IV SA/Wa 3172/18

IV SA/Wa 3172/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 89/21 - Wyrok NSA z 2022-10-07
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 12
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2018r. nr [...] Dyrektor Generalnego Lasów Państwowych utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] listopada 2017 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora RDLP z [...] lipca 2015 r., nr [...] zezwalającej na wyłączenie z produkcji 0,4087 ha gruntów leśnych pod budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV K. – U.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym.
Dyrektor RDLP w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. zezwolił [...] S.A. z siedzibą w K. J. (dalej skarżący lub strona) na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,4087 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obrębu ewidencyjnego [...], położonych w miejscowości [...] ,Gmina [...].
Wnioskiem z [...] maja 2017 r., strona zwróciła się do Dyrektora RDLP o wygaszenie ww. decyzji. Niezależnie od tego wniosła także o zwrot należności. Jako podstawę wygaszenia tej decyzji strona wskazała fakt, że w toku postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji weszła w życie ustawa z [...] lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (specustawa przesyłowa), a w związku z tym oświadcza, że działania inwestycyjne prowadziła zgodnie z uzyskanymi na jej podstawie decyzjami o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej - "Budowa linii elektroenergetycznej 400kV K.-S. U." (a nie na podstawie ww. decyzji Dyrektora RDLP Nr [...], wydanej zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Dyrektor RDLP wszczął postępowanie wyjaśniające (m.in. zlecił Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] lustrację terenową; uzyskał od strony dziennik budowy oraz pozwolenie na budowę; uwzględnił treść pisma strony z [...] października 2017 r., L.dz. [...]). Następnie, mając na względzie zgromadzoną w sprawie dokumentację organ ocenił, że nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2015 r. i odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia.
Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia złożyła odwołanie od tej decyzji.
Rozpatrując odwołanie Dyrektor Generalny Lasów Państwowych stwierdził, że Dyrektor RDLP przychylił się do wniosku Strony i wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,4087 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obrębu ewidencyjnego [...], położonych w miejscowości [...], Gmina [...]. Powyższa decyzja została wydana w trybie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.).
Jak wynika z akt sprawy dnia [...] sierpnia 2015 r., skarżący zwrócił się do Dyrektora RDLP o nadanie klauzuli ostateczności ww. decyzji (decyzja stała się ostateczna dnia [...] sierpnia 2015 r.), a następnie zgodnie z art. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uiściła należność.
W ocenie organu II instancji działania strony w żaden sposób nie sygnalizowały zamiaru rezygnacji z wyłączenia przedmiotowych gruntów leśnych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych i "przejście na przepisy specustawy przesyłowej". Jak wskazuje dokumentacja faktem jest, że strona rozpoczęła "od początku" cały proces uzyskiwania stosownych opinii, zezwoleń, decyzji, wymaganych przepisami specustawy, jednak nie można zgodzić się z jej twierdzeniem, że to właśnie na jej podstawie zrealizowała inwestycję.
Organ II instancji podniósł, iż specustawa przesyłowa, nie zastąpiła obowiązującej dotychczas ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Specustawa przesyłowa została wprowadzona w celu usprawnienia procesu realizacji inwestycji strategicznych dla kraju. Jej wprowadzenie do stosowania jako drugiej, miało na celu umożliwienie uprawnionemu podmiotowi, zgodnie z jego wolą, wyboru (ale tylko jednej z nich) zastosowania w procesie zmierzającym do realizacji inwestycji. Wykorzystanie obu ustaw, co nastąpiło w tym przypadku, należy uznać za nieprawidłowe, gdyż w obrocie znalazła się decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] wydana w trybie specustawy (kwiecień 2016 r.), w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w tej sprawie już nastąpiło (lipiec 2015 r.) - decyzja Nr [...] Dyrektora RDLP wydana w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto powyższą nieprawidłowość w działaniu Strony potwierdza art. 33 specustawy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na konieczność wyboru tj. inwestor może procedować w oparciu o ogólne przepisy obowiązującego prawa lub skorzystać z uproszczonej ścieżki prawnej.
W ocenie organu II instancji skoro strona rozpoczęła działania zmierzające do realizacji inwestycji zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uzyskała decyzję nr [...] Dyrektora RDLP z dnia [...] lipca 2015 r. oraz uiściła należność), a następnie jak stwierdziła "wybrała przepisy specustawy", winna (zgodnie z art. 33 specustawy), zrezygnować z prawa do wyłączenia gruntów leśnych uzyskanego w trybie ustawy dotychczas obowiązującej, tj. winna złożyć (w stosownym terminie), wniosek do Dyrektora RDLP o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...]. Co prawda – zwrócił uwagę organ - strona złożyła taki wniosek (pismo z dnia [...] maja 2017 r.), jednak jak potwierdza dokumentacja, w ww. dacie inwestycja była już zrealizowana (doszło zatem do skonsumowania treści decyzji Nr [...] Dyrektora RDLP). W związku z tym, nie sposób zgodzić się ze stroną, że nie doszło do wyłączenia przedmiotowych gruntów leśnych na podstawie ww. decyzji, wydanej zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zdaniem organu należało także (w stosownym terminie tj. przed rozpoczęciem inwestycji), doprowadzić do wygaśnięcia decyzji Nr [...] Dyrektora RDLP, a następnie realizować inwestycję w trybie specustawy, co nie nastąpiło i decyzja Nr [...] Dyrektora RDLP pozostała w obiegu prawnym, przez co nie można uznać, że zastąpiła ją z mocy prawa tożsama co do rozstrzygnięcia decyzja lokalizacyjna wydana przez Wojewodę [...].
W związku z powyższym, organ II instancji uznał, iż organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...] uznając, że nie istniały okoliczności umożliwiające zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tym samym brak podstaw do zwrotu nałożonych na stronę zobowiązań).
Organ II instancji nie zgodził, się z zarzutem strony, iż nie była informowana o zasadności prowadzonych przez nią działań i ich wpływu na jej sytuację prawną. W ocenie organu strona znała warunki jakie okoliczności powinny zaistnieć, aby taki wniosek mógł być przez Dyrektora RDLP rozpatrzony pozytywnie (zapis art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - cyt. "Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji".
W odniesieniu zaś do zarzutu strony, że Dyrektor RDLP odmawiał przyjęcia oświadczeń na okoliczność rezygnacji z decyzji Nr [...], zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, organ odwoławczy stwierdził że dokumentacja nie zawiera żadnych oświadczeń. Pierwszym monitem był wniosek strony z dnia [...] maja 2017 r., z prośbą o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...] Dyrektora RDLP i zwrot należności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wniosły [...] S.A.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:
- art. 18 ust. 1 specustawy przesyłowej, wyłączającą stosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zrealizowania inwestycji w oparciu o decyzję lokalizacyjną stanowiącą samodzielną podstawę do wycinki lasu (drzewostanu);
- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezałatwienie sprawy w całości, tj. nie rozpatrzenie wniosku skarżącego w części dotyczącej zwrotu uiszczonej należności w sytuacji, w której załatwienie tej kwestii powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej,
- art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 i 12 a także art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie dowolnych, niczym niepopartych ustaleń w zakresie wykonania przez skarżącego decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej w sposób przekraczający swobodną ocenę dowodów, tj. brak uzasadnienia w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których dowodom przedstawionym przez skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w sytuacji, w której z akt sprawy wynika bezspornie, że wolą skarżącego było dokonanie wycinki lasu na podstawie decyzji lokalizacyjnej, a nie jak imputuje to organ - na podstawie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych;
- art. 75 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przyjęcia za dowód w sprawie oświadczeń na okoliczność rezygnacji z decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie Sądu rację w sprawie należy przyznać organowi, który uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji
Po pierwsze stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie nie pozwala – mając na uwadze stan faktyczny sprawy wprost - art. 162 § 1 k.p.a., w którym mowa jest o tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja, stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten należy czytać całościowo.
W niniejszej sprawie nie możemy mówić o bezprzedmiotowości z uwagi na fakt, że przepis prawa, na który powołała się strona we wniosku, tj. art. 18 specustawy przesyłowej, nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed wejściem w życie.
Należy wskazać, że zmiana prawa może być przyczyną uznania decyzji za bezprzedmiotową, ale wyłącznie w wypadku, gdy przepisy zmieniające stan prawny taki skutek przewidują wprost, expressis verbis. A w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy doczynienia bowiem z art. 18 specustawy wynika jedynie, że do gruntów objętą decyzją wydaną na podstawie specustawy nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zatem nie można mówić, w kontekście literalnej wykładni art. 162 k.p.a., że w przedmiotowej sprawie decyzja z [...] lipca 2015 r. o wyłączeniu z produkcji leśnej stała się bezprzedmiotowa.
Po drugie, jak wynika z akt sprawy decyzja z [...] lipca 2015 r. została wykonana przed złożeniem wniosku o jej wygaśnięcie, tj. wniosek ten został złożony niemalże rok później - [...] maja 2017 r. Okoliczność, że inwestycja została zrealizowana (wybudowano linię elektroenergetyczną 400kV oraz posadowiono słupy energetyczne wzdłuż linii) zgodnie z decyzją Dyrektora RDLP w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - wynika z pism Nadleśnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i z [...] czerwca 2017 r.
Należy wskazać, że Strona mogłaby dokonać wycinki drzew zgodnie z art. 18 specustawy, ale jedynie w przypadku, gdyby inwestycję realizowała na podstawie tej ustawy. Skoro jednak w obiegu prawnym znajdowała się niewygaśnięta decyzja z [...] lipca 2015 r. wydana w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Stronę obligowały jej ustalenia m in. uiszczenie należności. Zatem, w tym przypadku art. 18 specustawy pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie sprawy.
Odnosząc się do zarzutu, że organ nie odniósł się do kwestii zwrotu należności uiszczonej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej należy wskazać, że z wniosku strony wynika wprost, że sama strona wniosła o wygaszenie przedmiotowej decyzji oraz cyt. "niezależnie od tego – o zwrot należności uiszczonych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na rachunek".
Organ w niniejszej sprawie rozstrzygnął pierwszą kwestię i wydał decyzję administracyjną - odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Kwestia ta jest także jedynym przedmiotem badania legalności zaskarżonej decyzji.
Natomiast Strona jeżeli uważa, że organ nie odniósł się niezależnie (jak to wskazała we wniosku) do kwestii zwrotu należności uiszczonych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, to może domagać się wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie w odrębnym postępowaniu. Należy pamiętać, że strona może bowiem zawsze skorzystać z możliwości złożenia skargi na bezczynność przy spełnieniu określonych warunków.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest jedynie decyzja w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2015 r. i w ocenie sądu organy wydające decyzje w tym zakresie prawa nie naruszyły, a w związku z tym Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), skargę oddalił.