IV SA/Wa 3200/17

IV SA/Wa 3200/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Joanna Borkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 54/21 - Wyrok NSA z 2023-08-08
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkr 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017r. znak [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej organ), po rozpatrzeniu wniosku P. T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r., [...] dz. [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. nr ew. [...] i [...] oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. [...] W. - utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r.
Stan sprawy był następujący:
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], znak: [...],[...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. nr ew. [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] Dzielnicy Ś. [...] W..
Pismem z dnia [...] marca 2009 r., P. T. Sp. z o.o. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego "skargę na czynności [...] Konserwatora Zabytków" zarzucając organowi pierwszej instancji, przeprowadzenie postępowania z ewidentnymi błędami merytorycznymi, fałszywą interpretację przepisów oraz naruszenie przepisanych prawem procedur, a w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., Spółka wskazała, że "skarga z dnia [...].03.2009 r. ma charakter wniosku o stwierdzenie nieważności.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., 1. dz. [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] marca 2009 r., nr [...]., a po rozpoznaniu wniosku P. T. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2011 r., l.dz. [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2010 r.
Na postanowienie to P. T. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 29 czerwca 2011 r., sygnatura akt IV SA/Wa 728/11, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrokiem, z 22 marca 2013 r., sygnatura akt II OSK 2304/11, wyrok ten uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 994/13 skargę oddalił. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2507/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r., l.dz. [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r., l.dz. [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadne są te podstawy skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że organ administracji nie dysponował decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. i na skutek tego wadliwie przyjął, iż teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków. Sąd zgodził się z argumentem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie jest możliwe, aby w każdym z postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków, w którym istotna jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków, wymagać, aby oryginał takiej decyzji był dołączony do akt administracyjnych. Jednakże, zdaniem Sądu, nie można też zaaprobować takiego postępowania, w którym nie dołącza się do akt administracyjnych czytelnego odpisu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nawet wówczas, gdy istota sprawy sprowadza się do oceny skuteczności tej decyzji.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą postępowania było to, czy wydanie ww. postanowienia [...] Konserwatora Zabytków było dopuszczalne z uwagi na konieczność uzgodnienia z organem ochrony zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z uwagi na twierdzenia Skarżącej Spółki, decyzja ta była podstawowym dowodem na istotne dla wyniku sprawy okoliczności. W związku z tym do akt administracyjnych powinien być dołączony co najmniej jej czytelny i poświadczony przez właściwy organ administracji odpis. Niedołączenie takiego odpisu uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z twierdzeniami Skarżącej. Nie można nawet odeprzeć najdalej idącego jej zarzutu, że decyzja ta w ogóle nie istniała.
Formułując zalecenia dla organu, Sąd stwierdził, że podczas ponownego rozpoznania tej sprawy organ zobowiązany jest dołączyć do akt decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r. i umożliwić stronom postępowania przedstawienie stanowisk co do zakresu jej obowiązywania w kontekście uzasadnienia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji powinien też rozważyć, czy nie zachodzą inne przyczyny nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. W szczególności powinien zwrócić uwagę na to, że postanowienie to zostało wydane m.in. na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. M.. nr 138, poz. 4314 ze zm.), z którego wynika, że [...] Konserwator Zabytków działa z upoważnienia Prezydenta [...] W..
W toku kontrolowanego postępowania ustalono, że postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), który w dacie wydania postanowienia stanowił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje w tym zakresie na terenie [...] W. wykonuje [...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., zgodnie z ww. porozumieniem pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienionym aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.
Ww. działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. [...] W., znajdują się na terenie położonym w granicach wyznaczonych ulicami: P., C.. P., K. i A. U., który został wpisany do rejestry zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] W. z dnia [...] czerwca 1971 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to teren o znaczeniu historycznym, ze względu na istnienie na nim śladów osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowiecznego oraz średniowiecznego. Tym samym należy uznać, że opisana powyżej inwestycja jest planowana do realizacji na terenie wpisanym do rejestru zabytków.
Dla konieczności uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji z organem ochrony zabytków bez znaczenia pozostawał fakt, że decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r. obejmuje ochroną nieruchome zabytki archeologiczne. Przepis cytowanego art. 53 ust. 4 pkt 2 nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Dla zaistnienia obowiązku współdziałania organów w omawianym zakresie konieczne jest objęcie danego terenu ochroną konserwatorską, który to warunek w niniejszej sprawie jest spełniony. Organ stanął na stanowisku, że braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji nie można w szczególności wywodzić z treści art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 106 Kpa, organ stwierdził, że stosownie do art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa. Na podstawie m. in. tego przepisu zawarto ww. porozumienie pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b porozumienia, do spraw powierzonych [...] W. należą sprawy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Równocześnie w § 3 ust, 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia uregulowano kwestie organizacyjne i służbowe realizacji zadań orzeczniczych organów [...] W. w sferze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. W strukturze Urzędu Miasta [...] W. wyodrębniono jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w sprawach ochrony zabytków (Biuro), której kierownikiem jest [...] Konserwator Zabytków powoływany przez Prezydenta [...] W. po przeprowadzeniu . konkursu. Do wydawania postanowień w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...] W. udziela [...] Konserwatorowi Zabytków upoważnienia.
Z powyższego organ wywiódł, że [...] Konserwator Zabytków na podstawie ww. porozumienia nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Okoliczności te, jak również daleko posunięte wyodrębnienie [...] Konserwatora Zabytków w strukturze Urzędu [...] W., w ocenie organu przesadzają o tym, że w kontrolowanej sprawie art. 106 Kpa został prawidłowo zastosowany.
Wobec powyższego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., [...]. dz. [...], odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. nr ew. [...] i [...] oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. [...] W., a po rozpatrzeniu wniosku P. T. Sp. z o. o. z dnia [...] grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 20187. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r.
Z takim stanowiskiem nie zgodziła się P. T. sp. z o.o wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższe postanowienie i zarzucając mu:
I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:
1. naruszenie art. 10 KPA poprzez zaniechanie umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wy daniem rozstrzygnięcia w sprawie.
2. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 KPA poprzez dopuszczenie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia,
3. naruszenie art. 10 KPA w zw. z art. 7 KPA oraz art. 28 KPA poprzez błędne oznaczenie stron postępowania tj. wskazanie, że są nimi spółki pod firmą [...] L. sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz S. S.A. z siedzibą w W., podczas gdy analiza Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że spółki pod wskazanymi firmami nie figurują, a w ich miejsce winny być wskazane kolejno P. R. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz i. P. S.A. z siedzibą w W.,
4. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 KPA poprzez niezastosowanie się organu do wskazań co do dalszego procedowania wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. wydanego w niniejszej sprawie (sygn. akt: IIOSK 2507/13);
5. naruszenie art. 106 KPA w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego i tego samego organu kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy;
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
6. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków;
7. naruszenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętymi ulicami P.-C.-P.-K.-A. U. jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza kreowała ochronę konserwatorską, która uniemożliwiała zrealizowanie planowanej inwestycji, a ponadto powinna być realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu tereny dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robot budowlanych.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Zarządu Dzielnicy Ś. [...] W. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako niezbędnej do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodującej nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o:
1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 roku znak: [...], a w konsekwencji również postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...],
2. uchylenie postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 roku nr [...], znak: [...],
3. zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia, co do jego zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli orzeczeń wydanych w trybach nadzwyczajnych.
Instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia czy też decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.
W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych postanowień wynika, iż w niniejsze sprawie organ, uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należało także mieć na względzie, że organ działał w warunkach art. 153 kpa tj. był związany ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015r. sygn.. akt II OSK 2508/13.
W ocenie Sądu organ właściwie zinterpretował i należycie wykonał powyższe wskazania – co czyni postawiony w tej kwestii zarzut skargi bezpodstawnym.
Sąd podziela szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy, ani też kontroli merytorycznej badanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu nieważnościowym nie istnieje zatem możliwość orzekania o istocie sprawy, którą rozstrzygnęła badane w tym postępowaniu postanowienie.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie było w kontrolowanej sprawie podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedyną formą ochrony prawnej, której podlegała nieruchomość położona przy ul. [...] L. [...] w W. była ochrona archeologiczna, należy stwierdzić, że niewątpliwie planowana inwestycja znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 1971 r., [...] w sprawie wpisu zabytku do rejestru. W tym miejscu należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się – zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego – kopia tej decyzji.
Jedną z form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję tą, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Sąd podziela pogląd organu, że dla konieczności uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej przez skarżącą inwestycji z organem ochrony zabytków bez znaczenia pozostawał fakt, iż decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 1971 r., [...] w sprawie wpisu zabytku do rejestru obejmuje ochroną nieruchome zabytki archeologiczne. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Dla zaistnienia obowiązku współdziałania organów w omawianym zakresie konieczne jest objęcie danego terenu ochroną konserwatorską, który to warunek w niniejszej sprawie jest spełniony.
Braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji nie można w szczególności wywodzić z treści art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nie wyłącza bowiem zastosowania art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Co do zarzutu naruszenia art. 106 kpa poprzez uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez ten sam organ, który wydaje decyzją w postępowaniu głównym, Sąd stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu organ nadzoru dokonał szczegółowej analizy sytuacji, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustalono, że [...] Konserwator Zabytków na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą M., a [...] W. z dnia [...] maja 2005 r. zmienionym aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W ocenie Sądu organ prawidłowo wywiódł, że wobec powyższego nastąpiła realizacja własnych kompetencji przez różne organy administracji publicznej, co jest istotą instytucji współdziałania. Trafnym argumentem przemawiającym za tą przyjęciem stanowiska organu, była uwaga, że organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze (jak w przypadku Prezydenta [...] W.), lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powyższe okoliczności, jak również daleko posunięte wyodrębnienie [...] Konserwatora Zabytków w strukturze Urzędu [...] W., w ocenie Sądu przesadzają, że w kontrolowanej sprawie art. 106 Kpa został prawidłowo zastosowany.
Reasumując, postanowienie z dnia [...] września 20187. znak [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], znak: [...], odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na dz. nr ew. [...] i [...] oraz na częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. [...] W. nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art.7 k.p.a., art.10 k.p.a., art. 24§1 oraz art. 28 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organ w ocenie Sądu poczynił niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparł się na wystarczających materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, mogąc składać żądania i wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów.
Podobnie nie znajdują uzasadnienia w aktach kontrolowanej sprawy postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 24§ 1pkt 5 kpa oraz 28 kpa.
Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.