IV SA/Wa 3406/18

IV SA/Wa 3406/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1615/21 - Wyrok NSA z 2022-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. R. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a." i art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) – zwana dalej "ustawą ooś" i § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) – dalej zwanego "rozporządzeniem z 2010 r.", utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie:
˗ 8 budynków inwentarskich do chowu drobiu - brojlera kurzego o łącznej obsadzie początkowej 1920DJP,
˗ 15 naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego o łącznej pojemności 96 m3,
˗ studni głębinowej do poboru wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę,
˗ dróg o nawierzchni twardej o długości około 1,1 km,
w obrębie projektowanej Fermy Drobiu w miejscowości [...], gmina [...] na działce o nr ew. [...].
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:
Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. [...] i [...] prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą Ferma Drobiu [...] i [...] s.c. z siedzibą [...] wystąpiły o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie:
˗ 8 budynków inwentarskich do chowu drobiu - brojlera kurzego o łącznej obsadzie początkowej 1920DJP,
˗ 15 naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego o łącznej pojemności 96 m3,
˗ studni głębinowej do poboru wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę,
˗ dróg o nawierzchni twardej o długości około 1,1 km,
w obrębie projektowanej Fermy Drobiu w miejscowości [...], gmina [...] na działce o nr ew. [...].
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności porównania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z innymi dowodami.
Rozpoznając ponownie wniosek inwestora, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy ooś oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r., Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy ooś oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. Ponadto w ramach inwestycji zostanie wykonana instalacja wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 70 oraz w § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia. Wójt podkreślił, że na fermie przewidziano chów brojlerów w cyklach trwających około 41 dni. W ciągu roku będzie miało miejsce maksymalnie 7 cykli hodowlanych. Działka, na której przewidziano lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie jest zabudowana i położona jest na terenie gruntów rolnych. W jej obrębie znajduje się zbiornik wody. W sąsiedztwie występują pola uprawne i obszary łąk. W odległości 1,2 km w kierunku południowym przepływa rzeka [...]. Najbliższa zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest od strony wschodniej w odległości około 30 m od granicy terenu fermy. Teren planowanego przedsięwzięcie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po wstępnej analizie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ wezwał inwestora do uzupełniania raportu w zakresie racjonalnego wariantu alternatywnego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru oraz określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.
Z akt sprawy wynika, że inwestycja uzyskała negatywną opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], pozytywną opinię Marszałka Województwa [...] w [...], który jednocześnie określił warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora rodowiska w [...], który określił warunki realizacji przedsięwzięcia.
Zdaniem organu I instancji pozytywna opinia Marszałka Województwa [...] oraz pozytywne uzgodnienie RDOŚ nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się tylko w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia (w decyzji pozytywnej) warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż to uczynił organ uzgadniający (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/15). Organ wskazał, ponadto, że mieszkańcy wsi [...] i [...] wyrazili swój sprzeciw przeciwko budowie ferm kurzych w miejscowości [...] i [...].
Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy i weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdził, że nie trafne jest stanowisko zawarte w raporcie, że przedsięwzięcie nie będzie wpływało negatywnie na środowisko. W raporcie stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie budowy 8 budynków inwentarskich - kurników, w systemie chowu ściółkowego, będzie miało nieduży wpływ na oddziaływanie w zakresie emisji substancji złowonnych do powietrza. Autorzy raportu sami przyznają, że opracowując raport napotkano trudności wynikające z niedostatków wiedzy i luk we współczesnej wiedzy w zakresie oddziaływania bakteriologicznego oraz odorów na zdrowie ludzi. Jako trudność ograniczającą zakres oceny wskazano brak możliwości przeprowadzenia symulacji oddziaływania zapachowego fermy, co jest powodowane brakiem jednoznacznie określonej metodyki. Brak unormowań prawnych (dopuszczalnych norm) w zakresie odorów powoduje więc brak możliwości rzetelnego określania na etapie projektowania inwestycji wielkości emisji substancji złowonnych.
Zdaniem organu brak sparametryzowanych kryteriów dotyczących stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej instalacji, nie może uzasadniać odstąpienia w raporcie od jednoznacznej oceny tej uciążliwości. Zasada przezorności uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672), obliguje w pierwszej kolejności autora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku, gdy dany rodzaj zagrożenia związanego z realizacją przedsięwzięcia jest trudny do określenia i przewidzenia, do sporządzenia takiej oceny. Jeżeli bowiem z ustaleń faktycznych zinterpretowanych przy wykorzystaniu treści zasady przezorności wynika, że zakres oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia jest trudny do przewidzenia, to nie można odstąpić od przeprowadzenia takiej oceny przedsięwzięcia z powołaniem się na brak regulacji prawnych dotyczących jakości zapachowej powietrza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1841/16). W ocenie organu brak norm prawnych określających standardy zapachowe instalacji nie może stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od stosowania zasady przezorności.
Odnosząc się do przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ I instancji wskazał, że jak wynika z raportu racjonalnym wariantem alternatywnym, który był analizowany w toku opracowywania raportu, był wariant różniący się w stosunku do wariantu podstawowego proponowanego przez wnioskodawcę m.in. maksymalną obsadą, długością cykli chowu, czasem i stopniem ubiórki oraz łącznym czasem chowu. Inwestor obowiązany jest przedłożyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne, w tym również zasada zrównoważonego rozwoju, może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady, analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ponadto w ocenie organu przedstawione w raporcie warianty przedsięwzięcia nie różnią się przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą powinno być wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko oraz życie i zdrowie ludzi w jak najpełniejszym wymiarze. W ocenie organu warianty przedstawione w raporcie nie zostały zatem prawidłowo uzasadnione.
Organ podniósł, że na skutek wezwania inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie przedstawienia pełnej wariantowości przedsięwzięcia, inwestor w pisemnym wyjaśnieniu podał, że w jego ocenie przedłożony raport obejmuje opis racjonalnego wariantu alternatywnego i spełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś, a technologia tego wariantu różni się od technologii wariantu podstawowego. Wprawdzie inwestor wskazał, że w opisie proponowanych przez autora raportu ooś wariantów różnica jest dostrzegalna, co sprawia, że przedsięwzięcie realizowane w wariancie alternatywnym nie byłoby takim samym przedsięwzięciem, co przedsięwzięcie realizowane w wariancie podstawowym, to jednak nie odniósł się w sposób obiektywny do głównego postulatu organu, że racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącej się od wersji "inwestorskiej". W ocenie organu pierwszej instancji sama zmiana maksymalnej obsady, długości cykli chowu, czasu i stopnia ubiórki oraz łącznego czasu chowu stanowi tylko jeden element danej technologii, a nie zupełnie inny wariant danego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że w sprawie niniejszej racjonalną alternatywą byłoby przedstawienie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który nie tylko jest możliwy do realizacji, ale też nie jest mniej korzystny dla środowiska. Wobec tego stwierdził, że raport, nawet po uzupełnieniu, nie zawiera dostatecznie wystarczających informacji merytorycznych, umożliwiających rzetelną ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Reasumując organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż gospodarowanie odpadami powstałymi w planowanej inwestycji może powodować uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Kierując się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego - art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE, należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. Raport stanowiący dowód w sprawie nie zawiera stosownych analiz dotyczących eliminacji uciążliwości przez zapach planowanego przedsięwzięcia dla bezpośrednich sąsiadów oraz mieszkańców, co potwierdzają protesty. Raport nie zawiera także procedur dotyczących eliminacji uciążliwości zapachowych i hałasu dla mieszkańców najbliżej usytuowanych, a prawna ochrona zdrowia i życia są wartościami nadrzędnymi.
Organ wskazał, że wobec braku ustawy odorowej, w opracowanym raporcie podano jedynie przybliżone i szacunkowe dane oddziaływania substancji zapachowych na powietrze w rejonie lokalizacji kurników. Inwestor nie jest zatem w stanie wykluczyć z całą pewnością oddziaływania odorów na środowisko. Wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę procedowania w zakresie uzgodnień winna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadzą do konfliktów społecznych. Negatywne oddziaływanie może mieć miejsce także w stosunku do sąsiednich terenów, w związku z emisją zanieczyszczeń do atmosfery (pyły, amoniak, dwutlenek siarki, podtlenki azotu, dwutlenku węgla i siarki), oddziaływaniem odorotwórczym, wytworzeniem odpadów, emisja dźwięku i wytworzeniem ptasiego pomiotu. Nakreślone zagrożenia mogą doprowadzić do przewidywanych negatywnych oddziaływań na środowisko. Z uwagi na rodzaj, charakter i zakres inwestycji mieszkańcy wsi [...] będą narażeni na wszelkie uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem (odory, hałas), co narusza zasady współżycia społecznego. Podejmując realizację takiej inwestycji należy mieć na uwadze nie tylko czynnik ekonomiczny, ale również ekologiczny i społeczny. Planowana inwestycja stanowi zatem zagrożenie ryzykiem zdrowotnym, ekologicznym, jest także ingerencją w środowisko społeczno-przyrodnicze.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] i [...] prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą Ferma Drobiu [...] s.c., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
a) art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. poprzez pominięciem wskazań zawartych w decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. w postaci dopuszczenia dowodu z tzw. kontroperatu,
b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie wpływało na zdrowie i komfort życia mieszkańców oraz na degradację środowiska, podczas gdy z przedłożonego raportu wynika, że planowana inwestycja nie będzie miała ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, co potwierdza zarówno RDOŚ, jak i Marszałek Województwa [...],
c) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko zawiera nieprawidłowości w zakresie określenia wariantu alternatywnego, w sytuacji gdy zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą ocena racjonalności wariantu alternatywnego nie może być oparta o subiektywne przekonanie organu z uwagi na wymóg wiedzy fachowej; zdaniem odwołujących się racjonalność wariantu alternatywnego nie musi polegać na tym, że ma się on różnić w sposób diametralny od wariantu podstawowego,
d) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 lit. b) ustawy ooś w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinia Marszałka Województwa [...] oraz uzgodnienia RDOŚ,
e) art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ określając zakres raportu nie wskazał na rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania,
f) art. 3 pkt 50 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnione przyjęcie, że określona w tych przepisach zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada przezorności zobowiązuje organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,
g) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE, art. 5 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na argumencie niezgodności planowanej inwestycji z zasadą przezorności oraz z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Ponadto odwołujące się zarzuciły sprzeczność ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji wynikających z nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ.
Mając na uwadze powyższe odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca obligatoryjnie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a więc postępowania obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś). W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między w/w elementami, dostępność do złóż kopalin, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy ooś). Uregulowanie cytowanego wyżej art. 62 ust. 1 ustawy ooś wskazuje na zakres postępowania ocenowego, a więc elementy analizy i oceny w tym postępowaniu. Właściwy etap postępowania ocenowego obejmuje prognozowanie i ocenę oddziaływania zaproponowanych w raporcie rozwiązań, rozpatrzenie alternatyw oraz zaproponowanie środków łagodzących ewentualny negatywny wpływ na środowisko. Zasadniczym elementem tej oceny jest raport, którego treść określona jest w art. 66 ustawy ooś. Jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 77 ust. 1 ustawy ooś). W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa (art. 79 ust. 1 ustawy ooś). Stosownie zaś do art. 80 ust. 1 ustawy ooś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Odnosząc powyższe uregulowania do okoliczności niniejszej sprawy zważyć należy, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony [...] kwietnia 2017 r. pod kierunkiem mgr inż. A. M., biegłej z listy Wojewody [...] w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, a także wypis z wykazu podmiotów ewidencyjnych oraz wypis z wykazu działek ewidencyjnych oraz mapę ewidencyjna w skali 1:5000 oraz mapy z zaznaczonymi granicami inwestowanego terenu i z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcie. W toku postępowania inwestor, na wezwanie organu, uzupełnił raport w zakresie racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z uzasadnieniem wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.
W uzupełnieniu raportu z maja 2017 r. inwestor zajął stanowisko, że przedłożony raport zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, a wybór wariantu alternatywnego rozpatrywanego w raporcie podjęto po wnikliwym przeanalizowaniu stanu istniejącego i otoczenia fermy. W raporcie nie rozpatrywano zmiany lokalizacji przedsięwzięcia ponieważ działka nr ew. [...] jest własnością wnioskodawcy, w związku z tym wariant polegający na zmianie lokalizacji nie jest z punktu widzenia wnioskodawcy wariantem racjonalnym ze względu na wysokie koszty związane z zakupem nowej działki. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy prowadzenia chowu brojlerów, z punktu widzenia wnioskodawcy nie byłoby racjonalnym dla przedmiotowego przedsięwzięcia, rozpatrywanie jako wariantu alternatywnego zmiany technologii polegającej, np. na chowie czy odchowie kur reprodukcyjnych lub nieśnach. W rozpatrzonym w raporcie racjonalnym wariancie alternatywnym w celu zachowania tożsamości przedsięwzięcia przewidziano prowadzenie procesu produkcji brojlerów kurzych. Oddziaływanie racjonalnego wariantu alternatywnego w zakresie emisji hałasu, będzie takie samo, jak w przypadku realizacji wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Racjonalny wariant alternatywny opisany w raporcie, jest bardziej korzystny dla wnioskodawcy ze względu na rentowność przedsięwzięcia.
W związku z powyższym zdaniem Kolegium nie można uznać za słuszne stwierdzenia, że rozpatrzony w raporcie racjonalny wariant alternatywny, polegający na chowie drobiu - brojlera kurzego w 8 kurnikach, o łącznej obsadzie początkowej 2080 DJP, w 7 cyklach chowu trwających 45 dni z zastosowaniem 2 ubiórek, ma charakter pozorny, a opisany w punkcie 11.1.3. raportu wariant najkorzystniejszy dla środowiska, przewiduje prowadzenia procesu chowu takie samo jak w wariancie podstawowym proponowanym przez wnioskodawcę oraz dodatkowo zaprojektowanie systemu kanalizacji deszczowej zbierającej i podczyszczającej wody z dróg wewnętrznych fermy. Wody opadowe odpływające z powierzchni utwardzonych fermy (dróg i placów) zbierane będą systemem kanalizacji deszczowej i odprowadzane do separatora zawiesin i ropopochodnych. Wobec tego wariant najkorzystniejszy dla środowiska zaproponowany w raporcie przewiduje lepsze zabezpieczenie środowiska jako całości.
Organ odwoławczy zaznaczył także, iż raport był uzupełniany także na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z czerwca 2017 r. w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód oraz na wezwanie Marszałka Województwa [...] z października 2017 r. w zakresie sposobu gospodarowania nawozem naturalnym. Z dokonanego uzupełnienia raportu wynika, że powstający po zakończeniu cyklu chowu obornik będzie wywożony z każdego kurnika i: 1) przekazywany jako odpad o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce) firmom posiadającym stosowne zezwolenia na odbiór tego typu odpadów lub 2) wykorzystywany do nawożenia pól wnioskodawcy lub rolników, z którymi wnioskodawca będzie miał podpisane umowy, zgodnie z zatwierdzonymi planami nawożenia. Powstający obornik będzie w tym wypadku nawozem naturalnym, a nie odpadem, lub 3) obornik jako biomasa będzie wykorzystywany do produkcji energii za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.
W opinii sanitarnej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] negatywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie, wskazując, iż lokalizacja inwestycji planowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Równina [...] w odległości 200 m od naturalnego cieku wodnego jakim jest przepływająca na północ rzeka [...]. Chów 3 360 000 sztuk rocznie (13440 DJP) brojlera kurzego będzie generował do środowiska bardzo duże ilości gazów - najbardziej uciążliwych substancji odorowych pochodzących z budynków inwentarskich. Czynniki te przy bliskim sąsiedztwie mogą działać drażniąco na organizm ludzki i być przyczyną uczucia dyskomfortu. Planowana inwestycja może powodować uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu, a kierując się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego, te negatywne skutki należy traktować jako pewność ich występowania. Raport nie zawiera procedur dotyczących eliminacja uciążliwości zapachowych i hałasu dla mieszkańców najbliżej usytuowanych, a prawna ochrona zdrowia i życia są wartościami nadrzędnymi. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w ww. opinii sanitarnej.
Marszałek Województwa [...] w opinii z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania, wskazał także elementy, które należy uwzględnić w projekcie budowlanym. Jednocześnie organ uzgadniający nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś.
Kolegium zaznaczyło, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Nie oznacza to jednak, że organ zwracający się o uzgodnienie, musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie przesłanką wydania decyzji odmownej były stwierdzone przez organ pierwszej instancji braki raportu tj. brak oceny uciążliwości odorowej przedsięwzięcia i jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, a także brak przedstawienia i analizy racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Według organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż gospodarowanie odpadami powstałymi w planowanej inwestycji może powodować uciążliwości w postaci nieprzyjemnego zapachu. Wobec braku ustawy odorowej, w opracowanym raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia podano jedynie przybliżone i szacunkowe dane oddziaływania substancji zapachowych na powietrze w rejonie lokalizacji kurników. Inwestor nie jest zatem w stanie wykluczyć z całą pewnością oddziaływania odorów na środowisko. Brak jest unormowań prawnych parametryzujących wielkości dopuszczalnych stężeń tego rodzaju substancji zapachowych w powietrzu. Uwzględnić jednak należy, że odory, choć nie stanowią bezpośrednio substancji toksycznych dla człowieka i środowiska, to znacznie pogarszają komfort życia, a stężenia głównych odorantów (amoniaku i siarkowodoru), mimo, że toksycznie nieszkodliwe, są wyczuwalne i uciążliwe. Jednakże pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych, raport - jako dokument wiedzy specjalistycznej - powinien uwzględniać wyniki badań naukowych w tym zakresie. W przedłożonym raporcie brakuje ustaleń dotyczących aktualnej wiedzy naukowej na temat oddziaływań odorów na środowisko, co podważa twierdzenie o jego zgodności z art. 66 ustawy ooś. Brak norm dopuszczalnych stężeń odorów stanowi utrudnienie w określeniu zapachowej uciążliwości fermy drobiu dla ludzi, jednak w raporcie należało dokonać takiej analizy w oparciu o dostępne źródła naukowe, co pozwoliłoby określić zakres koniecznych działań minimalizujących negatywny wpływ inwestycji na powietrze i jego komfort zapachowy. W przedłożonym raporcie taka analiza nie została przeprowadzona. Nie ulega wątpliwości, że odory pośrednio wpływają na zdrowie człowieka, poprzez pogorszenie komfortu jego życia i bez jednoczesnego określenia sposobów wyeliminowania lub ograniczenia tego zjawiska, nie może być uznane za odpowiadające treści art. 66 ust. 1 pkt 9 ustawy ooś i zgodne z zasadą przezorności, zdefiniowaną w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Reasumując, w ocenie Kolegium informacja na temat środowiska przekazana organowi przez inwestora, jako część procedury oceny oddziaływania na środowisko jest niepełna, a tym samym uniemożliwia podjęcie decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Skoro raport jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien zawierać wszystkie potencjalne zagrożenia związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Dla organu raport powinien być źródłem wiedzy specjalistycznej na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko. Raport powinien zatem precyzować wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia w danym miejscu i czasie. Istnieje w związku z tym konieczność racjonalnej interpretacji przez organ administracji wszystkich elementów raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska.
Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia wyraźnie wskazał, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na środowisko i ludzi. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedstawiony przez inwestora raport ooś jest niepełny i nie może być podstawą do ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wobec tego nie może być uznany za dowód, że planowana inwestycja nie stwarza potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz zdrowia ludzi. Ponadto raport zawiera także uchybienia w zakresie emisji gazów do powietrza. Należy zauważyć, że podstawowymi gazami w kurnikach są: tlen, dwutlenek węgla, tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, metan, podtlenek azotu i szereg innych, a do środowiska emitowany jest głównie amoniak, metan, siarkowodór, podtlenek azotu i pył. Kontrolowany w sprawie raport nie obejmuje zaś analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z kurników, tj. metanu czy podtlenku azotu. Wskazać należy, że objęte analizą gazy, mimo że spełniają ogólne normy stężeń nie chronią mieszkańców przed uciążliwością zapachową, zaś raport nie zawiera analiz dotyczących eliminacji uciążliwości zapachowych dla okolicznych mieszkańców. Podczas eksploatacji omawianej instalacji należy się liczyć z możliwością uwalniania uciążliwych odorów, które będą także związane z cyklicznym czyszczeniem kurników, transportem i składowaniem obornika. Zgodnie z treścią zasady przezorności, zaistniała przesłanka warunkująca odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora stanowiłoby naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zdefiniowanej w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska. W sytuacji, gdy inwestor planuje inwestycje, której efektem będą uciążliwości zapachowe, hałasy, wydzielanie się innych uciążliwości i zanieczyszczeń, zasadnym wydaje się chronić życie i zdrowie mieszkańców, na których jakość życia planowana inwestycja będzie miała bezpośredni i negatywny wpływ. Zasada zrównoważonego rozwoju służy do rozwiązywania konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną z tych wartości jest ochrona środowiska, a drugą wolność gospodarcza oparta na własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji.
W ocenie Kolegium przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia żadnego z wymogów przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś. W zasadzie wariant alternatywny w ogóle nie został wskazany w sposób pełny i kompleksowy, bowiem inwestor przedstawił jedynie odmiennie maksymalną obsadę, długość cykli chowu, czasu i stopnia ubiórki oraz łącznego czasu chowu. Ustawodawca nie definiuje w ustawie ooś pojęcia "racjonalnego wariantu alternatywnego", nie wskazuje także kryteriów, jakie mają przesądzać o wyborze wariantu ostatecznego. Niemniej jednak, aby organ prowadzący sprawę mógł ocenić, czy w sprawie występuje "zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę" (art. 81 ust. 1 ustawy ooś), przedstawienie wariantu alternatywnego nie może być pozorne. Przedstawienie wariantu alternatywnego w niniejszej sprawie jest iluzoryczne, a sam raport nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś. W judykaturze niejednokrotnie zwracano uwagę, że środowisko stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, a nie tylko wariantu, którym jest zainteresowany.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły [...] i [...], prowadzące działalności gospodarczą pod nazwą Ferma Drobiu [...] s.c. z siedzibą [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 138 § 2 zd. ost. k.p.a., art. 6 i art. 8 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska organu odwoławczego względem poprzednio wydanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. i wydanie odmiennego orzeczenia w niezmienionym stanie faktycznym, a w rezultacie brak należytej oceny decyzji organu I instancji względem wskazań wynikających z wcześniejszej decyzji;
2) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko zawiera nieprawidłowości w zakresie określenia wariantu alternatywnego, podczas gdy:
˗ przedstawiony wariant alternatywny przewiduje inną maksymalną obsadę zwierząt, długość cykli chowu, czas i stopień ubiórki oraz łączny czasu chowu, a więc różni się od wariantu podstawowego, a tym samym spełnia przesłankę "racjonalności",
˗ ww. przepis ustawy ooś nie precyzuje w jakim stopniu i w jakim zakresie wariant alternatywny powinien różnić się od wariantu podstawowego, a brak jest również tego rodzaju praktyki orzeczniczej, która dawałaby podstawy do uznania, że pomiędzy tymi wariantami muszą występować różnice o ściśle określonym charakterze,
˗ inwestor przy ustalaniu wariantu alternatywnego zobowiązany jest do przyjęcia w tym wariancie takich parametrów, aby zachować tożsamość przedsięwzięcia; przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy chowu brojlera w celu produkcji mięsa drobiowego, który zgodnie z przepisami może być prowadzony jedynie na ściółce i w określonej technologii, co w istocie ogranicza możliwości wariantowani;
3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w raporcie odstąpiono od analizy oceny uciążliwości zapachowej, podczas gdy raport (w załączniku nr 6) zawiera analizę wpływu na stan powietrza atmosferycznego projektowanej inwestycji; wobec braku określonej przepisami metodyki ustalania odorowej uciążliwości instalacji, jako miarę zasięgu występowania emisji złowonnych wykorzystano ustalenia z oceny rozprzestrzeniania się amoniaku oraz ustalenia z oceny rozprzestrzeniania się odorów; z obliczeń zawartych w raporcie wynika, że nie zostaną naruszone zarówno żadne obowiązujące przepisy w zakresie uciążliwości zapachowej, ani też oddziaływanie "zapachowe" inwestycji rozumiane w sposób potoczny nie będzie miało charakteru nadmiernie uciążliwego dla okolicznych mieszkańców; ponadto raport ooś zawiera badania i analizy wykraczające poza wymogi, które literalnie wynikają z obowiązujących przepisów, co świadczy o swoistej samokontroli ze strony inwestora, którego celem było maksymalne ograniczenie negatywnego oddziaływania inwestycji również w tym zakresie, który nie jest szczegółowo ujęty w normach prawnych;
4) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ust. 1 lit. b) ustawy ooś w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: pozytywna opinia Marszałka Województwa [...] oraz uzgodnienie RDOŚ;
5) art. 3 pkt 50 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnione przyjęcie, że określona w tych przepisach zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada przezorności zobowiązuje organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy pierwsza z tych zasad w ogóle nie jest adresowana do organu administracji publicznej wydającego decyzję indywidualną, ale stanowi pewnego rodzaju ogólną wytyczną dla wszystkich organów państwowych i dotyczy podejmowanych działań o charakterze politycznym i społeczno-gospodarczym; natomiast z zasady przezorności wynika jedynie, że ten kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Z zasady tej nie sposób wywieść prawa organu do wydania decyzji odmownej w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku, jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa, będzie realizowana na najwyższym poziomie technologicznym i przewiduje wszelkie możliwe zabezpieczenia przed jej hipotetycznym negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Ponadto zdaniem skarżących nie można w oparciu o ogólną zasadę przezorności w sposób arbitralny oceniać, że inwestycja będzie miała negatywne oddziaływanie odorowe w przypadku, gdy brak jest norm prawnych dotyczących emisji odorowych.
Z uwagi na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji w całości, a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postepowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 8 kurników do chowu drobiu - brojlera kurzego o łącznej obsadzie początkowej 1920 DJP wraz z budową 15 naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego, studni głębinowej do poboru wód poziemnych oraz dróg o nawierzchni twardej, w miejscowości [...].
Planowane przez skarżące przedsięwzięcie spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust.1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. (chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, DJP), zatem podstawą do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia były przepisy ustawy ooś tj. art. 71 ust. 2 pkt 1 i nast.
W ocenie Kolegium zasadnie organu I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważniał do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, tj. do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organów obu instancji wnioskodawca przedstawił jedynie pozorny racjonalny wariant alternatywny, nie przedstawił wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz nie dokonał oceny uciążliwości odorowej przedsięwzięcia i jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi.
Ustalanie decyzją administracyjną środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze lub tylko potencjalnie) oddziaływać na środowisko odbywa się na zasadach i w trybie, który regulują przepisy Działu V Rozdziału 3 (art. 71 – 87) ustawy ooś. Z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, iż realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tj. przedsięwzięcia, którego dotyczy niniejsza sprawa) wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla każdego z tego rodzaju przedsięwzięć każdorazowo łączy się z obowiązkiem przeprowadzenia pełnej oceny tego oddziaływania (a zatem inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do przedsięwzięć, jedynie potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie na zasadach określonych w art. 59 ust. 1 pkt 2 i 63-65 ww. ustawy dopuszczalne jest przeprowadzanie wyłącznie oceny uproszczonej).
Istotę prawną oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawarto w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś, wskazując iż przez ocenę tę należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:
a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,
c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Uznać należy, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko służy zidentyfikowaniu wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska, mogących wiązać się z realizacją przedsięwzięcia, a następie wskazaniu rozwiązań eliminujących lub minimalizujących te zagrożenia.
Stosownie do powyższego, zgodnie z art. 62 ust. 1 ww. ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu.
W myśl art. 80 ust. 1 ustawy ooś jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest poczynienie wszechstronnych ustaleń na temat spodziewanego oddziaływania przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko, w tym na ludzi (art. 62 ust.1 pkt 1 ww. ustawy).
Oczywistym jest, iż przy inwestycjach z zakresu ferm hodowlanych (kurników, chlewni, itd.) istotne znaczenie ma kwestia ewentualnej uciążliwości odorowej tych obiektów. Zasięg takiej uciążliwości musi być zatem zbadany w każdej takiej sprawie.
Okolicznością bezspornie utrudniającą badanie ww. uciążliwości jest brak w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, w tym w szczególności odorów emitowanych przez fermy hodowlane (brak norm odorowych). Sąd przychyla się jednakże do tej linii orzecznictwa sądowego, która stoi na stanowisku, iż taki stan normatywny bynajmniej nie zwalania organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z obowiązku dokładnego wyjaśnienia, czy ryzyko wystąpienia uciążliwości odorowej wystąpi w danej sprawie i w jaki sposób uciążliwości tej można zapobiec (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/17).
Jak już wspomniano, brak regulacji odorowych wprawdzie utrudnia dokonywanie koniecznych ustaleń faktycznych, ale w żadnym razie ich nie uniemożliwia, w szczególności przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych. W sytuacji, w której inwestycje z zakresu ferm hodowlanych nie należą do przedsięwzięć co do istoty nowatorskich, eksperymentalnych a przeciwnie do przedsięwzięć realizowanych i funkcjonujących co najmniej od kilkudziesięciu lat, to w oczywisty sposób różne aspekty tego funkcjonowania, w tym powodowanie uciążliwości odorowych (w tym w szczególności typowy zasięg terytorialny takich uciążliwości, jak też co najmniej szacunkowa skala natężenia takiej uciążliwości) są bez wątpienia znane osobom posiadającym odpowiednią wiedzę w tym zakresie.
Zdecydowanie również należy odrzucić, jako okoliczność mogącą uzasadniać odstępowanie od dokonywania takich ustaleń, rzekomą całkowitą relatywność, czy też subiektywizm ocen co do uciążliwości odorowej danego przedsięwzięcia (pogląd ten miałaby się zatem zasadzać na nieakceptowalnym w ocenie Sądu przekonaniu, iż całkowicie niemożliwym jest, w braku norm odorowych, wskazanie jakiegokolwiek kryterium uciążliwości odorowej). Powyższe stanowisko kłóci się bowiem w oczywisty sposób ze wskazaniami doświadczenia życiowego, w świetle których wprawdzie próg odczuwania uciążliwości odorowej może różnić się w przypadku poszczególnych osób, niemniej okoliczność ta nie jest równoznaczna z nieistnieniem utrwalonej i łatwo dostępnej wiedzy na temat stopni uciążliwości odorowej, odbieranej przez zdecydowaną większość ludzi jako np. niska, średnia, wysoka, czy też bardzo wysoka.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża tym samym pogląd, iż wykazanie w toku postępowania administracyjnego, iż w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danego przedsięwzięcia oddziaływałaby w sposób zbyt daleko idący na najbliższe sąsiedztwo (w szczególności zajęte pod zabudowę mieszkalną) upoważnia organ orzekający w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań do odmowy wydania takiej decyzji.
Należy w tym kontekście wyraźnie zaznaczyć, iż podstawą odmowy nie jest w tej sytuacji sam sprzeciw lokalnej społeczności (bezspornie bowiem okoliczność tego rodzaju nie może, przy spełnianiu przez przedsięwzięcie wymogów środowiskowych, stanowić samoistnej przeszkody do wydania żądanej przez wnioskodawcę decyzji), a jest nią brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi, o których to warunkach mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś).
Zagadnienie uciążliwości odorowej należy przy tym ściśle odróżniać od zagadnienia emisji gazów do powietrza (amoniaku, czy też siarkowodoru). Aczkolwiek ww. gazy mają właściwości odorotwórcze, to dotrzymywanie przez inwestora wymogów co do dopuszczalnego pułapu takiej emisji (wymogi te ściśle określają stosowne przepisy wykonawcze) nie można automatycznie utożsamiać z brakiem uciążliwości odorowych.
Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji odorów oddziałujących w sposób nieakceptowalny na otoczenie terenu inwestycji, tj. w szczególności na pobliską zabudowę mieszkaniową, znajdującą się w odległości już 30 metrów od granicy terenu inwestycji. Chodziło zatem o jednoznaczne ustalenie, czy odległość ta jest wystarczająca do uznania, że uciążliwość ta jest z punktu widzenia stałego pobytu ludzi akceptowalna, czy też nie.
W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również w jego uzupełnieniu, nie dokonano oceny uciążliwości odorowej, bowiem zdaniem autorów raportu brak unormowań w zakresie stężeń odorantów uniemożliwia porównanie przewidywanych stężeń z poziomami dopuszczalnymi. Na stronie 128 raportu stwierdzono, że trudnością ograniczającą zakres oceny oddziaływania odorów był brak możliwości przeprowadzenia symulacji oddziaływania zapachowego fermy z powodu braku jednoznacznie określonej metodyki. W ocenie Sądu takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem w kwestii substancji odoroczynnych. Tym samym inwestor nie dokonał w tym zakresie własnej oceny czy metoda szacowania substancji odorowych jest wystarczająca i adekwatna do planowanej wielkości produkcji. Wobec powyższego nie dokonano analizy pozwalającej na oszacowanie zasięgu terytorialnego oraz skali (natężenia, czasu trwania) w stosunku do planowanej skali inwestycji (przyjmując emisję odoru przypadającą na jedno zwierzę bez wyliczenia przewidywanej obsady kurników) - przewidywanych oddziaływań odorowych. W tej sytuacji brak jest podstaw do zweryfikowania stanowiska, że odległość planowanego przedsięwzięcia od siedzib ludzkich nie spowoduje nadmiernej uciążliwości w zakresie oddziaływania odorowego. Podkreślić w tym kontekście należy znaczne rozmiary przedsięwzięcia (8 kurników).
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały rzetelnej oceny raportu. Organ ocenia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko swobodnie, nie jest zatem związany tym raportem. Może go przyjąć, jeśli uzna, że zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować. To organ, a nie sporządzający raport, decyduje o załatwieniu sprawy. Inwestor składając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawia dokument prywatny w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji środowiskowej. Sam raport podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do raportu i pełnego zebrania materiału dowodowego, organ może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Należy podkreślić, że treść raportu należy rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wiedzą specjalistyczną oraz wymaganiami prawa ochrony środowiska. Jedną z istotnych cech charakterystycznych postępowania dotyczącego ocen oddziaływania na środowisko jest prewencyjne zapewnienie celów ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Jego podstawowym celem jest dostarczenie wiedzy na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie planowanego przedsięwzięcia szczególną rolę odgrywa ogólny cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków np. danej inwestycji budowlanej na środowisko. Ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji, co jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą zostać uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/13).
Raport powinien uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym konieczność weryfikacji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska, w szczególności dotyczy to, jak już wyżej wspomniano, badania zgodności ustaleń dotyczących oddziaływań odorowych z treścią zasad prewencji i przezorności.
W raporcie stwierdzono, że nie została przeprowadzona ocena oddziaływania odorów na zdrowie ludzi z uwagi na brak metodyki.
Sąd, ponownie podkreśla, że brak sparametryzowanych kryteriów dotyczących stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej instalacji, nie może uzasadniać odstąpienia w raporcie od jednoznacznej oceny tej uciążliwości. Zasada przezorności uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze, obliguje w pierwszej kolejności autora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku, gdy dany rodzaj zagrożenia związanego z realizacją przedsięwzięcia jest trudny do określenia i przewidzenia, do sporządzenia takiej oceny. Jeżeli bowiem z ustaleń faktycznych zinterpretowanych przy wykorzystaniu treści zasady przezorności wynika, że zakres oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia jest trudny do przewidzenia, to nie można odstąpić od przeprowadzenia takiej oceny przedsięwzięcia z powołaniem się na brak regulacji prawnych dotyczących jakości zapachowej powietrza. Z treści zasady przezorności, wynika, że dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi, także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana oraz z uwagi na brak regulacji prawnych w tym zakresie. Zasada przezorności oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia w przyszłości, wykorzystując w tym celu osiągnięcia nauki techniki. W postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia opartym na zasadzie przezorności istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ingerencje w środowisko powinny być ograniczone niezależnie od rozpoznanego stopnia istniejących obciążeń, tzn. niezależnie od norm imisji. Zakres dozwolonej ingerencji wyznacza dokonanie redukcji emisji w stopniu określonym za pomocą progresywnych reguł techniki (zob. J. Rotko, Normy techniczne w prawie ochrony środowiska, Wrocław 2000, s. 39.).
Brak norm prawnych określających standardy zapachowe instalacji nie może stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od stosowania zasady przezorności. Obowiązywanie tej zasady jest konsekwencją potencjalnego ryzyka związanego z wystąpieniem bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi. Oznacza to, że nawet w sytuacji, kiedy to ryzyko nie może być w pełni udowodnione, udokumentowane lub jego skutki nie mogą być w pełni ustalone z uwagi na niewystarczający stan danych naukowych i wiedzy technicznej oraz brak regulacji prawnych istnieje obowiązek stosowania zasady przezorności.
Odnosząc się do przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wskazać należy, że racjonalny wariant alternatywny, który był analizowany w toku opracowywania raportu, przy zachowaniu tego samego rodzaju przedsięwzięcia na tym samym terenie, polegał na zmianie skali planowanego przedsięwzięcia poprzez zwiększenie maksymalnej obsady, zwiększenie długość cykli chowu, stopnia ubiórki oraz łącznego czasu chowu. Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Tak opisany wariant alternatywny nie stanowi alternatywy dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, a jedynie pozorny wariant alternatywny. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącą się od wersji "inwestorskiej". Z orzecznictwa NSA wynika, że akceptacja raportu, co do którego istnieją wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne, w tym również zasada zrównoważonego rozwoju, może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie, co do zasady, analizy racjonalnego wariantu alternatywnego, jak również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Ponadto w ocenie Sądu, przedstawione w raporcie warianty przedsięwzięcia nie różnią się przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą powinno być wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających chronić środowisko oraz życie i zdrowie ludzi w jak najpełniejszym wymiarze.
Zdaniem Sądu, nie uzasadniono prawidłowo wyboru przedstawionych w raporcie wariantów. W literaturze zwrócono uwagę, że "wariantowanie" przedsięwzięcia obejmuje: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).
Z uwagi na powyższe opis wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w tym wypadku inwestora, przy pozornym racjonalnym raporcie alternatywnym, i stwierdzenie, że będzie on lepiej zabezpieczał środowisko jako całość, jest przedwczesne.
Trzeba pamiętać, iż wariantowość przedsięwzięcia ma ten cel aby organ mógł racjonalnie dokonać wyboru najbardziej korzystnego dla środowiska wariantu realizacji przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie racjonalną alternatywą byłoby przedstawienie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który nie tylko jest możliwy do realizacji, ale też nie jest mniej korzystny dla środowiska. Zamiarem ustawodawcy było bowiem stworzenie warunków dla szerszego wyboru, niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi w różny sposób na środowisko. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy ooś określania przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na pozorny wariant alternatywny, niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż wybór wariantu ma istotny wpływ na środowisko, dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Jak wyżej wskazano, raport powinien zawierać opis trzech wariantów, w opisie których powinny być zachowane jednakowe proporcje. Podsumowując w ocenie Sądu, przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś i w zasadzie powiela wariant podstawowy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nie uwzględnienia przez organ ustaleń RDOŚ i Marszałka Województwa, Sąd oczywiście aprobuje stanowisko skarżących, iż bez wątpienia są one wyspecjalizowanymi w przedmiotowym zakresie organami jednakże, zgodnie ze wskazaną w zaskarżonej decyzji oceną Kolegium, wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się jedynie w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego oraz w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Natomiast pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie obliguje automatycznie organu prowadzącego postępowanie główne, w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli ten ostatni organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Dodatkowego wsparcia dla tej tezy należy upatrywać w trafnym poglądzie doktryny, iż organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Wrocław 2009, s. 229; tak też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., II SA/Po 411/10).
Konkludując stwierdzić należy, iż organy analizując raport prawidłowo uznały, iż wskazany przez inwestora racjonalny wariant alternatywny stanowi wariant pozorny, a z uwagi na okoliczność, iż wariantowość przedstawionych w raportach rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego, stanowisko organów obu instancji w powyższym zakresie, uznać należy za całkowicie prawidłowe. Tym samym uznać należy, iż opracowany dla spornej inwestycji raport o jej oddziaływaniu na środowisko nie spełnia wymogów z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś, a tym samym nie może być uznany za dowód w sprawie, że planowana inwestycja nie stwarza potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz zdrowia ludzi.
Wobec powyższego, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, realizując w pełni zasadę prawdy obiektywnej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.