IV SA/WA 3371/17

IV SA/Wa 3371/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/
Katarzyna Golat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 39/21 - Wyrok NSA z 2022-12-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
art. 2a ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Minister Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w zakresie niewyrażenia zgody na nabycie przez "[...]" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] nieruchomości rolnej składającej się z działek:
- nr [...] o powierzchni 1,75 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...];
- [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,26 ha, położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...],
stanowiących współwłasność E. S. i K. S..
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. K. S. i E. S. zwrócili się do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z wnioskiem o wyrażenie zgody na nabycie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nieruchomości rolnych oznaczonych jako działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 3,71 ha, położonych w obrębie Witaszyczki, gm. [...], woj. [...], stanowiących ich własność, dla których prowadzone są księgi wieczyste o numerach [...], [...] oraz [...].
Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we Wrocławiu, działając z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], nie wyraził zgody na nabycie tych nieruchomości rolnych przez Spółkę "[...]" podkreślając, że w wyniku ich nabycia dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów.
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Spółka złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od tej decyzji, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przy jej rozpatrzeniu naruszono art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 oraz art. 107 kpa, poprzez niewyczerpujące zabranie dowodów, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności tej sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji oraz uznanie, że dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych podczas, gdy pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji podkreślił, że na mocy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a fakt udowodnienia danej okoliczności ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Działki oznaczone numerami [...], [...], [...] i [...] stanowią nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, które w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego wsi [...] przeznaczone są pod tereny użytków zielonych, zieleni nieurządzonej oraz tereny produkcji i obsługi rolnictwa, a więc w ich przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.
Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, nieruchomości rolne mogą być nabywane przez inne podmioty niż wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 pkt. 1 lit. a-e za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (do 31 sierpnia 2017 r. Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych), wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydaną na wniosek zbywcy, jeżeli wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez rolnika indywidualnego lub osobę bliską zbywcy, jednostkę samorządu terytorialnego, Skarb Państwa, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościoła Katolickiego i związków wyznaniowych, czy też parki narodowe. Jednocześnie stosownie do przywołanego przepisu nabywca takiej nieruchomości musi dać rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, a w wyniku nabycia nie może dojść do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych uznał, że wnioskująca Spółka nie spełnia warunków ustawy i nabycie przez nią omawianej nieruchomości rolnej byłoby sprzeczne z przepisami ustawy. Z literalnej wykładni art. 2a ust. ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wynika jednoznacznie, że warunkiem wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej jest to, by w wyniku danej czynności prawnej nie doszło na nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Ustawa została stworzona w celu wzmocnienia ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, które stanowią podstawę ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej. Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Dodatkowo w ustawie podkreślono, że określa ona zasady kształtowania ustroju rolnego państwa m.in. poprzez przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych. Pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jest tzw. klauzulą generalną, czyli zwrotem niedookreślonym o charakterze wartościujących, dającym jednocześnie pewną swobodę decyzyjną. Uzasadnienie spełnienia tego warunku może zatem zależeć od specyfiki danej transakcji. Ponadto należy podkreślić, iż pewien wpływ na decyzję dot. wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej ma także specyfika struktury agrarnej w danym regionie.
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prowadzi działalność na ok. 38 ha gruntów własnych oraz ponad 781 ha gruntów dzierżawionych (umowa dzierżawy do 30 września 2029 r.), wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w województwie [...], gdzie położona jest objęta wnioskiem nieruchomość, wynosi 13,49 ha (stan na rok 2016). Spółka prowadzi więc swoją działalność na gruntach, których wielkość wielokrotnie przewyższa średnią w tym województwie, a ponadto dwukrotnie przekracza powierzchnię, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne (300 ha). Powoduje to zatem nadmierną koncentrację gruntów rolnych.
Na marginesie organ wskazał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie miało charakteru dowolnego. Wbrew przedstawionej argumentacji, okoliczności sprawy pozwalały na przyjęcie, że brak zgody na nabycie przez Spółkę nieruchomości, obejmującej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod uprawy rolne, został poprzedzony podjęciem wszelkich niezbędnych kroków celem jej wyjaśnienia, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału i wyważeniem w ustalonych okolicznościach interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Uzasadnione jest więc stanowisko Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych odmawiające wydania zgody na nabycie przez Spółkę "[...]" nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...], woj. [...].
Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej:
naruszenie prawa materialnego - tj. art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym bezpodstawne uznanie, że w wyniku nabycia przez skarżącą nieruchomości składających się z czterech działek o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy skarżąca jest właścicielką jedynie 38,5944 ha, a pozostałe ponad 95 % użytkowanych przez nią gruntów rolnych znajduję się jedynie w jego posiadaniu zależnym, bowiem dzierżawi ona obecnie ponad 781 ha gruntów rolnych od Skarbu Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nabycie przez skarżącą dodatkowych gruntów o powierzchni 3,71 ha wraz z posiadanymi przez nią gruntami rolnymi w łącznej powierzchni 38,5944 ha nie doprowadzi do nadmiernej koncentracji i gruntów rolnych;
naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 8, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez:
i. błędne oznaczenie położenia nieruchomości,
ii. błędne oznaczenie organu, który wydał decyzję o odmowie wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych nieruchomości,
iii. nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności brak wskazania kryteriów, którymi kierował się organ przy uznaniu, iż w wyniku nabycia 3,71 ha nieruchomości rolnych dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca posiada jedynie 38,5944 ha gruntów własnych;
b. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
i. nieuwzględnienie okoliczności, iż nieruchomości rolne o powierzchni 3,71 ha miały służyć skarżącej w celu utworzenia strefy bioasekuracji wokół budynków trzody chlewnej oraz ułatwieniu dojazdu do w/w budynków trzody chlewnej, co wynika m.in. z położenia oraz ukształtowania w/w nieruchomości, w konsekwencji czego nabycie przedmiotowych nieruchomości przez skarżącą nie miało służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości,
ii. nieuwzględnienie okoliczności, że przydatność rolnicza przedmiotowych nieruchomości jest niewielka, bowiem przywrócenie przydatności rolniczej wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rekultywacji spornych nieruchomości, co w konsekwencji przemawia za tym, iż nie miały one służyć celom stricte rolnym, a przede wszystkim celom związanym ze zmniejszeniem uciążliwości oddziaływania fermy na okoliczne nieruchomości;
c. art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ I instancji stanowiska nie mającego wystarczających podstaw normatywnych, że w przypadku nabycia przez skarżącą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni 3,71 ha dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, podczas gdy pojęcie "nadmiernej koncentracji gruntów rolnych" nie zostało zdefiniowane w żadnym powszechnie obowiązującym akcie normatywnym, w konsekwencji czego w/w organ rażąco przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów;
d. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie poprzez:
i. brak ustalenia czy wszystkie nieruchomości stanowiące własność skarżącej, jak i nieruchomości znajdujące się w jej posiadaniu zależnym są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, bowiem według wiedzy skarżącej część w/w nieruchomości, zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jak i wypisami z rejestru gruntów, są nieruchomościami przeznaczonymi na cele inne niż rolne, ii. brak ustalenia rzeczywistej przydatności rolniczej spornych nieruchomości.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżanej decyzji i tym samym wyrażanie zgody na nabycie przez nią przedmiotowej nieruchomości rolnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.
Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.
Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196 ze zm.; dalej: "ustawa"), a konkretnie jej art. 2a ust. 4 pkt 1). Z przepisu tego wynika, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli:
a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3,
b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Powodem niewyrażenia zgody na nabycie przez skarżącą przedmiotowych nieruchomości było stwierdzenie przez organ I instancji, że na skutek tej czynności dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, a więc wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1) lit. c) ustawy. Nie ulegało wątpliwości, że spełnione zostały z kolei pozytywne przesłanki określone w art. 2a ust. 4 pkt 1) lit. a) i b).
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które nie były dotychczas podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W tym względzie przyznać należy rację skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ błędnie określił położenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowości [...], gm. [...], woj. [...], podczas gdy w rzeczywistości jest ona położona w [...], gm. [...], woj. [...]. Okoliczność tę należy jednak traktować w kategoriach oczywistej omyłki, co nie miało jakiegokolwiek wpływu na meritum sprawy, zwłaszcza że prawidłowo wskazano zarówno numery poszczególnych działek, ich powierzchnię, a nawet numery prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych. Nie ma więc wątpliwości, że przedmiotem rozpoznania była właściwa nieruchomość.
W ten sam sposób potraktować należy nieprawidłowe określenie przez organ Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych we [...], jako organu I instancji, gdy w rzeczywistości chodzi o Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. O tym, że jest to zwykła omyłka świadczy prawidłowe wskazanie daty i sygnatury decyzji pierwszoinstancyjnej.
Podobnie ustalając średnią wielkość gospodarstwa rolnego w 2016 r. organ wziął pod uwagę dane dla województwa [...], tj. 13,49 ha, w sytuacji gdy dla województwa [...] wielkość ta wynosiła 18,30 ha. W ocenie Sądu, zważywszy na stosunkowo niewielką różnicę, także ta okoliczność nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Pozostałe podniesione w skardze zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów z odwołania od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2017 r., które były przedmiotem rozważań organu II instancji. W tym względzie Sąd w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.
Sąd nie podzielił wywodów Spółki w odniesieniu do planowanego przeznaczenia nieruchomości, które chciałaby ona nabyć. Przede wszystkim, jak wynika z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych (wypis z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowe nieruchomości, wydruków treści ksiąg wieczystych i uproszczonych wypisów z rejestru gruntów), działki te nie są drogami. Z kolei przy ocenie przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rolnych nie ocenia się celu na jaki mają być one przeznaczone. Istotne jest to czy stanowią one grunty rolne. Jak zaś wynika z powołanego wyżej wypisu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydane przez Urząd Gminy [...]), zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 rok w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki o numerach [...], [...] i [...] przeznaczone są pod tereny użytków rolnych (R), a działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny produkcji i obsługi rolnictwa (RU). Stąd też, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w ich przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
W tym miejscu przejść należy do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. spełnienia w przypadku skarżącej przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że zdaniem Sądu nieuprawnione jest odwoływanie się przez skarżącą do interpretacji art. 2a ust. 2 ustawy do regulacji z art. 28a ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91). Wynika to z faktu, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego samodzielnie i autonomicznie określa przedmiot swej regulacji, w szczególności brak jest w niej odesłania do choćby odpowiedniego stosowania jakiegokolwiek przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzucany przez skarżącą brak ustalenia, które z nieruchomości będących w jej posiadaniu są nieruchomościami rolnymi według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ewidencji gruntów, skoro w załączonych do wniosku K. S. i E. S., a sporządzonych przez samą Spółkę wykazach nr 1 i nr 2 określiła ona ich przeznaczenie i sposób użytkowania.
Podkreślenia wymaga, że z żadnego przepisu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wynika, że aby pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych interpretować przez pryzmat prawa własności takich gruntów. Zdaniem Sądu, istotny jest sam fakt ich posiadania, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy opiera się ono o uregulowany stan wynikający z formalnej i długotrwałej umowy dzierżawy.
Zważywszy na poczynione ustalenia, w całości za chybione uznać należy zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza zarzuconymi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Ministra Rolnictwa z obrotu.
Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.