IV SA/Wa 3283/17

IV SA/Wa 3283/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1303/19 - Wyrok NSA z 2022-09-16
I OZ 347/18 - Postanowienie NSA z 2018-04-18
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 128 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. J. i E. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących M. J. i E. J. kwotę 7.079 (siedem tysięcy siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]października 2017 r. nr [...]Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania M. J. i E. J. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...]orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. J. i E. J. w łącznej kwocie 10.012,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0359 ha, objętej inwestycją polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 MOP 8,4 MPa relacji [...]-[...]oraz zobowiązującej Operatora Gazociągów Przesyłowych [...]S.A. z siedzibą w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2010 r. znak [...], zmienioną w części decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. znak [...], została przeznaczona pod lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]dla inwestycji pod nazwą "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN700, MOP 8,4 MPa relacji [...]-[...]".
Decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501), w związku z art. 124 i 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. J. i E. J. w łącznej kwocie 10.012,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0359 ha, objętej inwestycją polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 MOP 8,4 MPa relacji [...]-[...]oraz zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...]S.A. z siedzibą w [...]do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. J. i E.J.. Podnieśli, że błędnie utożsamiono pojęcie nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej, co doprowadziło do przyznania odszkodowania jedynie za działkę nr [...], z pominięciem działki nr [...]. Działki te w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego stanowią jedną nieruchomość, gdyż są zapisane są w jednej księdze wieczystej.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu ww. odwołania, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]października 2017 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...]listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. K., zaktualizowany na dzień [...]sierpnia 2017 r.
Biegła ustaliła, że przedmiotowa działka położona jest na terenie niezabudowanym, w obrębie kompleksu leśnego. Dojazd do nieruchomości odbywa się drogą nieutwardzoną. Teren jest uzbrojony w urządzenia infrastruktury technicznej energii elektrycznej i wodociąg. Na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez sąsiednią działkę przebiegał gazociąg wysokiego ciśnienia DN500. Strefa kontrolowana istniejącego na sąsiedniej działce gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 obejmowała swym zasięgiem szacowaną nieruchomość. Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 nastąpiła w korytarzu istniejącego gazociągu DN500. Działka jest porośnięta drzewami sosny i drzewami owocowymi. Długość odcinka gazociągu przebiegającego przez działkę wynosi 17,40 m, powierzchnia strefy kontrolowanej wynosi 159 m2, powierzchnia strefy inwestycyjnej wynosi 357 m2. Powierzchnia gruntu została przywrócona do poprzedniego stanu, teren zajęty pod budowę został wyrównany i uporządkowany. Podczas wykonywanych robót wycięto 11 drzew sosny oraz 6 drzew owocowych.
Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", zatwierdzonym uchwałą Nr [...]z dnia [...]czerwca 2001 r., działka nr [...] stanowi teren zieleni niskiej i upraw polowych o symbolu w planie [...]. Położona jest w strefie ochronnej gazociągu i ropociągu. Zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]- część II, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2004 r., część działki położona jest w strefie istniejącego gazociągu jako zadanie ponadlokalne - budowa nowego gazociągu DN700 wzdłuż i "w korytarzu" istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 MOP 8,4MPa.
Biegła wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiły szkody związane z produkcją rolniczą, ponieważ nie była na niej prowadzona działalność rolnicza. Do szkód, które wystąpiły na nieruchomości na skutek posadowienia gazociągu, autorka operatu szacunkowego wskazała trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, które jest związane z prawem wejścia na nieruchomość dla przeprowadzenia na niej inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Szkoda, jaką właściciel poniósł z tego tytułu, odpowiada wartości współkorzystania z nieruchomości w pasie strefy ochronnej urządzenia (strefa kontrolowana).
Dla określenia wartości nieruchomości biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, na obszarze rynku lokalnego, rozumianego jako teren gminy [...]i gminy [...]w powiecie [...], w okresie od stycznia 2012 r. do dnia wyceny. Na tak określonym rynku odnotowała 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym, ich zestawienie zostało umieszczone w tabeli na stronie 12 operatu szacunkowego. Ceny transakcyjne tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 31,11 zł/m2 do 105,00 zł/m2, średnia cena wyniosła 60,96 zł/m2.
Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Organ wskazał, że podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych.
Nieruchomości poddane analizie biegła porównała z nieruchomością wycenianą pod względem cech wpływających na wartość. Procentowy wpływ poszczególnych cech na cenę nieruchomości wynosił odpowiednio: lokalizacja - waga 40%, możliwość wykorzystania nieruchomości innego niż rolnicze - waga 30%, dostęp do drogi głównej - waga 10%. Wartość nieruchomości bez obciążeń infrastrukturalnych biegła oszacowała na kwotę 7.473,00 zł.
Do określenia wysokości szkody powstałej w wyniku wycinki drzewa sosny, biegła posłużyła się protokołem z wizji lokalnej sporządzonym przed rozpoczęciem robót, w celu określenia rodzaju i ilości drzew oraz ich obwodu. Miąższość drzew biegła przyjęła z "Tablicy miąższości drzew stojących", autorstwa M. C. Ceny jednostkowe sortymentów oraz ich klasyfikację przyjęto według cennika detalicznego surowca drzewnego Nadleśnictwa [...]z dnia [...]stycznia 2015 r. Wartość drzew sosny biegła wyceniła na kwotę 1.552,60 zł. Wartość drzew owocowych biegła określiła na podstawie katalogu "Określenia wartości plantacji kultury wieloletnich - Ogrody działkowe i przydomowe" K. Z. Wartość roślin sadowniczych oszacowano na kwotę 986,10 zł.
Wartość szkód powstałych na działce nr [...]biegła oszacowała na kwotę 10.012,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...]przyznał odszkodowanie.
Minister wskazał, że przechodząc do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zauważył, że wyceniana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w części zajętej przez gazociąg, przeznaczona była pod trasę przebiegu gazociągów. W ocenie organu odwoławczego, biegła przyjęła słuszny tok wyliczeń, gdyż wybudowanie gazociągu DN700 w sąsiedztwie istniejącej sieci gazowej DN500 oraz na części nieruchomości przeznaczonej właśnie pod przebieg gazociągów, nie spowodowało powstania nowych utrudnień przestrzennych w korzystaniu z nieruchomości, jak również nie spowodowało pogorszenia indywidualnych cech nieruchomości. Ponadto, nie wystąpiła konieczność zmiany dotychczasowej funkcji nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z niej. Wynika to także z faktu, że nowy gazociąg został wybudowany w całości w strefie kontrolowanej gazociągu dotychczas funkcjonującego na nieruchomości.
Organ podał, że zgodnie z § 9 pkt 2 obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Natomiast w myśl § 9 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Zatem ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości wynika z samego faktu obecności gazociągu, a nie z jego nieuregulowanego stanu prawnego.
Minister wskazał, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się nie tylko zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, lecz także skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Zdaniem organu, wszystkie wskazane aspekty były badane przez biegłą. Organ podkreślił, że szkody, które powstały na nieruchomości, a więc które podlegały wycenie, związane są z prawem wejścia na nieruchomość dla przeprowadzenia na niej inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii.
Minister stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy jest spójny, kompletny, nie zawiera błędów rachunkowych i stanowi wiarygodny dowód o wartości szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że były one już przedmiotem rozważania przed organem pierwszej instancji. W piśmie z dnia 14 września 2015 r. M. J. i E. J. zaznaczyli, że odszkodowanie powinno być ustalone również za szkody powstałe na działce nr [...], gdyż działki te stanowią jedną nieruchomość. Wojewoda [...]przekazał ww. pismo biegłej. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wskazał, że odszkodowanie z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody powstałe na tej nieruchomości, związane z pracami wynikającymi z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji.
Organ podkreślił, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Za chybione uznał podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące błędnego ustalenia odszkodowania jedynie za część nieruchomości, tj. za działkę nr [...]z pominięciem działki nr [...], z uwagi na fakt niezaistnienia szkody trwałej, związanej ze zmianą funkcji nieruchomości. Z uwagi na rolnicze przeznaczenie nieruchomości i zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 w strefie kontrolowanej gazociągu DN500, organ wojewódzki zobligowany był do wypłaty odszkodowania jedynie za szkody tymczasowe powstałe w strefie inwestycji, jak i za prawo współkorzystania z nieruchomości, związane z obowiązkiem jej udostępniania w celu dokonania ewentualnych napraw i konserwacji. Ograniczenia te nie wpłynęły na wartość pozostałej poza zasięgiem inwestycji części nieruchomości, więc brak było podstaw do analizowania przez organ wojewódzki stanu całej nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego, zarówno biegła, jak i organ wojewódzki poprawnie wskazali, że przy określeniu wartości szkód uwzględniono pas powierzchni, który wskutek decyzji Wojewody [...]z dnia [...]grudnia 2010 r. został czasowo zajęty i w stosunku do którego ograniczony został sposób korzystania. Minister podkreślił ponadto, że jeżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie wyprowadził z operatu szacunkowego wnioski, które powodują wątpliwości po stronie odwołującego, to ich skuteczne zakwestionowanie wymaga inicjatywy strony, która winna przedłożyć przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że wysokość odszkodowania nie została ustalona prawidłowo.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i E. J.. Kwestionowanej decyzji zarzucili:
1. naruszenie art. 128 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 1 u.g.n. i art.46 k.c. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na utożsamieniu pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisu wynika, że nieruchomością nie jest działka ewidencyjna, lecz grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli te stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.), bądź też budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 Kodeksu cywilnego), co w konsekwencji spowodowało uznanie sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji opinii biegłego za wystarczającą oraz jednocześnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z nowej opinii biegłego w zakresie ustalenia wysokości szkody powstałej na całej nieruchomości, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...]i nr [...]traktowanych jako jedna nieruchomość, z tytułu ograniczenia korzystania z tak właśnie oznaczonej nieruchomości i błędne zawężenie przedmiotu opinii biegłego jedynie do ustalenia wysokości szkody z tytułu ograniczenia korzystania z działki ewidencyjnej [...], co skutkowało niewłaściwym ustaleniem odszkodowania jedynie co do części nieruchomości;
2. naruszenie art. 7, 77, 80, 84 i 107 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz zaniechanie zwrócenia się do biegłego o opinię we właściwym, szerszym, obejmującym analizę całej nieruchomości przedmiocie, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jakoby na wartość działki ewidencyjnej nr [...] bezsprzecznie nie miało żadnego wpływu ograniczenie możliwości korzystania z działki [...] z tej przyczyny, że jedynie działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w zasięgu inwestycji, w sytuacji gdy działki te łącznie stanowią jedną nieruchomość, jeden przedmiot obrotu gospodarczego i przedmiot jednej księgi wieczystej, a opinia biegłego znajdująca się w materialne dowodowym zupełnie pomija fakt, że działka nr [...] nie stanowi samodzielnej nieruchomości, a zatem opinia ta została sporządzona jedynie w przedmiocie ustalenia zmiany wartości działki ewidencyjnej nr [...], pomijając analizę zmiany wartości działki nr [...] co oznacza, że ustalenie organu II instancji, iż ograniczenie korzystania z działki nr [...] nie wpłynęło na ograniczenie korzystania i wartość działki nr [...] dokonane zostało bez przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, co skutkowało niewłaściwym ustaleniem odszkodowania jedynie co do części nieruchomości;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej oczywiście uzasadnione prawa skarżących, co skutkowało osłabieniem zaufania strony postępowania do władzy publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola ww. decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]października 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. J. i E. J. w łącznej kwocie 10.012,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0359 ha, objętej inwestycją polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1731 ze zm.), dalej jako "specustawa gazowa", w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów ww. ustawy. Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda (art. 24 ust. 2 specustawy gazowej). Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 specustawy gazowej, decyzje administracyjne, o których mowa w tej ustawie, podlegają natychmiastowemu wykonaniu.
Stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Jak stanowi art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy (§ 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.).
Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Zastosowanie znajduje tu więc teoria różnicy, zgodnie z którą szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasada pełnego odszkodowania. Odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym.
W okolicznościach niniejszej sprawy jako słuszne należy ocenić zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego utożsamienia przez organy obu instancji pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej. Definicja nieruchomości gruntowej zawarta w art. 4 pkt 1 u.g.n. wskazuje wyraźnie, że poprzez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W rozpatrywanej sprawie grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] nie stanowi odrębnej nieruchomości, bowiem został wpisany do jednej księgi wieczystej razem z działką ewidencyjną nr [...] i wraz z nią stanowi jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...][...]Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Z tak rozumianym pojęciem nieruchomości koresponduje definicja legalna zawarta w art. 46 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), a także budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, a zatem przyjąć należy, że każda księga wieczysta obejmuje odrębną nieruchomość. Według przeważającego stanowiska przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie, nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie dwóch różnych pojęć nieruchomości, tj. materialnoprawnego (prawnorzeczowego) i formalnego (wieczystoksięgowego). Definicja nieruchomości gruntowej zawarta w art. 46 § 1 k.c. jest uniwersalna w tym znaczeniu, że odnosi się zarówno do nieruchomości, dla których prowadzi się księgi wieczyste, jak i do nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych. Jednakże w sytuacji, gdy dla określonej nieruchomości została założona księga wieczysta, obowiązuje reguła "jedna księga - jedna nieruchomość". W myśl wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZP 24/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 24; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., III CZP 8/13, OSNC 2013, Nr 9, poz. 108).
Z tego względu, w rozpatrywanej sprawie określenie szkody, jak również ustalenie wysokości odszkodowania powinno dotyczyć całej nieruchomości skarżących, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Odrębny przedmiot własności stanowią bowiem dwie działki ewidencyjne i do nich powinna odnosić się ocena sporządzona przez biegłego. Utożsamienie pojęcia nieruchomości z pojęciem działki ewidencyjnej narusza art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz skutkuje ustaleniem przez organ odszkodowania w sposób wadliwy.
Istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny, spójny i zupełny. Organ oraz sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków, które powinny zostać uzupełnione, aby dokument ten miał pełną wartość dowodową.
Ocena wartości dowodowej operatu przez organ bądź sąd administracyjny jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy też w przypadku pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sporządzony przez biegłego operat szacunkowy odnosi się wyłącznie do części nieruchomości skarżących, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], podczas gdy rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać wysokość szkody powstałej na całej nieruchomości, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu biegły winien zatem zbadać wysokość szkody powstałej na tak rozumianej nieruchomości.
Reasumując, jako zasadny należy ocenić zarzut skargi, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 128 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 1 u.g.n., a także przepisy postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również sformułowaną ocenę prawną.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 cytowanej ustawy.