II SA/Wr 241/23

II SA/Wr 241/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO 4122/212/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją o symbolu SKO 4122/212/22 z dnia 16 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia (organ I instancji) decyzję nr 744/2022 z dnia 22 listopada 2022 r. odmawiającą ustalenia – na rzecz I. S.A. (dalej skarżąca) - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i garażem w kondygnacji naziemnej, garażem podziemnych, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórkę istniejącego obiektu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. (obręb K., AM-[...], działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz AM-[...], część działki nr [...]).
Decyzja jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. Wskazaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji “ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji".
Po dokonaniu stosownych pomiarów organ I instancji ustalił, że szerokość frontu adekwatnych działek wynosi 74 m, a więc wynikająca z przepisów minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 222 m w każdą stronę od granic tych działek. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe działki znajdują się w pasie pomiędzy ul. [...] (od strony północnej), a od strony południowej ul. [...], wraz z wałami przylegającymi do Kanału [...]. Urbanistyczne zamknięcie tego terenu od strony wschodniej stanowią Mosty [...] i al. [...] zagospodarowane jako tereny usługowe, a od strony zachodniej Most [...] i al. [...] z działki zagospodarowanymi zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Oba tereny łączy teren zieleni zagospodarowany ogródkami działkowymi. Organ I instancji ocenił, że wskazane jest poszerzenie obszaru analizowanego poza granice minimalne, aby uzyskać kompletną wiedzę na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w całej jednostce osiedleńczej. W ocenie organu I instancji dominująca funkcję obszaru analizowanego stanowi zieleń w formie ogródków działkowych, których część stanowi układ urbanistyczny wpisany o rejestru zabytków. Na tak powiększonym obszarze analizowanym występują także obiekty usługowe związane z oświatą i działalnością ogródków działkowych, głównie w części wschodniej, w części północno - wschodniej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w części zachodniej tereny mieszkaniowe wielorodzinne. Reasumując, organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowane przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z funkcją usługową, pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie, choć jest wiązane z funkcją mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym, to w odniesieniu do bezpośredniego sąsiedztwa, nie stanowi jej kontynuacji, nie stanowi także kontynuacji istniejącego w najbliższym otoczeniu zagospodarowania terenu, jakim jest zieleń rekreacyjna, a nawet stoi w sprzeczności z tym zagospodarowaniem.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnym przyjęciu, że objęta wnioskiem inwestycja nie stanowi odniesienia do bezpośredniego otoczenia terenu objętego inwestycją, w którym dominującym sposobem zagospodarowania jest zieleń rekreacyjna - ogrody działkowe, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego w najbliższym otoczeniu zagospodarowania terenu, podczas gdy zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można utożsamiać z obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a ponadto zabudowa mieszkaniowa występuje w obszarze analizowanym, na co wskazuje sam organ w zaskarżonej decyzji;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 ustawy, poprzez wadliwą interpretację i uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy, niezbędnej do wydania decyzji określającej warunki zabudowy;
3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p poprzez bezzasadne przyjęcie, że uzbrojenie terenu w zakresie sieci elektroenergetycznej dla inwestycji jest niewystarczające, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się umowa stanowiąca o możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej;
4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezrealizowaniu obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, braku należytego ustalenia istotnych okoliczności, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy;
5) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logiki oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
6) art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy, godzące w prawo odwołującej się do wykonywania przysługującego jej prawa własności do nieruchomości.
Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji SKO wskazało, że nie jest ona dotknięta wadami uzasadniającymi eliminację z obrotu prawnego, a dostrzeżona usterka może zostać sanowana w postępowaniu odwoławczym.
Po przywołaniu stosownych dla sprawy regulacji prawnych Kolegium stwierdziło, że tak znaczne (niemal 6-krotność frontu działek) powiększenie obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym, ponieważ uzyskany w ten sposób obszar analizowany nie tworzy urbanistycznej całości, nie charakteryzuje go spójna zabudowa, ani spójny sposób zagospodarowania. Obejmuje tereny o całkowicie odmiennym sposobie zagospodarowania (tereny zieleni, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i budynki jednorodzinne, budynki o funkcji oświatowej). Powiększenie obszaru analizowanego przez organ I instancji spowodowało, że jego granicami objęto nie tylko tereny zielone i tereny ogródków działkowych znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zainwestowania, ale także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami położoną w odległości 400- 500 m przy al. [...] i ul. [...]. Stan faktyczny nie uzasadniał tak istotnego powiększenia obszaru analizowanego, ukierunkowanego na objęcie jego granicami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
SKO oceniło, że najwłaściwsze będzie przyjęcie obszaru analizowanego odpowiadającego normom minimalnym (3x74 m czyli 222 m) z tego powodu, że sąsiedztwo inwestycji stanowią niemal wyłącznie tereny zielone, uzupełnione o grupę budynków jednorodzinnych i budynki oświatowe.
Jednakże nadmiernie oznaczony obszar analizowany nie wywołuje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna wykonania w odniesieniu do obszaru analizowanego określonego w wymiarze minimalnym (trzykrotność frontu działek). Analiza ta towarzyszyła wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 4 marca 2020 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz odwołującej się.
Oznacza to, jak uważa SKO, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie i brak potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, obejmującego mniejszy obszar analizowany.
SKO uznało, że sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji wskazuje, iż nie stanowi ona kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, jakim jest zieleń rekreacyjna i ogórki działkowe, a nawet stoi w sprzeczności z tym zagospodarowaniem. Planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji, a zaburza istniejący ład przestrzenny, ponieważ wprowadza zabudowę wielorodzinną na teren zdominowany przez ogrody działkowe, na którym nie występuje tego typu zabudowa.
Uznanie przez organ I instancji, że zamierzenie nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p pod względem dostępu do sieci elektroenergetycznej jest przedwczesne. Jednak spełnienie pozostałych warunków nie ma znaczenia, skoro warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą być spełnione lącznie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa własności, ponieważ w świetle akt, sprawy, nie przysługuje odwołującej się prawo własności do terenu planowanego zainwestowania.
W skardze zakwestionowano w całości decyzję SKO i zarzucono naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na wadliwym przyjęciu, że zaproponowane przez inwestora zagospodarowanie w zakresie funkcji i formy zabudowy w miejscu objętym inwestycją nie spełnia warunku kontynuacji, lecz zaburza ład przestrzenny oraz nie odpowiada dominującej funkcji zlokalizowanej w sąsiedztwie działek inwestycyjnych, podczas gdy przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowego zamierzenia budowlanego nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji sąsiedztwa czy terenu, lecz o dostosowanie się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego (czego nie należy utożsamiać z obowiązkiem skopiowania dominującej funkcji zabudowy;
2) § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnym stwierdzeniu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - z uwagi na istniejące w terenie uwarunkowania urbanistyczne - nie było uzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary, pomimo iż za taką zasadnością opowiedział się organ I instancji, ale nawet przy ograniczeniu analizowanego obszaru do norm minimalnych, wnioskowana zabudowa (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne) - nie tylko nie godzi w zastany stan rzeczy, ale mieści się w granicach istniejącego na tym terenie sposobu zagospodarowania (zabudowa mieszkaniowa), wbrew twierdzeniu SKO, że wnioskowana inwestycja zaburzy istniejący ład przestrzenny;
3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwą interpretację i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podczas gdy zaistniały wszystkie przesłanki z mniejszego przepisu niezbędne do wydania decyzji określającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
4) art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji mimo naruszenia przepisów prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. z uwagi na stwierdzenie niezasadności wyznaczenia przez organ I instancji powiększonego obszaru analizowanego, a tym samym braku w przedmiotowej sprawie aktualnej analizy urbanistycznej ograniczonej do minimalnych parametrów, w oparciu o którą możliwe byłoby podjęcie decyzji lokalizacyjnej;
5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na podjęciu decyzji wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, w szczególności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie analizy terenu wykonanej przez organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 4 marca 2020 r.(następnie uchylonej przez SKO), niezrealizowaniu obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, braku należytego ustalenia istotnych okoliczności, nierzetelnym sporządzeniu uzasadnienia, które nie objaśnia podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia;
6) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logiki oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Skarżąca wniosła o uchylenia w całości decyzji SKO, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 22 listopada 2022 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podnosi niewłaściwe interpretowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ograniczanie możliwości zabudowy, co godzi w ochronę prawa własności i w zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Skarżąca przedstawia, jak powinna być rozumiana kontynuacja funkcji zabudowy. Argumentuje, że zabudowa w postaci dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie jest w realiach sprawy sprzeczna z zabudową jednorodzinną czy terenami ogródków działkowych, a istniejąca zabudowa jednorodzinna jest wystarczająca do uznania spełnienia warunku kontynuacji przez planowaną zabudowę. Oprócz tego powiększenie obszaru analizowanego było uzasadnione, a w odległości ok. 250 m od granic terenu inwestycji położona jest działka zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (działka nr [...], ul. [...]).
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało wcześniejsze stanowisko zwracając się o jej oddalenie. Uzupełniająco Kolegium podkreśliło, że sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią niemal wyłącznie tereny zielone, a w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w granicach minimalnych jest również grupa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przy ul. [...]/[...] oraz budynki oświatowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.).
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Z przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.) wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jednak sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, i ta decyzja determinuje zmianę zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).
Dla terenu objętego planowaną inwestycją planu miejscowego nie przyjęto, więc ewentualna realizacja zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w przepisie warunków, to znaczy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Szczegółowe zasady ustalania parametrów planowanej inwestycji reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).
Zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje §3 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Przepis stanowi: W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u .p. z. p.
Zasadniczą kwestią sporną jest okoliczność, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym, czyli czy koegzystuje z dotychczasowym ładem przestrzennym. Ocenę tej okoliczności poprzedza konieczność zweryfikowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.
Przechodząc do kontroli prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego trzeba w pierwszym rzędzie podkreślić, że prawodawca wskazuje jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego. Czyni to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność.
Jeżeli prawodawca z jednej strony "domyka" organ sztywno wskazując minima, a z drugiej strony pozostawia organowi pewną swobodę nie określając maksymalnego zasięgu obszaru analizowanego, to szczególnej uwagi wymaga kontrola tej swobody. Jak wskazuje Sąd Naczelny, przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalne granice terenu jaki powinien zostać objęty analizą, to daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadków organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Analiza urbanistyczna powinna być więc sporządzona i przedstawiona w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1167/22, Centralna Baza Informacji o Sprawach).
W postępowaniu administracyjnym ustalono, co nie jest kwestionowane, że szerokość frontu terenu działek objętych wnioskiem wynosi łącznie 74 m. Co za tym idzie, minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić 222 m w każdą stronę od granic tych działek. Tym samym nie sposób zarzucić organowi, że nie uzasadniono kryteriów przyjęcia obszaru analizowanego, bowiem kryteria te wynikają z prawa, i zostały przez organ należycie adaptowane do sprawy skarżącego.
Maksymalny zasięg obszaru analizowanego nie został przez prawodawcę określony, a zatem nie wykluczono wyznaczenia większego obszaru niż ustawowe minimum. Nie oznacza to jednak, że ustawa nie wskazuje przesłanek, którymi należy kierować się przy ustalaniu jego zasięgu, a to przy ewentualnym powiększeniu.
Skoro wyznaczenie obszaru analizowanego służy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, czyli instrumentowi planistycznemu służącemu zmianie zagospodarowania terenu, to znajdą zastosowanie wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. determinanty zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w postaci ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.
Następnie znajdzie zastosowanie przesłanka z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p. z.p. dotycząca dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, a na innych obszarach wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.
Dalej należy przywołać przesłankę warunkującą wydanie decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i zarazem wskazującą kształt obszaru analizy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawodawca nakazuje właściwemu organowi odnaleźć sąsiednią działkę, dostępną z tej samej drogi publicznej, która dla nowej zabudowy będzie stanowić punkt odniesienia dla harmonijnej kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustawodawca oznaczając minimalne wartości związane z rozmiarem obszaru analizowanego nakazuje szczególnie ostrożnie traktować sytuacje, w których miałyby być one przekraczane. Z tego względu, chociaż nie można rygorystycznie wykluczyć sytuacji powiększenia obszaru analizowanego, to w okolicznościach badanej sprawy sytuacja taka nie zachodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o "rozciągnięciu" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (zob. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 141/16, 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15 , 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 450/20).
Organ I instancji ocenił, że poszerzenie obszaru analizowanego poza wymogi minimalne jest potrzebne dla uzyskania pełnej wiedzy na temat parametrów, funkcji, cech, wskaźników kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu w całej jednostce osiedleńczej. W konsekwencji włączono do obszaru analizowanego wszystkie działki w kwartale ograniczonym al. [...], ul. [...], al. [...] oraz ul. [...], a ponadto włączono działkę nr [...] przylegająca do ul. [...] od strony północnej.
Potrzeby poszerzenia obszaru analizowanego nie podzielił organ II instancji, uzasadniając swoje stanowisko brakiem spójności zabudowy oraz brakiem spójnego zagospodarowania terenu, co oznacza, że nie można mówić o urbanistycznej całości. Poprowadziło to Kolegium ku reformacji obszaru analizowanego do parametrów minimalnych, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji dominują tereny zielone uzupełnione o zabudowę jednorodzinną oraz budynki oświatowe.
Akta sprawy, zwłaszcza dokumentacja mapowa potwierdzają ustalenia organu odwoławczego. Na obszarze analizowanym wyznaczonym w granicach minimalnych brak zabudowy, której kontynuacją mogłaby być inwestycja w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wprawdzie na obszarze analizowanym, trzeba dodać, że przy jego granicy, znajduje się kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jednak nie sposób przyjąć, by determinowały one charakter tego obszaru, zdecydowanie zdominowanego przez tereny zielone. Tym samym Sąd nie dostrzegł powodów, dla których obszar analizowany należałoby rozszerzać poza wymiary minimalne, i uznał za trafne stanowisko SKO co do wyznaczenia granic tego obszaru. Sąd zważył, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych jest regułą, od której odstępstwo jest możliwe, jednak wyłącznie w sytuacji gdy występująca zabudowa (zagospodarowanie terenu) nie daje podstaw do ustalenia charakteru obszaru. W realiach sprawy takiej potrzeby nie ma, bowiem oznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych wynikających z przepisów jest wystarczające dla określenia jego charakteru.
Rozstrzygnięcie SKO oparte na korekcie obszaru analizowanego, ale utrzymujące kierunek decyzji pierwszoinstancyjnej mieści się w ramach kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO nie zmieniło bowiem decyzji Prezydenta Wrocławia, a jedynie skorygowało uzasadnienie tej decyzji, opierając się przy tym na analizie urbanistycznej wykonanej na podstawie obszaru analizowanego wyznaczonego jako 3-krotność frontu działek potencjalnego zainwestowania obecnej w aktach sprawy, uprzednio sporządzonej na potrzeby przedmiotowej inwestycji przez organ I instancji.
Reasumując, rozstrzygnięcie Kolegium opiera się na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W kontrolowanej sprawie nie nastąpiły warunki, które pozwoliłyby wykreować większy obszar analizowany, i pozostać w zgodzie z determinantami oraz przesłankami ustawowymi oraz rozporządzeniem.
Drugą kwestią, jaką należy ocenić jest spójność planowanej inwestycji z dotychczasowym charakterem zagospodarowania i zabudowy obszaru analizowanego.
Ów charakter, opierając się na aktach sprawy, Sąd przedstawił już wcześniej koncentrując się na dominującej funkcji zieleni, z występującą zabudową oświatową i nieliczną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.
Rozwinąć w tym miejscu należy, że budynek o funkcji oświatowej, jako placówka ukierunkowana na kształcenie, przede wszystkim młodzieży, naturalnie współgra z terenami zielonymi, podobnie jak zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Nie można jednak analogicznego wniosku przyjąć co do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której posadowienie jest przez inwestora planowane, w istocie rzeczy, wśród ogródków działkowych. Analiza urbanistyczna wskazuje, że funkcją dominującą jest zieleń w formie ogródków działkowych (obecny sposób zagospodarowania), uzupełniająco funkcja mieszkaniowa w formie jednorodzinnej i funkcja usługowa. Nie należy więc mówić, zdaniem Sądu, o kontynuacji funkcji w zakresie, w jakim funkcje zostały zidentyfikowane w analizie urbanistycznej (część tekstowa). Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oczywiście nie stanowi kontynuacji ani uzupełnienia zieleni w formie ogródków działkowych, a ponadto, w okolicznościach sprawy, Sąd nie dostrzegł, aby planowana zabudowa wielorodzinna stanowiła kontynuację, czy rozwinięcie już istniejącej, zasadniczo nielicznej, zabudowy jednorodzinnej.
Dlatego nie można przyjąć, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna uzupełnia – kontynuuje istniejącą zabudowę. Inwestycja skarżącego oznaczałaby nową zabudowę, nie stanowiącą kontynuacji funkcji czy uzupełnienia dotychczasowej zabudowy, ponieważ takiej zabudowy jak planowana przez skarżącą, w sąsiedztwie nie ma.
Sąd przeanalizował argumenty skarżącej dotyczące relacji między zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, w kontekście spełnianych przez nie funkcji, podparte wypowiedziami orzecznictwa. Skład Orzekający zgadza się, że zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, i spełniają jednakową funkcję, a w związku z tym nie można automatycznie wykluczać sąsiedztwa obydwu form zabudowy mieszkaniowej. Niemniej spójność zagospodarowania i ład przestrzenny wymagają, w świetle zasady kontynuacji, równowagi pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną. Trzeba przy tym zauważyć przede wszystkim, że bezpośrednim, dominującym otoczeniem planowanej inwestycji są tereny zielone, a występująca przy granicy obszaru analizowanego, nieintensywna zabudowa jednorodzinna, nie jest w realiach sprawy odpowiednią podstawą dla intensyfikowania budownictwa wielorodzinnego.
Finalnie skarżący kieruje zarzut naruszenia przepisów k. p. a., a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 §1 i 3 i stwierdza, że decyzje wydano wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, który nie został wszechstronnie rozpatrzony, a uzasadnienie decyzji sporządzono nierzetelnie.
Odnosząc się do naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w świetle jego całokształtu Sąd nie zauważył w postępowaniu naruszenia tych zasad. Kontrola sądowa nie wykazała również naruszenia zasady praworządności, zaufania, przekonywania. Wnioski organu poparte są konkretnymi przepisami prawnymi i rzeczową argumentacją prawniczą, odniesieniem do warunków lokalnych. Warto zaznaczyć, że konkretnych przejawów naruszenia procedury o istotnym wpływie na wynik rozstrzygnięcia nie artykułuje również skarżący.
Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ani § 3 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ organy prawidłowo ustaliły, że warunek z tego przepisu nie został spełniony, co zamyka drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie zauważył również błędnego zastosowania wskazanych przez skarżącego przepisów procedury administracyjnej.
Z wyżej podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.