IV SA/Wa 3411/17

IV SA/Wa 3411/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Joanna Borkowska
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 676/19 - Wyrok NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2031
art. 18
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 48, 151, 231
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta B. kwotę 1541 (tysiąc pięćset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), określanej dalej jako "K.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] oraz A. G. i M. G., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania, w łącznej wysokości 21.655,00 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0088 ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w [...] Etap II (od ulicy [...] do ulicy [...]), w tym na rzecz A. G. w kwocie 7.218,33 zł, za udział wynoszący 1/3 części, na rzecz R. G. w kwocie 7.218,33 zł, za udział wynoszący 1/3 części oraz na rzecz M. G. w kwocie 7.218,34 zł za udział wynoszący 1/3 części, o odmowie powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania oraz o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie orzekł o: powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania, tj. o kwotę 1.082,75 zł, przyznaniu ww. kwoty na rzecz A. G. w wysokości 360,92 zł, na rzecz R. G. w wysokości 360,92 zł oraz na rzecz M. G. w wysokości 360,91 zł, natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...] Etap II (od ulicy [...] do ulicy [...]).
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1, art. 22 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), dalej "specustawa drogowa", art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., Wojewoda [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 21.655,00 zł, za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...].
Od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli Prezydent Miasta [...], a także A. G., R. G. i M. G..
Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania oraz orzeczenie, iż powinno ono wynieść 13.837,00 zł.
W odwołaniu wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zaliczył do kwoty odszkodowania wartość składnika budowlanego, w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem, przyjmując, iż stanowią one część składową przejętej działki, w sytuacji gdy są one elementem drogi - ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, jedynie posadowionym na działce [...]. Odwołujący się powołał przy tym przepis art. 151 K.c., który stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit, uregulowanej w art. 48 K.c.
W odwołaniu A. G. i M. G. podniesiono, iż wysokość odszkodowania powinna była zostać powiększona o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wskazano, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło faktycznie w 1999 r. w wyniku podpisania oświadczenia przez właściciela nieruchomości.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołań stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, stanowił operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Biegły ustalił, że wyceniana działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie nieco wydłużonym, jednak regularnym - trapezu, a powierzchnia terenu jest płaska. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień 7 kwietnia 2016 r., zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Kancelarię [...] "[...]" oraz z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2016 r., a także w oparciu o dostępną dokumentację, na wycenianej nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie, w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem o pow. 70 m2. Opisał położenie nieruchomości oraz charakter jej sąsiedztwa.
Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym jako KDG - ulice główne. Taki jest też faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości.
Ponadto biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zbieżne z przeznaczeniem, wynikającym z ustaleń studium, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny dróg. Jednocześnie biegły wskazał, iż ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości, spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych i brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny, określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości.
Organ wyjaśnił, że w celu określenia wartości rynkowej gruntu, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podał, iż w myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), przy stosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).
Minister wskazał, że na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg, położonych na rynku regionalnym, obejmującym województwo śląskie, o porównywalnej atrakcyjności lokalizacyjnej w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r. Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 16 transakcji, których ceny wahały się od 117,76 zł/m2 do 180,92 zł/m2, przy cenie średniej 137,60 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 18 operatu szacunkowego.
W wyniku analizy rynku ustalono cechy nieruchomości i ich wagi, mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 40%), otoczenie (waga 35%) oraz topografię (waga 25%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m2 gruntu na kwotę 157,24 zł/m2, natomiast całej powierzchni działki na kwotę 13.837,00 zł. Wartość składników budowlanych została oszacowana zgodnie z metodologią opisaną na str. 19-20 operatu szacunkowego, na łączną kwotę 7.818,00 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 21.655,00 zł i w takiej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. G., R. G. oraz M. G. w kwotach odpowiadających wielkości posiadanych przez nich udziałów w przedmiotowej działce.
W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 16 listopada 2016 r., nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad, powodujących naruszenie przepisów u.g.n. i rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową i taki też był jej sposób wykorzystania, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami, przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren całego miasta [...], jednakże z uwagi na nieodnotowanie transakcji nieruchomościami drogowymi, analizę rozszerzono na obszar województwa [...], biorąc pod uwagę nieruchomości położone w miastach o podobnej atrakcyjności.
Odnosząc się do zarzutów Prezydenta Miasta [...] organ stwierdził, że nie zasługują one na uznanie, gdyż w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Wskazał, że zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Organ podkreślił, że własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy.
Zdaniem organu, specustawa drogowa wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość, rozumianą jako grunt, wraz z jego częściami składowymi.
Minister stwierdził, że naniesienia budowlane w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem stanowiły część składową działki nr [...]. W piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, iż m.in. działka nr [...] nie podlega regulacji stanu prawnego w trybie przepisów odrębnych na datę wcześniejszą, niż data ostateczności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie organu, prawidłowo rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość ww. naniesień budowlanych, a tak ustalona kwota została prawidłowo przyznana jako część odszkodowania na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej działki.
Jednocześnie organ uznał, że Wojewoda [...] niesłusznie nie powiększył odszkodowania o kwotę stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podał, iż w myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Organ podkreślił, że decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w [...] Etap II (od ulicy [...] do ulicy [...]" nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. wynika, iż w przypadku działki nr [...] nie wpłynęło pisemne oświadczenie byłych właścicieli, dotyczące wydania tej działki na rzecz inwestora, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo – odbiorczy, potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora.
Organ odwoławczy zauważył jednak, że jak podniósł Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, znajdujący się na działce nr [...] składnik budowlany, stanowią elementy pasa drogowego, wznoszone przez zarządcę drogi, a następnie modernizowane i utrzymywane w ramach remontów bieżących. Nadto, w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, iż działka nr [...] została zajęta pod pas drogowy ul. [...] po 1998 r. Organ podał, że wydanie nieruchomości należy rozumieć również jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości poprzez realną możliwość wykonywania, w stosunku do niej wszelkich działań, wynikających z prawa własności. Jest to zatem zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością.
Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku przedmiotowej działki nie trzeba było wydawać oświadczeń o jej wydaniu, czy też podpisywać protokołu zdawczo - odbiorczego, bowiem działka nr [...] była od 1998 r. w posiadaniu i zarządzie podmiotu będącego inwestorem w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że przejęta działka, stanowiła wyłącznie fragment chodnika wraz z krawężnikiem, zatem nie było na niej żadnego elementu wymagającego faktycznego wydania przez byłych właścicieli.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...].
Skarżący podkreślił, iż przedmiotowy chodnik z krawężnikiem jest elementem drogi - ul. [...], posadowionymi na działce nr [...]. Na tej działce od 2002 r. - w związku z przebudową ul. [...] - posadowiona jest częściowo droga, będąca drogą publiczną. Prezydent Miasta [...] powołał się na art. 151 K.c. uznając, że chodnik z kostki brukowej z krawężnikiem o wartości 7.818,00 zł jest fragmentem drogi należącej do Skarbu Państwa, a zatem jest własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi. Podniósł, iż ww. "naniesienia budowlane" na działce nr [...], nie mogą być uznane za części składowe tej działki. Skoro naniesienia te, o wartości 7.818,00 zł, nie są częściami składowymi wywłaszczonej działki, to ich wartość nie może być przedmiotem odszkodowania za działkę.
Skarżący stwierdził, że nie kwestionuje sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, lecz jedynie uznanie części drogi - ul. [...] w [...], zajmującej wywłaszczoną działkę nr [...], za część składową tej działki. Zatem, za "naniesienia budowlane" na gruncie oznaczonym nr [...], które nie są częścią składową tego gruntu, odszkodowanie dotychczasowym właścicielom działki nie przysługuje. Zdaniem skarżącego, chodnik wzdłuż jezdni ul. [...] w [...], nie jest częścią składową działki nr [...], ale częścią składową drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że działka nr [...] nie podlegała regulacji w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1999 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący podniósł, że działka nr [...] została zajęta pod poszerzenie ul. [...] dopiero w 2002 r., zatem ww. ustawa nie mogła mieć do niej zastosowania.
W ocenie skarżącego, w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z art. 151 K.c. Odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie, bowiem powinno wynosić jedynie 13.837,00 zł. Zdaniem skarżącego, dotychczasowym właścicielom działki nr [...] nie przysługuje odszkodowanie, w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi, położonego na działce nr [...]. Organ błędnie przyjął, że chodnik wraz z krawężnikiem położony na wymienionej działce, jest częścią składową tej działki, gdyż jest on częścią składową drogi będącej własnością Skarbu Państwa, tj. budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 K.c. Przedmiotowa droga - ul. [...] w [...], będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej) była przebudowywana w 2002 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] października 2001 r. [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę i wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego, co potwierdza protokół odbioru końcowego z dnia 25 lipca 2002 r.
Skarżący zarzucił organowi II instancji, że ustalając odszkodowanie za działkę nr [...] naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 K.c. oraz niezastosowanie art. 151 K.c. W rezultacie organ ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające pozostałe strony postępowania. Skarżący podniósł, że w sprawie jest bezsporne, iż właściciele działki nr [...] nie wybudowali na niej chodnika. Ich poprzednicy prawni w 1999 r. wyrazili zgodę na zajęcie części swojej działki na poszerzenie drogi. Z oświadczeń z dnia 14 kwietnia 1999 r. wynika, że na przedmiotowej działce była tylko roślinność. Skarżący wyjaśnił, że w 1999 r. działka zajęta pod poszerzenie drogi była oznaczona numerem [...], natomiast po wykonaniu przebudowy drogi (polegającej m.in. na jej poszerzeniu) została podzielona w ten sposób, iż teren zajęty pod poszerzenie drogi (wybudowanie m.in. chodnika) został wydzielony jako działka nr [...] (dowód: projekt podziału z 2007 r.). Zdaniem skarżącego, odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji nie jest odszkodowaniem słusznym, gdyż powoduje wzbogacenie uczestników postępowania wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż w tym fragmencie na działce prywatnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.g.n.
Jednym z dowodów w sprawie jest operat szacunkowy, który jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 K.p.a. organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/07, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, określanej dalej jako CBOSA). Aby dokonać oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).
Zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.
Przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia.
Zgodnie zaś z art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ze względu na brak dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobnych, o porównywalnych częściach składowych, a zatem brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły określił w procedurze wyceny wartość odtworzeniową nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia 16 listopada 2016 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności gruntu jako 13 837,00 zł oraz wartość składnika budowlanego jako 7 818,00 zł. Powyższa wycena nieruchomości stanowiła następnie podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W ocenie Sądu, trafne są zarzuty skargi, iż nieprawidłowo organ zaliczył do kwoty odszkodowania wartość składnika budowlanego w postaci chodnika z betonowej kostki brukowej z krawężnikiem przyjmując, iż są one częścią składową przejętej działki, w sytuacji gdy stanowią one element drogi - ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Okoliczność posadowienia przez inwestora chodnika wraz z krawężnikiem na działce nr [...] nie może przesądzać o uznaniu go za część składową przedmiotowej działki, podlegającą wycenie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.n. Z tego też względu, organ dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa oraz nieprawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w zakresie dotyczącym sporządzenia wyceny nieruchomości, przy uwzględnieniu wartości ww. składnika budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy ustaleniu wysokości odszkodowania powinna podlegać uwzględnieniu wyłącznie wartość rynkowa gruntu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 151 k.c., jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady "superficies solo cedit", uregulowanej w art. 48 K.c. (por. M. Balwicka-Szczyrba, G. Kraszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz. WK 2014 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CZP 159/06).
Hipoteza art. 151 K.c. dotyczy przekroczenia granicy, chodzi tu więc o umieszczenie części budynku (urządzenia) albo jego konstrukcyjnej części w przestrzeni objętej prawem własności właściciela nieruchomości sąsiedniej (art. 143 k.c.). Przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia nasuwa pytanie, komu przysługuje prawo własności budynku, posadowionego na dwóch nieruchomościach. Przeważa stanowisko, że art. 151 K.c. wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit, ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 K.c. zdanie pierwsze - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 K.c. zdanie drugie (por. Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, pod red. J. Gudowskiego WK 2016).
Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze, w szczególności w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. (III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178) oraz w poprzedzających ją - powołanych w uchwale - orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05 (OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263), z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 85) oraz w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06 (LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia), znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 K.c.), na którym znajduje się jego większa część.
W podobnym tonie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1951/16 oraz z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 73/10, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3077/17, z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 352/18 oraz z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3411/17 – dostępnych w CBOSA. W przytoczonym orzecznictwie podniesiono m.in., że jak stanowi art. 48 K.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Treść art. 48 K.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym, a także w art. 191 K.c., ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit – wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej. Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 231 K.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 K.c.). Przepis art. 231 § 1 K.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem), zaś art. 231 § 2 K.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Roszczenia przysługujące na podstawie powyższych przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych. W powołanym orzecznictwie podzielono także stanowisko prezentowane w orzeczeniach Sądu Najwyższego, iż art. 151 K.c. kreuje wyjątek od ww. zasady – co prowadzi do wniosku, że w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część.
Przytoczone stanowisko podziela skład orzekający.
Należy zwrócić uwagę, że jest ono zgodne z zasadami słuszności i celowości oraz zasadą słusznego odszkodowania. Uznanie bowiem, że należy się odszkodowanie za nakłady nie poniesione przez beneficjenta odszkodowania, prowadziłoby do jego zawyżenia i bezpodstawnego wzbogacenia.
Reasumując, nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego – art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się, uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość błędnie przyjęły – za opinią biegłego – jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestie metodyki określenia wartości składników majątkowych, tj. zakres wiedzy specjalistycznej biegłego i dotyczą oceny prawnej, za które z tych składników należne jest odszkodowanie.
Ponownie orzekając w sprawie, organ odwoławczy określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (chodnika wraz z krawężnikiem). O ile sporządzony w sprawie operat szacunkowy będzie nadal aktualny, możliwe będzie wykorzystanie danych tam zawartych, dotyczących wartości mienia, za które osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie. Jak wskazano powyżej, chodnik wraz z krawężnikiem usytuowany na ww. działce nie jest częścią składową tej działki, lecz stanowi część składową drogi będącej własnością Skarbu Państwa. Ustalone odszkodowanie winno zatem obejmować wyłącznie kwotę, stanowiącą wartość gruntu, określoną przez rzeczoznawcę majątkowego i do tak ustalonej kwoty należy odnieść ewentualne powiększenie odszkodowania, w trybie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nie przysługuje natomiast dotychczasowym właścicielom odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi, który znajduje się na przedmiotowej działce.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 210 § 1 cytowanej ustawy.