kolidujące z funkcjami preferowanymi, a w zasięgu terenów wielofunkcyjnych [...] został w tekście studium wskazany teren zieleni urządzonej [...] - Skwer O. Wskazują na to zapisy umieszczone w tabeli nr 23 - Tereny zieleni urządzonej - Skwery, w której w wierszu nr 35 jest wymieniony obszar Skwer O. Dla terenów zieleni urządzonej ustala się ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie powierzchni biologicznie czynnej (PBC) minimum 70% z wyjątkiem istniejących urządzonych terenów zieleni, na których wskaźnik PBC jest mniejszy niż 70%, gdzie dopuszcza się jego zachowanie bez możliwości pomniejszenia, dla parków zabytkowych obowiązek rewaloryzacji według wymogów wynikających z ochrony wartości zabytkowych i kulturowych. W zakresie analizowanego terenu [...] nie występuje więc kolizja z zapisami Studium.
Przepisy szczegółowe i ogólne planu miejscowego spełniają warunki określone w Studium w świetle przepisów Studium z rozdziału XIII dot. zapewnienia podstawowej infrastruktury społecznej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której to pojęciu tereny zieleni urządzonej także są określone jako jeden z elementów zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej. Plan miejscowy spełnia te wytyczne w swoich zapisach, a także w wydzieleniu terenu zieleni urządzonej ZP.
Za chybione należy zatem uznać zarzuty dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo jego niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie zakwalifikowania działek do konkretnych stref jak również art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieposzanowanie wolności i praw skarżącej oraz ograniczenie prawa własności skarżącej.
Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w Uchwale prawa własności przy ustalaniu planu zagospodarowania, a tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa, ze względu na brak możliwości przypisania organom działania z przekroczeniem władztwa planistycznego, co zostało opisane wyżej. Przeznaczenie terenów zieleni urządzonej z dopuszczalną komunikacją pieszą i rowerową nie stoi w opozycji do innych zapisów planu. Wprowadzone wskaźniki dotyczące zagospodarowania są ściśle związane z zapewnieniem realizacji ww. celów, a poszczególne przepisy planu, wbrew twierdzeniom skargi, są czytelne i nie nasuwają wątpliwości interpretacyjnych.
Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu niezachowania wymogów art. 17 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na aprobatę, bowiem sam fakt nieuwzględnienia uwag nie stanowi o naruszeniu art. 17 u.p.z.p., zaś przyjęty przez organ stanowiący i Radę sposób ich merytorycznego rozpatrzenia odpowiada wskazanym wyżej przesłankom.
Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag (chociaż w piśmiennictwie podkreśla się celowość indywidualnego głosowania nad każdą z nieuwzględnionych uwag osobno) pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Mimo, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por.: wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia obowiązek Rady rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Powinność ta stanowi element procedury planistycznej, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, powoduje nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wynika z dołączonej dokumentacji planistycznej, organy gminy dochowały trybu przewidzianego w szczególności w art. 17 u.p.z.p.
Z załącznika Nr 2 do przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie, że Rada rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnionych przez Prezydenta W. Wykaz uwag wniesionych do planu, wraz z omówieniem sposobu ich rozpatrzenia, znajduje się w materiałach planistycznych przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 17 u.p.z.p.
Z faktu wydania w dniu [...] marca 2000 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mieszkaniowej wielorodzinnej, wobec wygaśnięcia tej decyzji, nie można wywodzić przesądzenia budowlanego statusu nieruchomości nią objętej. Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby tej decyzji nie wywiera – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – skutków w zakresie przesądzenia rodzaju zabudowy. Powyższa decyzja wydawana była w oparciu o plan ogólny z 1992 r. W tej sytuacji słusznie organ wywodził, że Rada W. uprawniona była do określenia - zarówno w studium uwarunkowań, jak i w planie miejscowym - kierunków i zasad zagospodarowania terenu, uwzględniając m.in. zmianę uwarunkowań, jakie nastąpiły od 1992 r.
Ponadto nie zasługuje na aprobatę zarzut odnoszący się do określenia w § 44 pkt 7 stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla terenu [...] w wysokości 1%, podczas gdy na obniżenie wartości nieruchomości wypływa jej przeznaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, CBOSA akceptowany przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012, s. 40).
Poza tymi wyjątkowymi sytuacjami, które w przedmiotowej sprawie nie zachodzą, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że ustalenie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z przepisu tego wyprowadza się wniosek o obligatoryjności określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok WSA w Białymstoku z 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Nadto przyjmowanie dla określonych terenów stawki 0% różnicowałoby sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, a więc zbywających nieruchomość znajdującą się na terenie objętym planem, naruszając tym samym zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 378/07, CBOSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że żaden przepis prawa nie stwarza podstawy do określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej (por. również Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, s. 299-302). Podobnie, w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/ Gl 616/07, CBOSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stawka 0 % rażąco narusza zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Niedopuszczalność określenia zerowej stawki podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, Lex nr 289297; 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10; 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10, CBOSA). Dotyczy to zarówno zwolnień przedmiotowych określonych terenów lub grup terenów, jak również zwolnień ze względu na formę zbycia nieruchomości. Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12, CBOSA, który stwierdził, że wykluczone jest ustalenie stawki 0%, nawet dla niektórych tylko obszarów, bowiem organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać ustalona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego), dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kwestie związane z podpisaną przez nią umową o użytkowanie wieczyste, przewidującą ponoszenie przez stronę opłat z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie adekwatnej do statusu działki, która określona została w umowie o użytkowanie wieczyste jako "działka budowlana", jak również zaistnienie konfliktu o charakterze społeczno-prawnym, jako efektu przeznaczenie przedmiotowej działki jako terenu "wyłącznie zielonego" nie ma wpływu ani na sposób przeznaczenia działki, ani na wysokość opłaty.
W konsekwencji argumenty skarżącej nie przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w zawiązku z czym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.