IV SA/Wa 3112/19

IV SA/Wa 3112/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Barszcz
Paweł Dańczak
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.103c ust.3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. T. (dalej "Skarżącej") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na działce [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...][...], gm. [...] (dalej także "nieruchomość Skarżącej"), utrzymał tę decyzję w mocy.
II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przestawia się następująco:
1. Pismem z 4 października 2018 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 101 d ust. 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), przekazał RDOŚ wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi z terenu Powiatu [...]. W wykazie znalazła się także nieruchomość, której władającą jest m. in. Skarżąca. W odniesieniu do tej działki wskazano, że jej powierzchnia w wyniku prowadzonej w przeszłości działalności galwanizerni jest zanieczyszczona metalami ciężkimi: kadmem, chromem, niklem, ołowiem i cynkiem.
2. W dniu 4 lutego 2019 r. RDOŚ wszczął postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Do akt tego postępowania dołączone zostało "Sprawozdanie z oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]", dalej także "opinia", pochodzące z akt postępowania dotyczącego ewentualnego przeprowadzenia przez RDOŚ remediacji historycznego zanieczyszczenia gruntu.
3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. RDOŚ umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, co następuje:
Z dołączonych akt postępowania dotyczącego przeprowadzenia remediacji historycznego zanieczyszczenia gruntu wynikało, że w wyniku prowadzonej przez M. T. działalności gospodarczej doszło do zanieczyszczenia w latach 1994 - 1997 działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...] i [...], w m. [...] gm. [...].
W ramach dokonania oceny zanieczyszczenia działki nr ewid. [...], pobrano trzy próbki zbiorcze gleby z głębokości 0-0,25 pod poziomem terenu oraz wykonano cztery otwory badawcze. Z każdego otworu pobrano próbki gruntu z dwóch głębokości - 1,0 m pod poziomem terenu i 2,0 m pod poziomem terenu. W pobranych próbkach oznaczono zawartość metali: chromu, niklu, miedzi, cynku i kadmu. Wartości uzyskane z badania laboratoryjnego wszystkich próbek pobranych z nieruchomości nie wykazały w żadnej z nich przekroczeń dopuszczalnych zawartości badanych substancji powodujących ryzyko, ustalonych w Załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1359; dalej "Rozporządzenie"). Powyższa konstatacja uzasadniała zdaniem RDOŚ umorzenie niniejszego postępowania w oparciu art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a.") z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
4. Pismem z dnia 14 lipca 2019 r. Skarżąca wniosła do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ (za pośrednictwem tego organu), wskazując na naruszenie przepisów art. 101c ust. 1 w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. poprzez zaniechanie dokonania wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi pomimo zaistnienia przesłanek ustawowych dla jego dokonania.
III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GDOŚ rozpoznała odwołanie Skarżącej od decyzji RDOŚ, utrzymując tę decyzję w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:
Organ II instancji wskazał na definicję historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi zawarta w art. 3 ust. 5a p.o.ś., zgodnie z którą jest to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Ponadto może to być szkoda w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Zaś potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które nie zostało potwierdzone, tj. brak jest wyników badań albo badania są niepełne, wstępne lub wykonane niezgodnie z rozporządzeniem. Z potencjalnym historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi mamy zatem do czynienia, gdy na danym terenie była prowadzona działalność przed 30 kwietnia 2007 r., która mogła spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją informacje lub dokumentacja historyczna wskazująca na możliwość występowania w danym miejscu zanieczyszczenia, ale zanieczyszczenie to nie zostało w pełni lub w ogóle potwierdzone badaniami.
Organ II instancji wskazał, że w przypadku, jeżeli dla miejsca, gdzie prowadzona była działalność mogąca powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, analiza dostępnych informacji wskazuje w wyraźny sposób, że zanieczyszczenie w nim nie występuje, to można uznać, że nie jest to teren, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi i regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma obowiązku dokonania wpisu i umarza wszczęte postępowanie. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w postaci przebadanych przez właściwe laboratorium próbek gleby wskazuje w ocenie GDOŚ, że na działce nr [...] nie występuje historyczne zanieczyszczenie, a zatem brak jest podstaw do dokonania wpisu do rejestru. Stąd rozstrzygnięcie organu I instancji, jako prawidłowe, zostało utrzymane w mocy.
IV. Pismem z dnia 23 listopada 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję GDOŚ, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 101c ust. 1 w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. poprzez zaniechanie dokonania wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w sytuacji objęcia nieruchomości wykazem Starosty, o którym mowa w art. 101d ust. 6 p.o.ś.
2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że postępowanie w sprawie wpisu jest bezprzedmiotowe, mimo zaistnienia ustawowych przesłanek wpisu;
3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w szczególności oparcie się na badaniach wykonanych wadliwie, w sposób niepozwalający na poczynienie miarodajnych ustaleń w sprawie, w szczególności pomijających zupełnie fakt, że źródłem skażenia gruntu na nieruchomości jest nieszczelny rurociąg, który sam stanowi największe zagrożenie dla środowiska.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że GDOŚ prowadząc swoje postępowanie pominął znaczną część materiału dowodowego, w szczególności zgromadzonego w toku postępowania dotyczącego rekultywacji gruntu na działkach należących uprzednio do M. T., na których prowadziła ona działalność gospodarczą - zakład galwanizacyjny, w wyniku którego. Z opinii biegłych tworzonych zarówno na potrzeby tego postępowania, jak i postępowania karnego prowadzonego wobec M. T. wynika, że nieszczelny rurociąg znajdujący się na działkach [...],[...] i [...] spowodował wystąpienie zanieczyszczenia gleby stanowiące zagrożenie dla środowiska. GDOŚ posłużył się natomiast tylko jednym opracowaniem pochodzącym z ww. postępowania, które dodatkowo w ocenie Skarżącej było sporządzone w oparciu o nierzetelnie przeprowadzone badania gruntu i miało na celu udowodnić tezę, że brak jest podstaw do wydania decyzji o rekultywacji. Pominięto całkowicie kwestię rurociągu jako źródła zanieczyszczenia.
W ocenie Skarżącej, organ II instancji nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku przewidzianego w art. 101c ust. 3 p.o.ś. i nie wpisał Nieruchomości do rejestru historycznych zanieczyszczeń ziemi, w sposób nieuprawniony podejmując się badania kwestii faktycznego występowania zanieczyszczenia. Uprawnienie to nie wynika bowiem z art. 101c ust. 5 p.o.ś., bowiem ten przepis dotyczy wpisów istniejących, a nie mających nastąpić.
V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji ponownie podkreślił, że badanie będące podstawą sprawozdania, w oparciu o które wydana została przedmiotowa decyzja, zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami rozporządzenia i nie daje podstaw do jego kwestionowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
VII. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.101c ust.3 p.o.ś., było dokonanie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na nieruchomości, stanowiącej współwłasność Skarżącej.
Przedwcześnie uznał GDOŚ, rozpatrujący odwołanie Skarżącej od decyzji RDOŚ, iż postępowanie we w/w przedmiocie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.105 § 1 k.p.a., z racji zgromadzenia materiału dowodowego w postaci specjalistycznej opinii, stwierdzającej brak w/w zanieczyszczenia. Przedwczesność ta wynika z konieczności przeprowadzenia przez organ odwoławczy prawidłowej oceny wiarygodności w/w opinii.
2. Wskazać należy, iż przedmiotowa opinia, wykorzystana przez organy w kontrolowanym obecnie postępowaniu, została sporządzona na potrzeby postępowania w przedmiocie przeprowadzenia remediacji historycznego zanieczyszczenia gruntu na działkach [...],[...] i [...], na których była prowadzona działalność gospodarcza w postaci zakładu galwanizacyjnego. Postępowanie to zostało umorzone decyzją GDOŚ z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] a uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji również wskazał, że przeprowadzone badania nie wskazywały na występowanie zanieczyszczeń na działce [...], a zastrzeżenia Skarżącej do sposobu przeprowadzenia badań zostały uznane za niezasadne.
Istotnym jest, iż w/w decyzja z [...] sierpnia 2019 r. stała się przedmiotem odrębnej skargi Skarżącej do tut. Sądu, rozpatrzonej prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/19, uchylającym decyzję odwoławczą. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że wnoszone przez Skarżącą zastrzeżenia do opinii biegłego - która to opinia stała się także podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej - nie doczekały się prawidłowej analizy ze strony organu II instancji. Podnosiła ona bowiem - podobnie jak i w skardze w rozpatrywanej sprawie - że w różnych postępowaniach, zarówno administracyjnych, jak i karnych, dotyczących prowadzonego na terenie m. in. działki nr ew. [...] zakładu galwanizacyjnego, sporządzane były w latach 1999, 2002 oaz 2012 opinie biegłych wskazujące na istnienie wysokiego stężenia metali ciężkich. W świetle powyższego nieprawdopodobnym jest, aby w ciągu 6 lat od ostatniego badania tak wysoki poziom zanieczyszczeń gleby zanikł całkowicie. Sąd uchylając decyzję z [...] sierpnia 2019 r. nakazał GDOŚ zwrócenie się do autora opinii z 2018 r. o zajęcie stanowiska wobec zarzutów Skarżącej oraz dokonanie ich oceny zgodnie z treścią art. 80 k.p.a.
Skoro zatem ww. opinia, co do prawidłowości oceny której zaistniały w ocenie Sądu poważne wątpliwości, stała się podstawą wydania rozstrzygnięcia również w sprawie niniejszej, Sąd - będąc związanym oceną dokonaną w wyroku z 14 lutego 2020 r. - uznał, że zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. także powinna zostać uchylona z uwagi na naruszenie przepisów procedury administracyjnej - konkretnie art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Istniejące wątpliwości dotyczące głównego dowodu, w oparciu o który została wydana zakwestionowana przez Skarżącą decyzja, nie pozwalają bowiem na chwilę rozpoznania sprawy przyjąć, że na nieruchomości faktycznie nie występują zanieczyszczenia kwalifikujące przedmiotową działkę do wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 103c ust. 1 p.o.ś. Dopiero po przeprowadzeniu właściwej oceny materiału dowodowego i jego ewentualnym uzupełnieniu możliwe będzie wydanie w niniejszej rozstrzygnięcia o wpisaniu działki nr ew. [...] do tego rejestru.
3. Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutem Skarżącej, dotyczącym naruszenia przez GDOŚ art. 101c ust. 5 p.o.ś. Jak słusznie wskazano, przepis ten dotyczy aktualizacji rejestru, ale także jego uzupełniania. Wpisanie działki do rejestru w wyniku uznania zaistnienia przesłanek określonych w art. 101c ust. 2 p.o.ś. należy w ocenie Sądu uznać właśnie za jego uzupełnienie. Zatem organ II instancji był jak najbardziej uprawniony do oparcia się o przeprowadzone na nieruchomości badania w celu dokonania wpisu do rejestru lub też uznania, że nie zaistniała taka potrzeba. Przyjmując przeciwne rozumowanie, w istocie uniemożliwione byłoby dokonywanie nowych wpisów do rejestru, brak bowiem byłoby środków do wykazywania konieczności jego dokonania. Sąd ponownie podkreśla, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa ocena zgromadzonych dowodów, a nie ich nieuprawnione przeprowadzenie.
4. Ponownie rozpatrując sprawę, GDOŚ przeprowadzi ocenę wiarygodności przedłożonej opinii z uwzględnieniem ocen w/w powyżej, rozważając w szczególności bądź to bezpośrednie zwrócenie się do autora opinii o wyjaśnienie podniesionych przez Skarżącą kwestii, bądź to zgromadzenie stosownych wyjaśnień autora opinii, przedłożonych na potrzeby w/w powiązanej sprawy o przeprowadzenie remediacji (o ile takowe wyjaśnienia zostały przedłożone w powtórnym postępowaniu odwoławczym, które winno być przeprowadzone w następstwie zapadnięcia wyroku tut. Sądu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2608/19). Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do dokonania przez GDOŚ oceny co do istnienia przesłanek do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.