IV SA/WA 3335/18

IV SA/Wa 3335/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Katarzyna Golat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1984/21 - Wyrok NSA z 2023-03-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. stażysta Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej określane jako SKO w [...]) decyzją z dnia [...].10.2018 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. J. (dalej Inwestor, skarżąca Spółka), od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...], odmawiającej wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na "budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściółkowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt/cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie [...] w [...], gmina [...], w granicach działek o nr ew. [...], [...], [...],[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściółkowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie [...] w miejscowości [...], gmina [...], w granicach działek o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Do wniosku został dołączony Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa oraz uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].08.2012 r. nr [...] dalej (PPIS w [...]) i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...].11.2012 r. nr [...], dalej (RDOŚ w [...]), Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...].02.2013 r. decyzję nr [...] odmawiającą wydania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Inwestor. SKO w [...], decyzją z dnia [...].04.2013 r. nr [...], uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wójt Gminy [...], prowadząc ponownie postępowanie, zobowiązał Inwestora do uzupełnienia raportu i po złożeniu w dniu 21.06.2013 r. uzupełnionego raportu przez Inwestora, Wójt wystąpił do PPIS w [...] oraz RDOŚ w [...] o wydanie opinii w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia określonego we wniosku. RDOŚ w [...], pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] poinformował, że postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. nr [...] uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji, a tym samym zakończył postępowanie. Informacje zawarte w uzupełnieniu raportu nie wpływają na zmianę warunków określonych ww. postanowieniem. PPIS w [...], po wezwaniu do uzupełnienia raportu, pismem z dnia [...].08.2013 r. nr [...] poinformował, że informacje z uzupełnienia raportu nie wywierają wpływu na środowiskowe uwarunkowania z opinii z dnia 1.08.2012 r.
Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję nr [...] odmawiającą wydania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko analizy wpływu substancji odorowych na jakość życia i zdrowia mieszkańców sołectwa [...] oraz pensjonariuszy [...] Ośrodka [...] na [...], jak również zwrócił uwagę na brak uwzględnienia kumulowania się oddziaływań, z już istniejącymi i projektowanymi obiektami o podobnym charakterze.
Od powyższej decyzji Inwestor wniósł odwołanie, a SKO w [...], decyzją z dnia [...].01.2014 r. nr [...], uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na konieczność dokonania oceny treści raportu, a w przypadku stwierdzonych nieścisłości czy też braków zobowiązało do wezwania wnioskodawcy do ich usunięcia, uzupełnienia raportu, uzgodnienia i zaopiniowania.
WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Inwestora, wyrokiem z dnia 15.05.2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/14, uchyliło decyzję z dnia [...].01.2014 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdziło, że SKO w [...] nie wykazało, w jakim zakresie zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy, ponadto jakie czynności należy w sprawie przeprowadzić i do wyjaśnienia jakich okoliczności mają one zmierzać.
SKO w [...] ponownie rozpatrując odwołanie Inwestora od decyzji Wójta Gminy [...], z dnia [...].11.2013 r. nr [...], decyzją z dnia [...].01.2016 r. nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, iż w decyzji z dnia [...].01.2014 r. nr [...] pominęło brak w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, racjonalnego wariantu alternatywnego, wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu.
Kolegium zaznaczyło, że brak ten został wykazany także w decyzji z dnia [...].09.2014 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].07.2014 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, a WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Inwestora na decyzję Kolegium z dnia [...].09.2014 r. nr [...], wyrokiem z dnia 9.03.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2845/15, oddalił skargę.
Kolegium uwzględniło złożoną skargę w całości, wydając w dniu [...].03.2016 r. decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję z dnia [...].01.2016 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...] na decyzję Kolegium z dnia [...].03.2016 r. nr [...], wyrokiem z dnia 11.01.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1124/16 uwzględniającym skargę, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Kolegium, kierując się treścią wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1124/16, decyzją z dnia [...].05.2017 r. nr [...], ponownie uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując się na konieczność oceny raportu, w aspekcie jego uzupełnienia i kompletności oraz poddania go, wraz z uzupełnieniem raportu (aneks z maja 2015 r.), procedurze zaopiniowania i uzgodnienia. Kolegium wskazało także na zasadność dokonania oceny wszystkich wariantów przedsięwzięcia, aby ustalić czy wskazany przez inwestora wariant jest dopuszczalny do realizacji, a także czy istnieje możliwość realizacji inwestycji w innym wariancie, niż wskazany przez inwestora.
Wójt Gminy [...], prowadząc ponownie postępowanie, wystąpił do Zakładu [...] dla [...] w [...] z zapytaniem, czy sieć wodociągowa i stacja uzdatniania wody zdoła pokryć zapotrzebowanie na wodę przedsięwzięcia o rocznym zapotrzebowaniu wynoszącym 17.984,4 m³ (dobowym zapotrzebowaniu 49,26 m³) lub w wariancie alternatywnym o rocznym zapotrzebowaniu 17.763 m³ (dobowym 48,66 m³). Zakład [...], pismem z dnia [...].06.2017 r. nr [...], udzielił informacji, iż obecnie nie ma możliwości technicznych pokrycia żądanego zapotrzebowania na wodę z wodociągu zbiorowego [...].
Informacja ta spowodowała wezwanie Inwestora do uzupełnienia raportu o wskazanie źródła zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji innego, niż wodociąg zbiorowy. W ocenie organu, z uwagi na to, że raport przewiduje zaopatrzenie inwestycji w wodę z wodociągu zbiorowego, natomiast odpowiedź uzyskana z Zakładu [...] dla [...] w [...] wskazuje na brak możliwości technicznych pokrycia zapotrzebowania z wodociągu, to Inwestor powinien wskazać na inne niż wodociąg zbiorowy, źródło zaopatrzenia w wodę (wezwanie z dnia 3.07.2017 r.). Inwestor w piśmie z dnia 14.07.2017 r. zakwestionował zasadność ponownego ustalania możliwości pokrycia zapotrzebowania inwestycji w wodę, ponieważ w aktach sprawy znajdują się dokumenty z 2011 r.: warunki techniczne doprowadzenia wody z wodociągu zbiorowego do projektowanej fermy drobiu na działkach [...] i [...] i zezwolenie na podłączenie planowanego przyłącza wodociągowego do istniejącej sieci wodociągowej na działce [...] oraz umowa zawarta z Zakładem [...] na dostarczanie wody z wodociągu.
Pismem z dnia 24.08.2017 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do RDOŚ w [...], Marszałka Województwa [...] i PPIS w [...] o uzgodnienie i zaopiniowane Aneksu do raportu - wariant alternatywny z maja 2015 r.
Inwestor, w odpowiedzi na wezwanie RDOŚ w [...] oraz Marszałka Województwa [...], przedstawił jednolitą wersję raportu (pismo z dnia 23.11.2017 r.), a następnie został wezwany przez Wójta Gminy [...], pismem z dnia 13.12.2017 r., do uzupełnienia raportu w zakresie: zagospodarowania obornika w wariancie proponowanym przez inwestora, analizy możliwych konfliktów społecznych, wskazania źródła zaopatrzenia w wodę, złożenia przez oświadczenia przez autora raportu (art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy).
Inwestor w piśmie z dnia 21.12.2017 r., przestawił swoje stanowisko odnośnie do wezwania do uzupełnienia raportu; złożył ujednoliconą wersję raportu. Stwierdził, że nie jest zobowiązany do dokonywania zmian w raporcie.
Następnie ujednolicona wersja raportu została przesłana organom współdziałającym. PPIS w [...] nie wydał opinii w sprawie. Marszałek Województwa [...], w piśmie z dnia 12.01.2018 r., przedstawił stanowisko, iż opinia organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego nie jest wymagana. RDOŚ w [...] wezwał do uzupełnienia raportu w zakresie:
- gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód, obejmującej określenie panujących na terenie inwestycji warunków gruntowo-wodnych, alternatywnego sposobu zaopatrzenia w wodę planowanego przedsięwzięcia w stosunku do przedstawionego w raporcie, zaznaczając, że w przypadku gdy woda na potrzeby funkcjonowania przedsięwzięcia będzie pobierana z ujęcia własnego należy określić wydajność studni,
- gospodarki odpadami poprzez przestawienie toku obliczeń ilości powstającego obornika i oszacowanie powierzchni gruntów, niezbędnych do zagospodarowania całej ilości obornika,
- racjonalnego wariantu alternatywnego przedsięwzięcia i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z uzasadnieniem ich wyboru i analizą oddziaływania na środowisko.
Wezwanie RDOŚ w [...], zostało przekazane inwestorowi pismem z dnia 16.02.2018 r. Inwestor, w piśmie z dnia 28.02.2018 r. do Wójta Gminy [...] stwierdził, iż brak jest merytorycznych i formalnych podstaw do wystawienia wezwania, a po stronie inwestora brak prawnego obowiązku jego wykonania. RDOŚ w [...] został poinformowany pismem przez inwestora o odmowie wykonania wezwania. Ponowne wezwanie do uzupełnienia raportu zostało zawarte w piśmie RDOŚ w [...] z dnia 5.04.2018 r. i przekazane Inwestorowi przez Wójta Gminy pismem z dnia 11.04.2018 r. Stanowisko Inwestora zostało przedstawione w piśmie z dnia 18.04.2018 r., w którym powołał się on na swoje wcześniejsze pismo.
RDOŚ w [...], postanowieniem z dnia [...].05.2018 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściółkowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352000 szt./cykl (1408 DJP) oraz wydajności 2112000 szt./rok, w granicach działek o nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w miejscowości [...] gm. [...].
Stowarzyszenie Zwykłe [...], złożyło sprzeciw.
W dniu [...].08.2018 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą wydania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brak uzupełnienia przez inwestora raportu oraz brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w [...].
Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Inwestor.
SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanich dla przedsięwzięcia, mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przeprowadza się ocenę oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.
W świetle art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081), zwanej dalej "ustawą", przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W sprawie takich inwestycji, jak określona we wniosku Inwestora, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony wójt (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy). Przed wydaniem decyzji, organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także zasięga opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Z art. 77 ustawy wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie uzgodnienia. Postanowienie może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Inwestor zaskarżył w odwołaniu od decyzji również postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...].05.2018 r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W postanowieniu tym RDOŚ w [...] stwierdził konieczność uzupełnienia przedłożonego raportu w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód (m.in. o wskazanie alternatywnego sposobu zaopatrzenia w wodę), gospodarki odpadami oraz o przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz analizą oddziaływań na środowisko. W związku z tym wezwał Wójta Gminy [...] (dnia 9.02.2018 r. i 15.04.2018 r.) do uzupełnienia dokumentacji. Wójt Gminy [...] przekazał Inwestorowi treść wezwań - pismo z dnia 16.02.2018 r. i z dnia 11.04.2018 r. Inwestor nie zgodził się z żądaniem uzupełnienia raportu, czemu dał wyraz w pismach z dnia 28.02.2018 r. i 18.04.2018 r. RDOŚ w [...] w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż brak uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, a co za tym idzie brak możliwości pełnej analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz brak możliwości określenia prawidłowych warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, skutkuje odmową uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.
SKO w [...], stanowisko RDOŚ w [...] uznało za zasadne. Rolą organu dokonującego uzgodnienie było dokonanie oceny raportu wraz z jego uzupełnieniami. Organ dokonał wnikliwej oceny, na co wskazuje treść wezwań z dnia 9.02.2018 r. i z dnia 15.04.2018 r.
Wątpliwości organu dotyczyły oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne posadowienia planowanych obiektów. Kwestia ta nie była analizowana podczas poprzedniego uzgodnienia przedsięwzięcia - postanowienie z dnia [...].11.2012 r. nr [...] - zatem zasadnym było wyjaśnienie wpływu posadowienia obiektów na środowisko gruntowo-wodne, w tym również w zakresie wykonania odwodnienia wykopów. Również zagadnienie ilości obornika i powierzchni gruntów, niezbędnych do jego zagospodarowania nie była analizowana w poprzednim postępowaniu uzgodnieniowym, co uzasadnia uzupełnienie raportu.
Wskazane w raporcie zaopatrzenie fermy drobiu z istniejącej sieci wodociągowej, wobec stanowiska Zakładu [...] dla [...] w [...], przedstawionego w piśmie z dnia 13.06.2017 r., o braku możliwości technicznych pokrycia zaopatrzenia w wodę z wodociągu zbiorowego [...], wymagało uzupełnienia raportu o alternatywny sposób zaopatrzenia w wodę planowanego przedsięwzięcia.
Gdyby zaopatrzenie w wodę nastąpiło z ujęcia własnego, wówczas raport powinien zawierać dane odnośnie do planowanej studni, zasięgu oddziaływania tego ujęcia, leja depresji, dane odnośnie warstwy wodonośnej, sposoby zabezpieczenia ujęcia.
Przedstawione przez inwestora dokumenty, dotyczące zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej dotyczą dostawy wody na cele socjalno-bytowe, co wynika z treści warunków technicznych wydanych przez Zakład [...] w [...] w 2011 r., a nie na potrzeby hodowli. Natomiast umowa z Zakładem [...] na dostarczanie wody z wodociągu została zawarta w 2007 r., przez W. L., a nie przez Spółkę [...] i nie wydaje się zasadne przyjęcie założenia, że dotyczyć miała dostawy wody dla zaplanowanego kilka lat później przedsięwzięcia. Również zezwolenie wydane w 2011 r. przez Wójta Gminy [...] na podłączenie planowanego przyłącza do istniejącej sieci wodociągowej zostało wydane na wniosek Pana W. L., a nie na wniosek Spółki, będącej Inwestorem. W ocenie organu w związku z tym nie jest zasadne stwierdzenie, iż raport nie wymaga uzupełnienia w zakresie alternatywnego zaopatrzenia w wodę planowanego przedsięwzięcia.
Za przyczynę, która uzasadnia brak możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań, należy także uznać brak przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia, wskazania racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz analizą oddziaływania na środowisko. Kompleksowa ocena raportu przez RDOŚ w [...] w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, nastąpiła na etapie uzgodnienia raportu wraz z aneksem, sporządzonym w maju 2015 r. Organ ten będąc wyspecjalizowanym organem w zakresie ochrony środowiska zakwestionował przedstawiony przez inwestora raport.
W ocenie SKO w [...], organ współdziałający zasadnie stwierdził brak zarówno w raporcie i jego uzupełnieniu, jak również w tekście jednolitym raportu, informacji, wymaganych zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy.
Organ podkreślił, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy jednoznacznie stanowi, że raport musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, łącznie z uzasadnieniem ich wyboru. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 6 wymaga określenia także przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów.
Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłoby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów, dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia.
W raporcie nie przewidziano trzech wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Taki sposób wariantowania przedsięwzięcia prowadzi do przedstawienia w raporcie zamiast trzech wariantów, w istocie tylko dwóch.
Organ argumentował że w raporcie przewidziano, jako racjonalny wariant alternatywny dla chowu brojlerów - chów kur wylęgowych. Jeśli warianty realizacji przedsięwzięcia będą uwzględniały inne rodzaje hodowanych zwierząt, to w istocie raport będzie opisywał nie jedno lecz dwa różne przedsięwzięcia. W ten sposób dochodzi do fikcyjnego, a nie rzeczywistego wariantowania przedsięwzięcia o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W związku z tym organ wywodził, że zasadnym było wezwanie do uzupełnienia raportu w tym zakresie.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej ustalenia, SKO w [...] nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].
Organ przytoczył art. 80 ust. 1 ustawy i wskazał, że PPIS w [...] pismem z dnia [...].08.2012 r. nr [...] zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie oraz przedstawił uwarunkowania, mające na celu zapewnienie bezpiecznego i zgodnego z przepisami funkcjonowania przedsięwzięcia. Po ponownym wystąpieniu do tego organu o zaopiniowanie aneksu do raportu (pismo z dnia 24.08.2017 r.) PPIS w [...] nie zajął stanowiska w sprawie, co należy traktować jako brak zastrzeżeń.
RDOŚ w [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (postanowienie z dnia [...] maja 2018 r.). W postanowieniu tym wskazał, że dwukrotnie wzywał do uzupełnienia brakujących informacji w raporcie, jednak nie otrzymując żądanych informacji, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Organ argumentował, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadził rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej, w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia, w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Pozytywna opinia PPIS w [...] nie może przesądzić o określeniu środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z wnioskiem Inwestora.
Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będący kluczowym dowodem w sprawie administracyjnej, przedkładany przez wnioskodawcę, jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może być uznany za nie spełniający wymogów ustawowych. Definiując pojęcie oceny oddziaływania na środowisko, ustawodawca szczególnie zaakcentował konieczność weryfikacji przez organ raportu (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy).
Zdaniem organu okolicznościami, stanowiącymi podstawę do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia są braki w raporcie, w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ochrony wód (m.in. o wskazanie alternatywnego sposobu zaopatrzenia w wodę), gospodarki odpadami, racjonalnego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz analizy oddziaływań na środowisko, a także odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w [...].
Konieczność uzupełnienia raportu była zasadna, co wykazało Kolegium rozpatrując zażalenie na postanowienie RDOŚ w [...], a organ uzgadniający - miał podstawy by odmówić uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, gdyż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedłożony przez inwestora, nie został uzupełniony w zakresie wskazanym w wezwaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1848/2010 stwierdził, że raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 ustawy, nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem.
Katalog przypadków, w których należy odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań, precyzyjnie określa ustawa, w tym art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1, który wskazuje, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań następuje w wypadku odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Kolegium, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniło, iż wiążący charakter uzgodnienia oraz uznanie uzgodnienia za prawidłowe, skutkuje uznaniem zarzutu odnoszącym się do związania organu treścią uzgodnienia za niezasadne.
SKO nie uznało, za zasadny zarzutu, dotyczącego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji oceny materiału dowodowego. Stanowisko Inwestora, zawarte w pismach z dnia 28.02.2018 r. i 18.04.2018 r., nie mogło być uwzględnione przez organ pierwszej instancji, ponieważ zachodziła konieczność uzupełnienia raportu w zakresie wskazanym w stosownych wezwaniach.
W skardze na decyzję SKO w [...] z dnia [...].10.2018 r. [...] Sp. j. zarzuciła:
1) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 6, art. 8, art. 12 oraz art. 16 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie się w zaskarżonej decyzji do wskazań, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. oraz zmianę swojego stanowiska, w stosunku do zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2018 r., a rezultacie brak należytej oceny, czy organ I instancji zastosował się prawidłowo do wskazań SKO, wynikających z wcześniej wydanej decyzji. W uzasadnieniu tego zarzutu Spółka skarżąca stwierdziła, że zasada związania organu oceną prawną sądu oznacza, że organ ten jest zobowiązany do zastosowania się do wskazań, zawartych w wyroku zawsze, tj. dopóki wyrok pozostaje w obrocie prawnym. Skarżąca wyraziła stanowisko, że SKO zastosowało się do oceny prawnej, wynikającej z tego wyroku, jedynie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2018 r., udzialając Wójtowi wskazań co do dalszego przebiegu postępowania analogicznych do tych, które były wiążące dla SKO, przy czym Wójt do tych wskazań się nie zastosował, a SKO przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy w ogóle nie oceniło na ile decyzja Wójta jest zgodna z wcześniejszą decyzją SKO, a pośrednio z treścią orzeczenia WSA.
Inwestor wywodził, że z przepisu art. 153 P.p.s.a. nie wynika, że organ związany jest orzeczeniem sądu niejako jednorazowo, a przy kolejnych decyzjach to związanie już nie występuje. W ocenie Inwestora organ dokonał nieuprawnionej zmiany własnego stanowiska. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, wbrew swoim własnym wskazaniom, wynikającym z uprzednio wydanej decyzji uznał, że Wójt miał prawo zażądać od inwestora spełnienia innych jeszcze warunków, niż uznane przez WSA oraz SKO za konieczne do uzyskania decyzji środowiskowej.
Zaskarżona decyzja SKO była już kolejną (5-tą) decyzją tego organu, wydaną w tej sprawie i po raz kolejny SKO zmieniło swoje stanowisko, dotyczące warunków, które inwestor powinien spełnić, w zakresie dotyczącym treści raportu, aby móc realizować inwestycję. Przy takim sposobie procedowania postępowanie za każdym razem toczy się niejako od początku i nie są brane pod uwagę ani wcześniejsze orzeczenia sądów ani wcześniejsze decyzje SKO, a treść danego rozstrzygnięcia organu II instancji zależy wyłącznie od tego, jaki skład orzekający analizuje sprawę. Postępowanie administracyjne, prowadzone w taki sposób narusza podstawowe zasady tego postępowania, jak zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania do państwa, zasada szybkości postępowania, a przede wszystkim zasada trwałości decyzji administracyjnych,
2) naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że brak uzgodnienia realizacji inwestycji przez RDOS jest uzasadniony, podczas gdy: postanowienie RDOŚ zostało wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na niezasadnym uznaniu, że inwestor nie wykonał obowiązków wskazanych przez RDOŚ w sytuacji, gdy RDOŚ wymagał od inwestora uzupełnienia raportu o elementy, które były już poprzednio przedmiotem uzgodnienia (dotyczyło to elementów związanych z gospodarką wodno-ściekową); ponadto RDOŚ żądał zmiany raportu w zakresie związanym z wariantem alternatywnym, gdzie RDOS w sposób całkowicie sprzeczny z przepisami i orzecznictwem sądowym uznał, że wariant alternatywny nie może dotyczyć hodowli innego rodzaju (choć zbliżonej) do tej, która była przedstawiona w wariancie podstawowym (w wariancie podstawowym inwestor zakładał produkcję brojlerów, w wariancie alternatywnym — kur rodzicielskich).
W ocenie skarżącej Spółki uzgodnienie lub brak uzgodnienia ze strony RDOS również podlega ocenie organu odwoławczego z punktu widzenia legalności, a analiza postanowienia RDOŚ powinna doprowadzić organ odwoławczy do uznania, że odmowa uzgodnienia realizacji inwestycji nastąpiła w oparciu o argumenty, które nie mają charakteru merytorycznego i wykraczają poza kompetencje RDOŚ (dokonywanie oceny wariantu w oparciu o inne kryteria niż wynikające z ustawy i orzecznictwa sądowego oraz wzywanie do ponownego wykonania czynności zrealizowanych już wcześniej przez inwestora).
Inwestor wywodził również, że doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nieuzupełnienie przez inwestora braków raportu, wskazanych przez organ I instancji stanowiło zasadną podstawę do wydania decyzji odmownej, podczas gdy Wójt wzywał inwestora do uzupełnienia raportu o te elementy, które były już uzgodnione przez organy uzgadniające i opiniujące oraz co do których WSA w Warszawie nie wskazało na konieczność ich uzupełnienia lub zmiany (zarzut ten pokrywa się w pewnym zakresie z zarzutem z punktu 2, ale dotyczy działania samego organu wydającego decyzję, a nie organu uzgadniającego);
Wójt wzywał inwestora m. in. do uzupełnienia raportu w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami oraz w zakresie wariantu alternatywnego. Wszystkie te elementy były już uprzednio przedmiotem analizy i uzgodnienia przez RDOŚ. W ocenie Inwestora wzywanie inwestora do wypełnienia dodatkowych obowiązków, sprzecznych z przeprowadzonym dotychczas postępowaniem dowodowym miało na celu przedłużenie postępowania oraz dostarczenie organom pretekstu do wydania decyzji odmownej. Nadto Spółka zarzuciła nieodniesienie się przez organ do całości materiału dowodowego, w tym treści przedłożonych przez inwestora wyjaśnień, w których inwestor wskazywał z jakich powodów nie dokonał uzupełnienia raportu, w żądanym przez Wójta i przez RDOŚ zakresie.
Zdaniem Spółki doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:
a) stwierdzenie, że nieuzupełnienie przez inwestora braków raportu, wskazanych przez organ I instancji stanowiło zasadną podstawę do wydania decyzji odmownej, podczas gdy Wójt wzywał inwestora do uzupełnienia raportu o te elementy, które były już uzgodnione przez organy uzgadniające i opiniujące oraz co do których WSA w Warszawie nie wskazało na konieczność ich uzupełnienia łub zmiany.
Wójt wzywał inwestora m. in. do uzupełnienia raportu w zakresie gospodarki wodno- ściekowej, gospodarki odpadami oraz w zakresie wariantu alternatywnego. Wszystkie te elementy były już uprzednio przedmiotem analizy i uzgodnienia;
b) nieodniesienie się przez organ do całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści przedłożonych przez inwestora wyjaśnień, w których inwestor wykazywał z jakich powodów nie dokonał uzupełnienia raportu w żądanym przez Wójta i przez RDOŚ zakresie;
4) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy, poprzez jej błędną wykładnię i przyjęcie, że wadliwym jest utożsamianie przez skarżącego wariantu podstawowego (inwestorskiego) z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, podczas gdy z treści samego przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b, a także z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może pokrywać się z wariantem inwestorskim;
5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w tej sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że jest ona nieprawidłowa, a niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w rezultacie uchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie decyzji merytorycznej, pomimo że istniały ku temu przesłanki.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje admnistracyjne.
I. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są przepisy powoływanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081), oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), zwanego dalej rozporządzeniem. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie i eksploatacji ośmiu budynków inwentarskich do ściółkowego chowu brojlerów kurzych, o łącznej liczbie stanowisk 352 000 szt./cykl (1.408 DJP) oraz wydajności 2 112 000 szt./rok, w obrębie [...] w miejscowości [...], gmina [...], w granicach działek o nr ew. [...],[...],[...],[...]. Planowana obsada kurników - 1.408 DJP kwalifikuje to przedsięwzięcie do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - art. 59 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia.
II. Odnosząc się w pierwszej kolejności do spornej kwestii związania wyrokami wydanymi w sprawie, zarówno w aspekcie wykonania zalecań Sądu, jak i zakresu związania, zauważyć należy, że w wyroku z dnia 11.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1124/16 Sąd wskazał, że organ dokonał wyłącznie opisu i oceny jednego z wariantów natomiast nie odniósł się do dwu pozostałych – co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wywodził, że organ dokonał oceny tylko jednego z wariantów i odniósł się do jego założeń, pomijając w ogóle dwa pozostałe, w tym wariant alternatywny ujęty w aneksie z 29 maja 2015 r. Tymczasem wariant ten dotyczył nieco innego przedsięwzięcia przede wszystkim co do liczby kurników - 6 zamiast 8, innej obsady kur (156 DJP zamiast 1408 DJP), innego rodzaju hodowli – kura wylęgowa zamiast brojlery kurze. Zmniejszał także powierzchnię gruntu zajętą pod budowę (bez działki o nr ew [...]). Inna jest w wariancie alternatywym także ilość zbiorników na gazy płynne, ilość silosów, ilość zbiorników bezodpływowych, mniejsza wydajności wentylatorów dachowych w kurnikach (12 000 m³/h zamiast 13 000 m³/h i mniejsza wydajności wentylatorów szczytowych (36 000 m³/h zamiast 39 700m³/h).
Wyżej przytoczone uwagi Sądu nie były jedynymi w sprawie, a jednocześnie nie można skutecznie wywodzić, że w każdym przypadku dalsze, tj. prowadzone po wyroku, postępowanie organu w sprawie, ma ograniczać się jedynie do tych aspektów, które zostały wskazane w wyroku (o ile inaczej Sąd nie zastrzegł), nawet jeżeli mogłoby być to równoznaczne z zawężeniem wykonania podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 11.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1124/16, WSA w Warszawie stwierdził, że "Organ powinien dokonać kompleksowej oceny przedsięwzięcia pod kątem jej wpływu na środowisko. Ocena musi być poprzedzona analizą wariantów zaproponowanych przez inwestora w kontekście zasad ochrony środowiska, co pozwoli na ocenę czy zaproponowana inwestycja i przyjęty jej wariant jest dopuszczalna do zrealizowania na danym terenie. Stwierdzone przez Sąd uchybienia, uniemożliwiając obecnie ocenę prawidłowości sporządzonego raportu pod kątem prawidłowości ustaleń w zakresie wpływu inwestycji na elementy o jakich mowa w art. 62 ustawy ocenowej.
Konsekwencją zaniechania przez organ oceny aneksu do raportu z wariantem alternatywnym jest brak uzgodnienia go z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Przedmiotem uzgodnień nie był wariant alternatywny przedstawiony dopiero w 2015 r. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej. Jak wynika z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada temu organowi wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile został uchwalony. Organ uzgadniający, ma obowiązek oceny całego raportu. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu środowiskowym raport został uzupełniony o tak istotny element jakim jest wariant alternatywny, gdyby organ zamierzał wydać decyzję pozytywną konieczne jest dokonanie uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska na podstawie art. 77 § 1 pkt 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 106 § 1 k.p.a.. T samo dotyczy konieczności zasięgnięcia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 77 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1b ustawy ocenowej).
Wyżej wskazane zaniechania organu wymagają powtórzenia procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu – art. 79 ustawy ocenowej, gdyż kwestia związana z zaproponowanym wariantem alternatywnym nie była w ogóle przedmiotem potencjalnej analizy, której ta procedura ma służyć".
Powyższe stwierdzenia Sądu, a w szczególności wskazanie na konieczność ponowienia procedury uzgodnienia oraz udziału społeczeństwa, oznaczają że analiza sprawy nie miała – w ocenie prawnej Sądu – ograniczać się do wybranego aspektu sprawy, lecz miało nastąpić jej całościowe rozpatrzenie.
Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie Inwestora, że Sąd narzucił dalszy kierunek postępowania, ograniczając go jedynie do pewnego elementu sprawy, przy założeniu, że pozostałe jej aspekty zostały już prawomocnie przesądzone i zamknięte. Takie rozumienie intencji Sądu nie ma oparcia w przywołanych fragmentach uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, wskazującego na naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., a nadto oznaczałoby brak możliwości analizy tych aspektów sprawy, które byłyby immamentnie związane z podstawami do dokonania ponownej oceny wariantów i ich uzgodnienia przez właściwe organy, nakazanego przez Sąd. Sąd nie wyłączył żadnego z etapu postępowania, twierdząc iż został on już w sposób prawidłowy przeprowadzony i dostatecznie obrazuje stan sprawy.
Przy przyjęciu założenia Inwestora, organ, pomimo uchylenia poprzednich decyzji, nie mógłby zrealizować dyspozycji ustawowej, przepisów, stanowiących podstawę do wydania decyzji, a jedynie jej wycinek. Nie byłoby to zgodne z zasadą praworządności, na którą zresztą powołuje się Inwestor. Nie można wszakże upatrywać w rozwiązaniach systemowych, regulujących sposób działania sądownictwa, w tym w jurydycznym znaczeniu oceny prawnej uzasadnienia wyroków (art. 153 P.p.s.a.), takich założeń prawnych, które prowadziłyby do eliminowania, czy ograniczania zasady praworządności, uniemożliwiając wyjaśnienie sprawy.
Nadto należy zaznaczyć, że argument o konieczności ponownego, szerokiego rozpatrzenia sprawy wynika również z poprzednich wyroków, wydanych w sprawie. Sąd w przywołanym wyroku wskazał, że "w toku rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 2845/15 i 553/14). Organy rozpoznające sprawę są tymi wyrokami związane, z mocy art. 153 P.p.s.a.".
W pierwszym z tych wyroków Sąd, w aspekcie wariantowości, zwrócił uwagę, że zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe, związane z realizacją planowanej inwestycji. Sąd wywodził, odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, że aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W drugim z wyroków, tj. sygn. akt IV SA/Wa 553/14, Sąd skupił się na wykładni przepisu procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia tego wyroku, jako opisującego kwestie proceduralne nie wynikają żadne merytoryczne przesądzenia.
Odnośnie do wymogów ustawowych, należy wskazać, że ex lege wszystkie warianty powinny zawierać opisy sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, ze wskazaniem jego zasadniczych parametrów technicznych, oraz analizę oddziaływania poszczególnych wariantów na elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności na populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Warianty powinny oddziaływać w różny sposób na środowisko, co oznacza, że wariantowości przedstawionych rozwiązań nie można przypisać charakteru pozornego (por. wyrok NSA z dnia 29.01.2019 r., sygn. akt II OSK 595/17, CBOSA). Podstawy prawne działania organu zasadnie przytoczył organ w zaskarżonej decyzji.
Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, a w szczególności nie wynika to ani z przepisów, ani z wyroków, że organ powinien zawęzić postępowanie, przedkładając np. zasadę szybkości postępowania, nad względy merytoryczne.
III. Odnosząc się do kwestii znaczenia zapewnienia ujęcia wody, wskazać należy, że licznych wyrokach NSA uzależniał wydanie pozytywnej dla Inwestora decyzji, od wykazania, że spełnione zostanie zapotrzebowanie w wodę. Gwoli przykładu można powołać się na wyrok z dnia 7.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1140/19, w którym NSA wskazał, co następuje: "Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak uwzględnienia w raporcie własnego ujęcia wody powoduje, że nie zawiera on kompletnych informacji, pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania. Kwestia ujęcia wody została wyjaśniona lakonicznie przez inwestora w piśmie z 13 grudnia 2016 r., gdzie wskazano, że woda na cele technologiczne pochodziła będzie z planowanego własnego ujęcia (...). Ujęcie to nie jest jednak w żaden sposób przewidziane w raporcie i jego dalszych uzupełnieniach, a wskazane wyżej pismo z 13 grudnia 2016 r. nie odwołuje się do żadnych szczegółowych parametrów, w tym przede wszystkim nie zawiera oceny środowiskowej tego rodzaju zmiany sposobu realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Na wcześniejszym etapie postępowania inwestor przewidywał bowiem wykorzystanie gminnej sieci wodociągowej, co jednak okazało się niemożliwe (...) uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie uwzględnia zmienionego przez inwestora sposobu poboru wody. Kwestia ta może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uwzględniając specyfikę planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne środowiskowe uwarunkowania jego oddziaływania na środowisko wodno-gruntowe po zrealizowaniu własnego ujęcia wody."
Sądy uwzględniały potrzebę badań w zakresie zapatrzenia w wodę na etapie przesądzenia możliwości wydania zgody na realizacje przedsięwzięcia. I tak np. w wyroku z dnia 20.02.2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3217/18 Sąd stwierdził, że: "raport był uzupełniany także na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z 8 czerwca 2017r. Uzupełnienie to sporządził autor raportu przedstawiając analizę zaopatrzenia przedsięwzięcia w wodę z ujęcia wodociągowego, dla potrzeb socjalno - bytowych, a także z własnego ujęcia - studni głębinowej - dla potrzeb technologicznych związanych z chowem świń. Według biegłego pobór wody ze studni nie doprowadzi do zakłócenia warunków hydrodynamicznych, skutkujących zmianą naturalnego tła hydrotechnicznego".
Z kolei w sprawie, w której wydano wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.07.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 872/18, Sąd stwierdził: "w raporcie wskazano sposób zaopatrzenia kurników w wodę – woda dla potrzeb technologicznych i sanitarnych pobierana będzie z gminnej sieci wodociągowej za pośrednictwem planowanego przyłącza i wewnętrznej instalacji wodociągowej, wyposażonej w wodomierz i zawór antyskażeniowy. Ze względu na charakter przedsięwzięcia prowadzony będzie w tym przypadku monitoring technologiczny w zakresie zużycia wody poprzez prowadzenie pomiarów przy użyciu wodomierza i rejestru pobieranej wody".
W wyroku z dnia 6.10.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/17 WSA w Warszawie uznał, że "należałoby rozważyć konieczność uzupełnienia raportu o okoliczności podnoszone w toku postępowania poprzez wyjaśnienie przewidywanego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w przypadku awarii zaopatrzenia wody. Inwestor wskazał w raporcie możliwość korzystania z wodociągu gminnego, a więc należałoby ustalić, czy takie media są dostępne, a jeżeli nie, to jakie będzie oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów w przypadku awarii zaopatrzenia w wodę." W sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1101/17 właśnie w szczególności brak ustaleń raportu w tym zakresie, spowodował uznanie przez Sąd, że nie spełnia on wymogów, przywidzianych w art. 66 ustawy.
W szczególności dostateczne niewyjaśnienie kwestii zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków w trakcie budowy i eksploatacji instalacji stało się podstawą do oddalenia skargi na decyzję SKO, uchylającą decyzję w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4.08.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 433/11, CBOSA).
Na podstawie przywołanych orzeczeń można zatem wysnuć konkluzję, że zapatrzenie w wodę jest jedną z istotnych kwestii prawidłowości raportu, a niedoparzenia Inwestora czy organu w tym zakresie może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej.
Wyjaśnień inwestora co do braku podstaw do uzupełnienia raportu nie można zatem uznać za uzasadnionych.
IV. Jedynie w braku podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia określonych warunków zostaną naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne, organy mogą wydać uzgodnienia, poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z kolei stwierdzony przez specjalistyczne organy brak możliwości wydania uzgodnienia, przekłada się brzmienie decyzji organu, wydającego decyzję w postępowaniu głównym.
Przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek wystąpienia do właściwych organów (w tym do RDOŚ) o uzgodnienia i opinie dotyczące warunków realizacji przedsięwzięcia i taki obowiązek organ pierwszej instancji wykonał.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Z powyższego wynika, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy wprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniem, a opinią organu współdziałającego w wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla postępowania głównego. W tej materii już wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Opinia natomiast nie wiąże organu. Jej moc i znaczenie jest więc znacznie słabsza od uzgodnienia. Należy podkreślić, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.06.2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 - LEX nr 340121, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 3.12.2010 r. sygn. akt II SA/Rz 625/10 - Lex nr 754651, w Bydgoszczy z dnia 13.12.2007 r. sygn. akt II SA/Bd 742/07 - Lex nr 489196).
W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, uzależniona jest od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
W związku z tym pozytywna opinia PPIS w [...] per se nie może przesądzić o określeniu środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z wnioskiem Inwestora.
Mając powyższe na uwadze ocenić należy czy w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej. Wydanie uzgodnień i opinii w zasadzie ukształtowało kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. NSA w wyroku z dnia 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2544/11, CBOSA wyraził pogląd, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych uwarunkowań i praktycznie decyzję kształtuje. Formułowane jest również stanowisko, że zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia nie może być tylko sprzeciw. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej, w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia, w sposób odmienny, niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011 r., IV SA/Po 751/2010, CBOSA). Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną. Musi to jednak uzasadnić, odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.
W tym sensie w rozpatrywanej sprawie, decydujące znaczenie ma odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w [...] (postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. karta 227 i poprzednie akt administracyjnych sprawy, teczka 1/7).
Odnosząc się do wykładni systemowej, w zakresie znaczenia braku uzgodnienia należy ponadto wskazać, że z przepisów ustawy, wynika, że odmowa wydania decyzji środowiskowej następuje w ściśle określonych przypadkach (art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1, 2 i 3 ustawy), tj. m.in. w sytuacji odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy wymienione w art. 77 ust. 1 ustawy, t.j.: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Z art. 80 ust. 1 ustawy wynika, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Przepis powyższy nie wprowadza zamkniętego katalogu środków dowodowych w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jednak w sposób jednoznaczny wskazuje, co powinno stanowić dla organu administracji zasadniczą podstawę dowodową. Potwierdzają to wymagania formalne, stawiane uzasadnieniu takiej decyzji (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy).
Organ administracji, orzekając o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bezwzględnie związany uwagami/wnioskami społeczeństwa, ustaleniami raportu – zob. np. wyroki NSA: z 1.08.2016 r., sygn. akt II OSK 339/15; z 10.11.2016 r., sygn. akt II OSK 1784/15, CBOSA. Organ musi wykazać, na jakich innych dowodach oparł ustalenia, przemawiające za przyjętymi finalnie w decyzji uwarunkowaniami i z jakich powodów uznał za niewystarczające rozwiązania chroniące środowisko, przewidziane w raporcie, opiniach czy uzgodnieniach organów współdziałających.
SKO w [...] w zaskarżonej decyzji w obszerny i wyczerpujący sposób odniosło się do przedstawionych w postanowieniach wpadkowych PPIS i RDOŚ przyczyn wydania postanowień, nie znajdując podstaw do ich zanegowania. Powody braku podstaw do merytorycznej kontestacji tych postanowień organ wyłuszczył w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, przy czym wnioskowanie organu jest logiczne, a Inwestor nie przedstawił zaś wystarczających kontrargumentów, np. kontrdowodów eksperckich, obalających twierdzenia wyspecjalizowanych organów.
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi zatem sytuacja, że ocena organu opiera się na niczym niepotwierdzonym domniemaniu negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, czy ignoruje ustalenia, wynikające z zebranej w postępowaniu dokumentacji eksperckiej.
Przywołane przez Spółkę zasady postępowania (zaufania, szybkości) – co do zasady - nie mogą być staniane w opozycji do zasady praworządności, w sytuacji, gdyby prowadziłoby to do jej naruszenia. Należy również wskazać, że Spółka nie uzupełniła dokumentacji mimo wezwań organu, stąd nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych z tego zaniechania.
V. Powyższe wskazuje, że są podstawy, by za trafne uznać merytoryczne wnioski sformułowane przez organy.
Zostały również spełnione standardy procesowe. W ocenie Sądu, wszystkie konieczne i istotne, ogólne i szczególne wymogi proceduralne zostały zachowane, w takim stopniu i w takim zakresie, że brak jest podstaw do podważenia legalności proceduralnej kwestionowanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim kontestowana decyzja została wydana w następstwie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz w wyniku swobodnej oceny całokształtu tego materiału (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Sporządzone uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji spełniają również warunki prawidłowości, określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie wystąpiły naruszenia praw procesowych stron postępowania wynikających z przepisów k.p.a., mogące uzasadniać np. wznowienie postępowania.
Niezasadne są zatem zarzuty procesowe.
Powyższe implikuje uznanie, że Skarga nie mogła być uwzględniona, co oznaczało konieczność jej oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a.