IV SA/Wa 315/24

IV SA/Wa 315/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra /przewodniczący/
Aneta Żak /sprawozdawca/
Kaja Angerman
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 145 §1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aleksandra Westra, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Aneta Żak (spr.), Protokolant ref. staż. Sylwia Replińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 2023 r. znak DKO-WOP.401.209.2023.kb w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 15 149 (piętnaście tysięcy sto czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2023 r. znak: DKO-WOP.401.209.2023.kb Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w związku z art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), dalej: u.o., utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r., znak: [...], wymierzającą Z. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. O. [...], [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 433.154,00 (słownie: czterysta trzydzieści trzy tysiące sto pięćdziesiąt cztery) złotych za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia przy ul. K. [...], [...] Z., na działce o nr ewid. [...] obręb geodezyjny Z. gm. Z., o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy.
L. WIOŚ od 13 sierpnia 2019 r. do 4 grudnia 2019 r. przeprowadził problemową, pozaplanową, interwencyjną kontrolę działalności Z. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako: skarżąca), ul. O. [...], [...] Z., prowadzoną przy ul. K. [...], [...] Z., na ww. działce o nr ewid. [...]. W trakcie przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2019 r. wizji lokalnej stwierdzono zbieranie przez skarżącą odpadów w postaci: 1) złomu oraz 2) pojazdów wycofanych z eksploatacji - ok. 200 sztuk, na okoliczność czego sporządzono protokół nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną, podpisany przez skarżącą. Kontrolujący ustalił, że punkt zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz punkt skupu złomu był prowadzony przez męża Z. M. – L. M., zmarłego w dniu 10 kwietnia 2018 r., któremu decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Starosta K. udzielił zezwolenia na zbieranie odpadów, w tym zezwolenia dla punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji dla podmiotu [...], ul. O. [...], [...] Z., miejsce prowadzenia działalności: ul. K. [...], [...] Z., na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny Z.. Termin ważności pozwolenia: do 31 stycznia 2025 r.
Skarżąca pismem z 19 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem dotyczącym możliwości przejęcia praw i obowiązków wynikających z ww. decyzji, w odpowiedzi na które ww. została poinformowana o konieczności złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 42 u.o.
L. WIOŚ stwierdził, że strona zebrała następujące ilości i rodzaje odpadów:
a) w 2018 r.: - 16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy - 145,492 Mg (141 sztuk) oraz - 17 04 05 - Żelazo i stal - 62,745 Mg,
b) w 2019 r.: -16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy - 510,028 Mg (438 sztuk) oraz - 17 04 05 - Żelazo i stal - 70,062 Mg
Ustalenia z kontroli oraz stwierdzone naruszenia zostały odnotowane w protokole kontroli z 4 grudnia 2019 r. nr [...], którego skarżąca nie podpisała. Pismem z 11 grudnia 2019 r. strona wniosła zastrzeżenia i uwagi do ww. protokołu, podnosząc, m.in., iż błędne jest stwierdzenie, że decyzja Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. przestała obowiązywać. Strona wskazała, że przedsiębiorstwo, będące adresatem tej decyzji jest prowadzone przez skarżącą jako żonę i spadkobierczynię L. M., która nabyła je w drodze sukcesji generalnej, a więc poprzez wejście w ogół praw i obowiązków, których podmiotem był zmarły L. M..
Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli, L. WIOŚ pismem z 24 stycznia 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 u.o.
Decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], L. WIOŚ wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 433.154,00 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o. Podstawę prawną decyzji tej decyzji stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 pkt 34, art. 41 ust. 1, art. 194 ust. 4, art. 194 ust. 6, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia stanowi, zgodnie z art. 194 ust. 4 u.o., podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszącej nie mniej niż 10 000 zł i nie więcej niż 1 000 000 zł. Wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 4 u.o. organ I instancji obliczył uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku Nr 6 do ustawy, stosownie do przepisu obowiązującego wówczas art. 194 ust. 6 u.o.
Odwołanie od ww. decyzji do GIOŚ, pismem z 1 kwietnia 2020 r., w ustawowym terminie, wniosła skarżąca. W wyniku jego rozpatrzenia, organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z 29 listopada 2023 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. GIOŚ stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wyjaśnił, że z dniem 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), które na mocy art. 1 pkt 15 tej ustawy zmieniły brzmienie art. 194 u.o., tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Ustawodawca przewidział w nich administracyjną karę pieniężną za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 oraz określił jej wysokość: nie mniej niż 10 000 zł i nie więcej 1 000 000 zł. Sankcja została zawarta w ust. 4, dodanym do art. 194 u.o. Obowiązywała w momencie stwierdzenia naruszenia prawa oraz w momencie orzekania przez organ I instancji. Obowiązujący w dacie orzekania przez organ I instancji przepis art. 194 ust. 6 u.o. stanowił zaś, że "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 (zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia), oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w Załączniku nr 6 do ustawy".
GIOŚ wskazał następnie, że uwzględnił, iż ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) wprowadzono zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach. Powyższa ustawa nadała nowe brzmienie art. 194 ust. 4 u.o., zgodnie z którym "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł", a także uchyliła art. 194 ust. 6 tej ustawy. Wskazana zmiana oznacza brak możliwości obliczania wysokości administracyjnej kary pieniężnej na podstawie dotychczasowego wzoru, określonego w Załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 u.o., który otrzymał brzmienie: "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 (tj. odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem), ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199" (art. 3 pkt 12 lit. e ww. ustawy).
Powyższe zmiany weszły w życie w dniu 23 września 2021 r.
GIOŚ zauważył, że ustawodawca w nowelizacji dokonanej ww. ustawą nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 w dotychczasowym brzmieniu, w związku z czym organ uznał, że milczenie ustawodawcy oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W związku z powyższym, GIOŚ wyjaśnił, że zobowiązany był orzec na podstawie przepisów ustawy o odpadach obowiązującej w terminie od dnia 23 września 2021 r., tj. w dniu orzekania przez organ odwoławczy, które jednocześnie stanowią przepisy względniejsze dla strony.
GIOŚ wskazał, że wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zdecydował się utrzymać wysokość kary wymierzonej przez organ I instancji na podstawie obowiązującego wówczas Załącznika nr 6 do ustawy o odpadach, aczkolwiek oparł się na treści przepisów art. 194 ust. 7 oraz art. 199 u.o. ich brzmieniu obowiązującym w momencie rozpatrywania odwołania. Wyjaśnił, że wymierzając administracyjną karę pieniężną kierował się czynnikami określonymi w art. 194 ust. 7 oraz art. 199 u.o., tj.:
1) ilością i rozmiarem prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów, wynikającymi z protokołów z kontroli;
2) właściwością odpadów – wskazując, że chodzi o odpady sklasyfikowane pod kodem 16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, zaliczane do odpadów niebezpiecznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), których masa wynosi 655,520 Mg. W wyniku zbierania tych odpadów powstają odpady niebezpieczne w postaci, m.in.,: olejów hydraulicznych, benzyny, elementów zawierających rtęć, płynów hamulcowych oraz odpadów innych niż niebezpieczne w postaci, m.in., zużytych opon, metali żelaznych, szkła. Odpady te powinny być traktowane w szczególny sposób, by nie stanowiły zagrożenia dla środowiska naturalnego;
3) okolicznościami i rodzajem naruszenia przepisów ustawy o odpadach – wskazując, że kontrola została podjęta w związku z pisemnym wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r. o podjęcie działań interwencyjnych w zakresie niewłaściwego postępowania przez stronę z olejami przepracowanymi oraz azbestem i ujawniła, że strona nie posiada uregulowanego stanu formalno - prawnego w zakresie zbierania odpadów, co stanowi naruszenie art. 41 u.o.;
4) wpływem na życie i zdrowie ludzi oraz środowiska – w tym zakresie organ stwierdził, że w toku kontroli nie zostały stwierdzone bezpośrednie szkody w środowisku. Nie ujawniono również bezpośredniego, negatywnego wpływu na życie, zdrowie ludzi. Z uwagi na fakt, że stwierdzone naruszenie dotyczyło m.in. zbierania odpadów niebezpiecznych o kodzie 16 01 04* organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku istniało potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska,
5) okresem trwania naruszenia, trwającym od dnia 11 kwietnia 2018 r., gdyż decyzja administracyjna niezbędna do funkcjonowania firmy wygasła 10 kwietnia 2018 r. Naruszenie trwało zatem minimum 20 miesięcy (do zakończenia kontroli);
6) skutkami naruszenia oraz wielkością zagrożenia - zbieranie odpadów niebezpiecznych potencjalnie mogło doprowadzić do zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi czy środowiska w postaci pożaru bądź zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego na skutek wycieku, m. in., olejów hydraulicznych, benzyny, elementów zawierających rtęć, płynów hamulcowych. Oceniając skutki i wielkość zagrożenia organ II instancji wziął pod uwagę, że zebrane odpady były magazynowane na otwartej, niezabezpieczającej przed czynnikami atmosferycznymi powierzchni (brak wiaty czy dachu). Za okoliczność łagodzącą uznał fakt, iż podłoże miejsca magazynowania pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało utwardzone oraz zabezpieczone folią chroniącą przed ewentualnym przedostaniem się odcieków substancji niebezpiecznych do środowiska gruntowo - wodnego, celem zminimalizowania ewentualnego wystąpienia zagrożenia dla środowiska naturalnego. Ponadto teren wyposażony został w system odprowadzania odcieków kierowanych do separatora substancji ropopochodnych.
Mając powyższe na względzie, GIOŚ stwierdził, że administracyjna kara pieniężna, wymierzona decyzją L. WIOŚ z [...] marca 2020 r. w wysokości równej 433 154 zł jest adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia, gdyż stanowi 43,3% maksymalnego wymiaru kary przewidzianego w art. 194 ust. 4 u.o.
W ocenie GIOŚ, stwierdzone naruszenie, które w przypadku strony ujawnione zostało po raz pierwszy, nie stanowi wystarczającej okoliczności łagodzącej, dlatego nie może być argumentem przemawiającym za zmniejszeniem bądź odstąpieniem od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Organ odwoławczy nie stwierdził w sprawie przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 k.p.a. Zbierania odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia nie można uznać za znikome naruszenie prawa. Złożenia przez odwołującą wniosku o wydanie zezwolenia dla prowadzonego przed nią przedsiębiorstwa oceny tej nie zmienia, w sytuacji gdy zbieranie odpadów bez uregulowanego stanu formalno - prawnego zostało już stwierdzone i udokumentowane, a właściwe zezwolenie jeszcze nie uzyskane.
W ocenie organu odwoławczego nie znajdują zastosowania również przepisy art. 189f § 2 i art. 189f § 3 k.p.a. umożliwiające fakultatywne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 u.o. ma charakter obligatoryjny, a organ odwoławczy w konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu GIOŚ stwierdził, że strona nie okazała dowodu, potwierdzającego, iż stała się wyłącznym następcą prawnym spadkobiercy – L. M., zmarłego w dniu 10 kwietnia 2018 r., do majątku którego wchodziło przedsiębiorstwo. Z umowy o dział spadku z 9 lipca 2018 r. wynika, że spadkobiercy podzielili przedmioty należące do [...] pomiędzy siebie, a stronie przypadła tylko część z nich. Zatem nie można uznać, że odwołująca nabyła całość przedsiębiorstwa, a więc weszła w ogół praw i obowiązków, w tym wynikających z wydanej decyzji administracyjnej. Powołując się na stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 654/10, GIOŚ zaznaczył, że zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia i z tego powodu, co do zasady, wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego, jeżeli ustawodawca nie stanowi inaczej. Ponadto, tego rodzaju zezwolenie jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, tworzącym stosunek prawny. Co więcej, zezwolenie na zbieranie odpadów jest aktem publicznoprawnym, którego zakres obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień, wynikających z danego zezwolenia. Zasady ogólnej nieprzenoszalności (sukcesji) w prawie publicznym uprawnień wynikających z zezwoleń nie podważa powoływane przez odwołującą unormowanie z art. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.). Organ zauważył ponadto, że podstawę prawną zezwolenia na zbieranie odpadów stanowi również art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 2056 z późn. zm.). Przepisy te również nie przewidują sukcesji pozwolenia.
Organ wyjaśnił następnie, że z uwagi na to, że L. M. zmarł w dniu 10 kwietnia 2018 r., strona nie mogła skorzystać z instytucji przewidzianych w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1629), ponieważ ustawa ta weszła w życie w terminie od dnia 25 listopada 2018 r. i jej przepisy mają zastosowanie, jeżeli śmierć przedsiębiorcy nastąpiła po dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie (art. 125 w zw. z art. 135 wskazanej ustawy).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną powyżej decyzję GIOŚ z 29 listopada 2023 r. wniosła Z.M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], reprezentowana przez adwokata (pełnomocnictwo złożone na rozprawie),
zaskarżając ją w całości.
Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie wadliwych ustaleń w sprawie z uwagi na pominięcie następujących okoliczności: a) przedsiębiorstwo pod nazwą [...] (dla którego wydano decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]) stanowiło wspólność L. M. oraz skarżącej (jako ich majątek dorobkowy), a zatem skarżąca w równym stopniu co jej małżonek była adresatem ww. zezwolenia;  b) odłączenie od zasadniczej substancji przedsiębiorstwa [...] niektórych jego składników w drodze umowy o podział majątku dorobkowego i dział spadku z dnia 9 lipca 2018 r. nie zniweczyło bytu przedsiębiorstwa, skoro jeden z jego pierwotnych właścicieli kontynuował działalność gospodarczą z użyciem zorganizowanej części przedsiębiorstwa, która wymagała posiadania zezwolenia. Konsekwencją wadliwych ustaleń organu odnośnie do ww. kwestii, była błędna subsumpcja stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy oraz błędne przyjęcie, iż skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co skutkowało wymierzeniem jej kary administracyjnej na podstawie art. 194 ust. 4 i 6 oraz Załącznika nr 6 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r. do dnia uchylenia ust. 6 ww. ustawy, tj. 23 września 2021 r.)
Na wypadek uznania przez Sąd, iż decyzja Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] wygasła wraz ze śmiercią L. M., skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:
1) art. 194 ust. 4 i 6 oraz Załącznika nr 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r. do dnia uchylenia ust. 6 ww. ustawy tj. 23 września 2021 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art 189c k.p.a. i 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 oraz art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 21 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r. tj. także w dacie stwierdzonego naruszenia prawa) poprzez ich niezastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu przez GIOŚ, iż naruszone przepisy Ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym po dniu 5 września 2018 r. (lecz przed 23 września 2021 r.) mają równie względny dla strony charakter, co przepisy obowiązujące uprzednio (tj. w dacie stwierdzonego naruszenia prawa), gdyż zmianą nie objęto opisu zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, lecz jedynie sposób określania jej wysokości, w sytuacji, gdy:
- stwierdzony przez GIOŚ delikt administracyjny miał miejsce od dnia 11 kwietnia 2018 r. tj. zarówno przed wejściem w życie zmiany przepisów wprowadzonej Ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.) jak i po niej;
- prawidłowe zastosowanie art. 189c k.p.a. wymaga porównania treści ustawy obowiązującej w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej oraz ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa, a nie, jak chce to widzieć GIOŚ, w dacie wydania decyzji i stwierdzenia naruszenia (zob. str. 5 akapit 4 i 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji);
- ocena stopnia względności ustawy dla strony, o której mowa w art. 189c k.p.a., wymaga porównania brzmienia zmienianych przepisów zarówno w zakresie opisu zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej jak i w zakresie potencjalnych sankcji, w tym sposobu obliczania kary pieniężnej, czego GIOŚ bezpodstawnie zaniechał;
- mniej korzystny dla strony charakter unormowań dotyczących sposobu obliczania wysokości kary administracyjnej na podstawie uchylonego art. 194 ust. 6 oraz Załącznika 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r. do dnia 23 września 2021 r.) nie powinien budzić wątpliwości, co potwierdzane zostało w uzasadnieniu Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - uchylającej art. 194 ust. 6 oraz Załącznik nr 6 do Ustawy o odpadach (Druk nr 1275), gdzie wskazano, że aktualnie wymiar kary jest ustalany na podstawie wzoru określonego w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co w efekcie może powodować wymierzanie kar w nieadekwatnie (zdaniem organów IOŚ) wysokich kwotach: [str. 17 uzasadnienia projektu]
- a konsekwencją których to naruszeń było naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 Konstytucji RP;
2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 12 lit. d ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648) oraz niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a to naruszenie przez GIOŚ istoty zasady dwuinstancyjności postępowania i poprzestanie przez organ odwoławczy na kontroli prawidłowości decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: LWIOŚ) z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] i nieprzeprowadzenie postępowania ponownie - w całości, w sytuacji, gdy:
- po wydaniu decyzji przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, lecz przed wydaniem decyzji przez GIOŚ doszło do istotnej i korzystnej dla strony zmiany przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej polegającej na uchyleniu art. 194 ust. 6 oraz Załącznika nr 6 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r.), które to przepisy stanowiły podstawę do obliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej, pomimo, że wzór przewidziany w załączniku nr 6 do ww. ustawy przewidywał znacznie surowsze konsekwencje finansowe dla ukaranego i powodował wymierzanie kar nieadekwatnych w stosunku do wagi naruszenia, nie może stanowić żadnego punktu odniesienia przy wymierzaniu kary administracyjnej na podstawie przepisów względniejszych (tak obowiązujących uprzednio tj. przed dniem 5 września 2018 r., jak o następnie tj. po dniu 23 września 2021 r.);
3) art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 31 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie zastosowanie jedynie pozorne, tj. wymienienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej przy jednoczesnym rzeczywistym nieuwzględnieniu tychże okoliczności, a t.j.: a) wyłącznie formalno-prawnego charakteru naruszenia związanego z przekonaniem skarżącej o dalszym obowiązywaniu [art. 551 pkt. 5 k.c. i art. 31 k.r.o. lub przy przyjęciu sukcesji generalnej 922 k.c.] decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] stanowiącej zezwolenie na zbieranie odpadów, w tym zezwolenie dla punktu zbierania odpadów wycofanych z eksploatacji przy ul. K. [...], [...] Z. (przekonanie skarżącej pozostawało uzasadnione m.in. wobec niewymienienia okoliczności śmierci przedsiębiorcy jako przesłanki wygaśnięcia zezwolenia w art. 48 u.o.) oraz faktu spełniania przez przedsiębiorstwo pod nazwą [...] wszystkich wymagań technicznych przewidywanych dla uzyskania stosownego zezwolenia; b) nieuwzględnienie faktu uzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia niezwłocznie po powzięciu wiadomości o stanowisku organów ochrony środowiska o wygaśnięciu decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. i braku możliwości przeniesienia na skarżącą praw i obowiązków wynikających z ww. zezwolenia (o co skarżąca wystąpiła już pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r.); c) nieuwzględnienie jako okoliczności łagodzącej rozmiar naruszenia faktu wejścia w życie Ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 170), z dobrodziejstwa których to rozwiązań skarżąca nie mogła skorzystać jedynie z uwagi na treść przepisów przejściowych; d) zaniechanie poczynienia szczegółowych ustaleń co do istnienia jakiegokolwiek faktycznego wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo skarżącej - będąc kontynuatorem działalności [...] (uprawnionego z decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r.), spełniało wszelkie wymogi związane z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwem przewidziane dla uzyskania stosownego zezwolenia, oraz nie stwierdzono żadnych naruszeń (poza czysto formalnymi) w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami; e) niewystarczające uwzględnienie rozmiaru prowadzonej działalności tj. faktu posiadania przez Skarżącą statusu mikroprzedsiębiorcy
- konsekwencją czego było naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary administracyjnej w wysokości powodującej zrujnowanie mikroprzedsiębiorcy gospodarującego odpadami, a potencjalnie także jego upadłość.
4) art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, iż stwierdzone naruszenie nie miało charakteru znikomego w sytuacji, gdy na znikomy charakter naruszenia wskazują: a) bezspornie jedynie formalno-prawny charakter naruszenia związany z uzasadnionym przekonaniem skarżącej o dalszym obowiązywaniu decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r.; b) uzasadnione treścią przepisów (w tym treścią art. 48 u.o.) istotne wątpliwości co dalszego obowiązywania decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2016 r.; c) okoliczności naruszenia, w tym przede wszystkim fakt, że przedsiębiorstwo skarżącej - będąc kontynuatorem działalności [...] spełniało wszelkie wymogi związane z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwem przewidziane dla uzyskania stosownego zezwolenia, oraz nie stwierdzono (i nie występowały) żadnych naruszeń (poza czysto formalnymi) w zakresie prowadzenia gospodarki odpadami; d) fakt uzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia niezwłocznie po powzięciu wiadomości o stanowisku organów ochrony środowiska o wygaśnięciu decyzji z [...] kwietnia 2016 r.;
5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz niesporządzenie przez organ odwoławczy własnego uzasadnienia decyzji, lecz powielenie (skopiowanie) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń i stanowiska zajętego przez organ I instancji.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania; ewentualnie: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia L. WIOŚ; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że podtrzymuje stanowisko dotychczas zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w tej sprawie decyzja GIOŚ utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 194 ust. 4 u.o. decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r., znak: [...], wymierzającą Z.M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. O. [...], [...] Z., administracyjną karę pieniężną w wysokości 433.154,00 (słownie: czterysta trzydzieści trzy tysiące sto pięćdziesiąt cztery) złotych za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiło prawidłowe ustalenie przez organy, iż w okresie, za jaki wymierzono skarżącej mocą objętych skargą decyzji administracyjnych administracyjną karę pieniężną, skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego ww. przepisem zezwolenia. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2019 r. stwierdzono zbieranie przez skarżącą odpadów w postaci złomu oraz pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z protokołu z kontroli z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wynika, że Z. M. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. O. [...], [...] Z. zebrała następujące ilości i rodzaje odpadów: a) w 2018 r.: - 16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy - 145,492 Mg (141 sztuk) oraz - 17 04 05 - Żelazo i stal - 62,745 Mg, b) w 2019 r.: -16 01 04* - Zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy - 510,028 Mg (438 sztuk) oraz - 17 04 05 - Żelazo i stal - 70,062 Mg. Ustaleń tych w skardze strona nie kwestionuje.
Ustalono jednocześnie, że punkt zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz punkt skupu złomu na ww. nieruchomości był wcześniej prowadzony przez męża Z. M..- L. M., zmarłego w dniu 10 kwietnia 2018 r., któremu decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Starosta K. udzielił zezwolenia na zbieranie odpadów, w tym zezwolenia dla punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji dla podmiotu [...], ul. O. [...], [...] Z., miejsce prowadzenia działalności: ul. K. [...] , [...] Z., na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny Z.. Termin ważności pozwolenia: do 31 stycznia 2025 r.
Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie na zbieranie odpadów jest ściśle związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a jego wydanie jest konsekwencją ustalenia, iż dany przedsiębiorca spełnia ustawowe wymogi pozwalające na jego udzielenie. Stanowisko powyższe GIOŚ wyraził mając na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 654/10, w którym Sąd ten stwierdził, że zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia. Tożsame stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach tego Sądu z 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 789/16 oraz z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1191/18. Wyjątki od zasady nieprzenoszenia uprawnień muszą wynikać z regulacji prawnych. Brak zaś regulacji przewidujących taką możliwość, jak zauważa się w orzecznictwie, jest równoznaczny z jej zakazem (wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. II OSK 350/06). Jeśli zatem dany akt, w tym przypadku ustawa o odpadach, takich regulacji nie przewiduje (jak, zob. przykładowo, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.725/), za nieuprawnione uznać należy domniemywanie takich odstępstw, które w konsekwencji mogłoby prowadzić do obejścia prawa i przeniesienia owych uprawnień na inny podmiot, który nie został zweryfikowany co do spełnienia warunków uprawniających do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie i/lub zbieranie odpadów (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 774/17). GIOŚ trafnie uznał, że zasady ogólnej nieprzenoszalności (sukcesji) w prawie publicznym uprawnień wynikających z zezwoleń nie podważa w realiach tej sprawy powoływane przez odwołującą unormowanie z art. 552 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), jak i prawidłowo zauważył, że podstawą prawną zezwolenia na zbieranie odpadów stanowi również art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 2056 z późn. zm.). Przepisy te również nie przewidują sukcesji pozwolenia.
Powyższe stanowisko organu skład orzekający w tej sprawie w całości podziela, czego konsekwencją jest stwierdzenie, że niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego konsekwencją miało być wadliwe przyjęcie, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co nie pozwalało zastosować wobec niej sankcji z art. 194 ust. 4 u.o. Zapatrywanie skarżącej, wedle którego organy powinny uwzględnić, iż przedsiębiorca, któremu Starosta K. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] udzielił pozwolenia na zbieranie odpadów, tj. [...], stanowiło wspólność L. M. oraz skarżącej, a zatem skarżąca w równym stopniu co jej małżonek była adresatem ww. zezwolenia, nie zasługuje na uwzględnienie, podobnie jak zarzut dokonania niewłaściwej oceny skutków umowy o podział majątku dorobkowego i dział spadku z dnia 9 lipca 2018 r. na ww. byt przedsiębiorstwa. Organy administracji publicznej nie są właściwe do oceny stosunków własnościowych między małżonkami. Nie można ponadto pomijać, że organy inspekcji ochrony środowiska nie są właściwe do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w związku z czym w ramach wykonywanych uprawnień nie mogą rozstrzygać o tym, czy przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie zbierania odpadów z wykorzystaniem składników majątkowych innego przedsiębiorcy prowadzi w istocie rzeczy tożsamą działalność. Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej służy właśnie temu, by było jasne, jaki podmiot i w jakim zakresie dysponuje określonym uprawnieniem publicznoprawnym, z którym – co istotne - wiążą się określone obowiązki oraz odpowiedzialność prawna.
Rozpoznawana skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 4 u.o. w zw. z art. 194 ust. 7 oraz art. 199 u.o. rozstrzygnięciem organu odwoławczego co do wysokości wymierzonej kary. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji powołane przepisy pozwalały wymierzyć administracyjną karę pieniężną za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł i nie przekraczającej 1 000 000 zł (art. 194 ust. 4 u.o.), zaś karę należało ustalić z uwzględnieniem ilości i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanek określonych w art. 199, tj. rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. Z formalnego punktu widzenia, zaskarżona decyzja odnosi się do wszystkich tych przesłanek, co nie pozwala uznać zarzutu naruszenia przez GIOŚ art. 15 k.p.a. za zasadny, jednakże, w ocenie Sądu, niewłaściwie rozważonych. Uzasadniając ten wniosek Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, iż dostrzega, że GIOŚ uwzględnił konieczność wydania swojego rozstrzygnięcia na podstawie stanu prawnego istniejącego na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), którą wprowadzono zmiany w ustawie o odpadach. Ww. ustawa nowelizacyjna uchyliła art. 194 ust. 6 u.o., na podstawie którego organ I instancji określił w tej sprawie wysokość administracyjnej kary pieniężnej, nakazującego ustalenie wysokości kary pieniężnej na podstawie dotychczasowego wzoru, określonego w Załączniku nr 6 do ustawy o odpadach. Ww. zmiany weszły w życie w dniu 23 września 2021 r. W odniesieniu do treści art. 189c k.p.a. strona skarżąca zasadnie podnosi, że mniej korzystny dla strony charakter unormowań dotyczących sposobu obliczania wysokości kary administracyjnej na podstawie uchylonego art. 194 ust. 6 oraz Załącznika 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do rządowego projektu ww. ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, w którym podniesiono, że wymiar kary ustalany na podstawie wzoru określonego w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach powoduje wymierzanie kar w nieadekwatnie wysokich kwotach. W ocenie Sądu, jeśli zatem organ odwoławczy zdecydował się utrzymać wysokość kary wymierzonej przez organ I instancji na podstawie uchylonego art. 194 ust. 6 oraz Załącznika 6 do ustawy o odpadach, to łączyć się to musiało z wskazaniem istotnych powodów uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Takich przekonujących powodów, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wskazał, a ponadto nie ocenił należycie wszystkich okoliczności tej sprawy, które mogły zaważyć na rozstrzygnięciu o wysokości kary. Zdaniem Sądu, przy określeniu wysokości kary nie jest wystarczające powołanie się przez organ stosujący przepisy o administracyjnej karze pieniężnej na rodzaj stwierdzonego naruszenia, a więc, w tym przypadku, na zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, skoro jest to przesłanka warunkująca wymierzenie kary pieniężnej, a więc okoliczność każdorazowo wymagana dla zastosowania art. 194 ust. 4 u.o. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wielokrotnie i w różnych kontekstach akcentuje rodzaj naruszenia przepisów u.o. Nierozważone zaś zostały okoliczności naruszenia przepisów u.o. poprzez niedokonanie oceny, jakie znaczenie dla wysokości kary powinny mieć podnoszone przez stronę w toku postępowania następujące okoliczności: 1) to, że sprawcą naruszenia jest przedsiębiorca będący de facto kontynuatorem działalności [...], a więc przedsiębiorcy, który legitymował się stosownym, ważnym do 2025 r., pozwoleniem administracyjnoprawnym oraz że sprawca podnoszący, że prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem zasadniczych, wg deklaracji skarżącej (która również powinna podlegać weryfikacji), elementów przedsiębiorstwa zmarłego L. M., a przy tym w zakresie tożsamym co [...]; 2) uzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia niezwłocznie po powzięciu wiadomości o stanowisku organów ochrony środowiska o wygaśnięciu decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2016 r. i braku możliwości przeniesienia na skarżącą praw i obowiązków wynikających z ww. zezwolenia, o co skarżąca wystąpiła już pismem z 19 sierpnia 2019 r., a więc niemal niezwłocznie po rozpoczęciu kontroli; c) braku możliwości skorzystania przez skarżącą z dobrodziejstw ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 170), z których to rozwiązań skarżąca nie mogła skorzystać jedynie z uwagi na treść przepisów przejściowych. Podkreślenia także wymaga, że aczkolwiek organ dokonał oceny właściwości odpadów, wyjaśniając, że chodzi o odpady niebezpieczne, to jednak nie stwierdził bezpośrednich szkód w środowisku ani bezpośredniego, negatywnego wpływu stwierdzonego naruszenia na życie i zdrowie ludzi. W tym zakresie istotne znaczenie ma ustalenie, że podłoże miejsca magazynowania pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało utwardzone oraz zabezpieczone folią chroniącą przed ewentualnym przedostaniem się odcieków substancji niebezpiecznych do środowiska gruntowo - wodnego, celem zminimalizowania ewentualnego wystąpienia zagrożenia dla środowiska naturalnego, a teren składowania wyposażony został w system odprowadzania odcieków kierowanych do separatora substancji ropopochodnych. W tych warunkach nie można zatem podzielić zapatrywania organu odwoławczego, że wysokość kary wymierzonej decyzją L. WIOŚ, stanowiąca 43,3% maksymalnego wymiaru kary (zob. art. 194 ust. 4 u.o.), jest adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia prawa. Nie można nie dostrzec, że w dacie orzekania przez organ I instancji dolny wymiar kary stanowiła kara w wysokości 10 000 zł, zaś w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązujący przepis art. 194 ust. 4 u.o. jako dolną granicę wymiaru kary określił karę na poziomie 1000 zł i nakazał przy jej wymierzeniu brać pod uwagę szereg okoliczności, tak aby możliwe było uwzględnienie również okoliczności przemawiających na korzyść strony, nawet w sytuacji, gdy jest ona profesjonalnym podmiotem. W rozpoznawanej skardze trafnie strona podnosi, że w sprawach tego rodzaju, co niniejsza, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż miarkując karę należy brać pod uwagę, m.in., to, że sprawca naruszenia jest mikroprzedsiębiorcą, a zatem podmiotem, który nie działa na dużą skalę, gdyż kara administracyjna powinna zostać ustalona przez organ w taki sposób, aby będąc dla strony dotkliwym środkiem oddziaływującym nie doprowadziła do jego "zrujnowania" (wyrok NSA z 24 marca 2023 r. sygn. III OSK 7164/21). Przyjąć należy, że regulacje ustanowione w art. 194 ust. 7 i art. 199 k.p.a. wskazują, iż wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej odbywać się powinno na zasadzie proporcjonalności. Mając powyższe na uwadze, zdaniem tut. Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać więc należało, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą karę w wysokości 433.154,00 zł, a więc w wysokości stanowiącej niemal 50 % maksymalnego wymiaru kary, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 4 u.o. w zw. z art. art. 31 Konstytucji.
Rację ma skarżąca twierdząc, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż organ I instancji wadliwie zastosował przepisy art. 194 ust. 4 i 6 oraz Załącznika nr 6 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. u.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r. do dnia uchylenia ust. 6 ww. ustawy z dniem 23 września 2021 r., a nie na zasadzie wyrażonej w art. 189c k.p.a., w sytuacji, gdy ujawniony delikt administracyjny miał miejsce przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), co wynika z faktu, że objęte skargą decyzje opierają się na stwierdzeniu, że zbieranie przez skarżącą odpadów datuje się od 11 kwietnia 2018 r. Zgodzić się należy ze skarżącą w tym zakresie, w jakim podnosi ona w skardze, że przepis art. 189c k.p.a. został błędnie przez organ odwoławczy zinterpretowany, gdyż jego dyspozycja odnosi się do brzmienia ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa, a nie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustawy obowiązującej w dacie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, z uwagi na ciągłość naruszenia, istotne będzie zatem brzmienie przepisów u.o. przed dniem 5 września 2018 r., a także po 23 września 2021 r. Należało w sprawie przyjąć, że względniejsza dla strony ustawa przewiduje dolny próg zagrożenia karą za stwierdzone naruszenie na poziomie 1000 zł, a nie jak przyjął organ I instancji - 10 000 zł. Nie ma to jednak ostatecznego wpływu na wynik sprawy, gdyż znowelizowane przepisy u.o. zastosowane przez organ odwoławczy nie mogą być uznane za mniej względne dla strony w rozumieniu art. 189c k.p.a. niż przepisy tej ustawy w brzmieniu sprzed 5 września 2018 r. Zarówno bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed 5 września 2018 , jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, dolną wysokość kary ustawodawca określił na poziomie 1000 (tysiąca) zł.
Sąd wskazuje końcowo, że nie podziela jednakże stanowiska skarżącej co do tego, że doszło w sprawie do nieprawidłowego zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż stwierdzone naruszenie nie miało charakteru znikomego.
Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego, nawet gdy zakres ilościowy wywołanych skutków nie jest duży. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozważanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zbierania odpadów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia nie można uznać za znikome naruszenie prawa, gdyż stwarza ono potencjalne zagrożenie dla ludzi i środowiska. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że kary administracyjne oddziałują zarówno przez prewencję indywidualną (na sprawcę), jak i szersze – w interesie publicznym - oddziaływanie i wytworzenie przekonania, że każde danego rodzaju naruszenie spotka się z adekwatną karą i będzie nieopłacalne (tak: WSA w Warszawie w powołanym w skardze wyroku z 4 sierpnia 2021 r. sygn. IV SA/Wa 553/21). Samo zaś pouczenie tego efektu nie zapewni, gdyż może u osób obowiązanych stworzyć wrażenie, iż są one zobowiązane przestrzegać przepisy prawa tylko po wykryciu naruszenia.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma podstaw do stwierdzenia, iż GIOŚ zaniechał przeprowadzenia postępowania merytorycznego oparciu o twierdzenie, że wynika to z faktu sporządzenia uzasadnienia poprzez powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uwzględnił zmianę stanu prawnego sprawy, szczegółowo przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów odwołującej. Okoliczność, że GIOŚ oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji i w odniesieniu do niego wyprowadził wnioski odpowiadające wnioskom organu I instancji, nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ale jako naruszenie stosownych przepisów materialnoprawnych poprzez ich błędne zastosowanie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym GIOŚ uwzględni na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, wynikającą z powyżej wyłożonych pisemnych motywów orzeczenia wydanego w tej sprawie oraz przez pryzmat przepisów art. 194 ust. 7 i art. 199 w zw. z art. 194 ust. 4 u.o. oraz art. 189c k.p.a., dokona ponownej, wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich przesłanek wymiaru kary, weryfikując jej wysokość. Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone przez stronę i wynikające z akt sprawy przemawiają za możliwością i zasadnością miarkowania kary w granicach dolnego ustawowego zagrożenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), obejmujących wpis stosunkowy od skargi (4332 zł), koszty zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).