IV SA/Wa 31/20

IV SA/Wa 31/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Monika Barszcz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 696/22 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 grudnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "organ odwoławczy", "Minister Rolnictwa") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] uchylające w całości postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w którym:
zawieszono z urzędu postępowanie o wyłączenie spod reżimu reformy rolnej zespołu dworsko - parkowego w Radziejowicach, liczącego 21,1375 ha;
zobowiązano stronę do złożenia w terminie 2 miesięcy do sądu powszechnego odpowiedniego wniosku, mającego na celu [uznanie] przez polskie organy sądowe aktu notoryjności po śmierci T. S. i I. S. z dnia 7 lipca 2011 r. wydanego przez władze państwa obcego.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 5 listopada 2009 r. J. K., reprezentowany przez R. G. wniósł o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy, położony w R. w powiecie [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U.R.P. 1945/3/13 - dekret rolny). Wnioskodawca wykazał następstwo prawne po F.K. - poprzednim właścicielu majątku.
Ostateczną decyzją nr [...], z [...] maja 2010 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (P 107/08), wskazujące na dopuszczalność drogi sądowej w trybie cywilnym. Dlatego spadkobiercy F. K. wytoczyli powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które uwzględnił Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. (I C [...]). W postępowaniu z apelacji Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Sąd Najwyższy uchwałą z 18 maja 2011 r. (III CZP 21/11) wskazał na pierwszeństwo trybu administracyjnego i na subsydiarną kompetencję sądu cywilnego do wyłączania nieruchomości spod reformy rolnej. Wobec tego, Sąd Apelacyjny w L. postanowieniem z [...]października 2011 r. (I ACa [...]) zawiesił postępowanie apelacyjne, oczekując na decyzję co do niepodpadania nieruchomości na reformę rolną.
J.K, działający przez R. G. próbował usunąć z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., umarzającą administracyjne postępowanie dekretowe. Jednak ostatecznie 28 stycznia 2013 r. ponowił wniosek o wyłączenie zespołu pałacowo-parkowego w R. spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego.
Postanowieniem nr [...], z dnia 1 lipca 2019 r., w sprawie [...] Wojewoda [...]: zawiesił z urzędu postępowanie o wyłączenie spod reżimu reformy rolnej zespołu dworsko - parkowego w R., liczącego 21,1375 ha; zobowiązał stronę do złożenia w terminie 2 miesięcy do sądu powszechnego odpowiedniego wniosku, mającego na celu [uznanie] przez polskie organy sądowe aktu notoryjności po śmierci T. S. i I. S. z dnia 7 lipca 2011 r. wydanego przez władze państwa obcego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że 29 października 2018 r, otrzymał od wnioskodawców francuski akt notoryjności, przetłumaczony na język polski, sporządzony po śmierci T. S. i jego żony I. S, wskazujący ich spadkobierców, tj. M. S. i E. S.. "Odnosząc się do mocy prawnej zagranicznego aktu notoryjności, sporządzonego po śmierci Pana T.S.i I.S. dnia 7 lipca 2011 r. Wojewoda [...] stoi na stanowisku, iż aby polski organ administracji publicznej mógł uznać moc wiążącą ww. aktu notoryjności sporządzonego po śmierci Pana T.S. i I. S. dnia 7 lipca 2011 r. wydanego przez władze sądowe Państwa obcego, [akt powinien być uznany] przez polskie organy sądowe". Wojewoda [...] powołał się na art. 1145 kpc (ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - j.t. Dz.U.R.P. 2018 r. poz. 155, dalej: "K.p.c.") oraz na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wg. Wojewody, sądowe uznanie francuskiego aktu notoryjności stanowi zagadnienie wstępne dla kontynuacji i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, uzasadniające jej zawieszenie z urzędu. Polski sąd powszechny powinien uznać skutki prawne zagranicznego aktu notoryjności, co umożliwi organowi administracyjnemu ustalenie spadkobierców I. S. i T.S.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy – M. A. K., K. M. K. i D. A. F. K., reprezentowani przez R. G.. Zarzucili oni organowi I instancji: brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (naruszenie art. 7 K.p.a.), naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do administracji publicznej (wbrew art. 8 K.p.a.), niepoinformowanie o potrzebie sądowego uznania francuskiego aktu notoryjności (wbrew art. 9 K.p.a.), bezzasadne zawieszenie postępowania (naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.), a także brak uzasadnienia adekwatnie do stanu faktycznego sprawy (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). Wnioskodawcy wyeksponowali przewlekanie postępowania, które sprzyja Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego i blokuje zakończenie procesu cywilnego. Żalący się zanegowali konieczność uzyskania sądowego uznania francuskiego aktu notarialnego, gdyż odpowiada on polskiemu aktowi poświadczenia dziedziczenia. Zdaniem żalących się, "trudno prześledzić jakim torem podążała myśl 'samodzielnej oceny organu', która doprowadziła ten organ do wątpliwości, czy aby we [...] , pod auspicjami notariusza, prawidłowo poświadczono, że po ojcu dziedziczą jego dzieci." Wskazali, że akt notoryjności pochodzi z państwa Unii Europejskiej i podlega zasadzie automatycznego uznawania zagranicznych orzeczeń. Ponadto, Wojewoda [...] instrumentalnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo że stan faktyczny odpowiadał hipotezie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.
Po rozpoznaniu zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa, częściowo trafnie zarzucanym w zażaleniu. Zdaniem organu zawieszenie postępowania głównego było bezzasadne, a sprawa wpadkowa (co do zawieszenia) nie będzie kontynuowana i rozpatrywana ponownie. Dlatego odpowiednie stosowanie art. 138 K.p.a. w trybie zażaleniowym (art. 144 K.p.a.) uzasadnia samo uchylenie zaskarżonego postanowienia (wyroki NSA z 17 września 2013 r., l OSK 783/12, 9 listopada 2012 r., II GSK 1599/11 i 9 marca 2010 r., I OSK 686/09). Zdaniem Ministra Rolnictwa przede wszystkim, wadliwy jest punkt 2 zaskarżonego postanowienia. Po pierwsze, Wojewoda [...] zobowiązał nieokreśloną "stronę" do wystąpienia o sądowe uznanie francuskiego aktu notoryjności. Tymczasem w głównej sprawie reprywatyzacyjnej (administracyjnej) występuje kilka stron, uprawnionych do zainicjowania postępowania delibacyjnego (postępowania w trybie art. 1148-11481 K.p.c. o uznanie zagranicznego orzeczenia przez sąd polski). Po drugie, Wojewoda [...] wskazał stronom, aby wystąpiły z wnioskiem o sądowe uznanie aktu notoryjności po śmierci T. I. S. (T. I. S) i I. S. (I.T. M. S z domu K.), tj. aktu notoryjności z 7 lipca 2011 r., wydanego przez władze państwa obcego. Tymczasem w tomie I na karcie 7 akt widnieje odpis postanowienia, wydanego 8 stycznia 2004 r. w sprawie I Ns [...] przez Sąd Rejonowy w Z., stwierdzającego nabycie spadku po I. S., zmarłej 14 listopada 1997 r. Spadkobiercami zmarłej był mąż T.S oraz dzieci M.S. i E. M.. Na stronie 1 zaskarżonego postanowienia Wojewoda [...] referuje to postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego w Z.. Dlatego zobowiązywanie stron, aby uzyskały sądowe uznanie francuskiego aktu notoryjności również w części dotyczącej I. S. (I.T.S z domu K.) jest bezzasadne, skoro organ już dysponuje polskim postanowieniem spadkowym. Zresztą, automatyczne uznanie francuskiego aktu notoryjności byłoby dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym także w części dotyczącej I.. S, z uwagi na aktualną treść art. 146 § 1 pkt 6 in principio K.p.c. w związku z art. 11491 K.p.c. Postanowienie spadkowe wydane przez polski sąd i sporządzony we [...] akt notoryjności są bowiem tożsame w zakresie spadkobrania po I. S.. Zdaniem organu bezpodstawne jest też zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na sądowe uznanie [...] aktu notoryjności i ustalanie spadkobierców T.S (T. S). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z art. 105 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozważając relację obu opisanych przyczyn zawieszenia postępowania, chybiony jest zarzut żalących się, jakoby w tej sprawie można było ewentualnie zastosować art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. (zawieszenie z powodu śmierci strony) zamiast art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (zawieszenia z uwagi na zagadnienie wstępne). Przecież T.S zmarł 23 maja 2011 r., kiedy nie toczyło się postępowanie o wyłączenie radziejowickiego zespołu dworsko-parkowego spod reżimu reformy rolnej, gdyż spadkobiercy F. K. ponowili wniosek dopiero 28 stycznia 2013 r. [tom II akt]. Wprawdzie T.S był stroną pierwszej sprawy o wyłączenie zespołu parkowego spod reformy rolnej i trybów nadzwyczajnych, zmierzających do eliminacji decyzji umarzających tę pierwszą sprawę, ale T.S nie zdążył być stroną aktualnej (drugiej) sprawy o wyłączenie tego zespołu parkowego spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, gdyż zmarł przed ponowieniem wniosku w tym zakresie. Artykuł 97 § 1 pkt 1 kpa dotyczy zaś śmierci "strony" w toku postępowania. Natomiast jeśli dysponent interesu prawnego, który byłby stroną zmarł przed wszczęciem postępowania, to ustalenie spadkobierców zmarłego stanowi zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i to właśnie spadkobiercy są od początku stronami postępowania. Dlatego - wbrew twierdzeniu żalących się - Wojewoda [...] nie mógł zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz ewentualnie tylko na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. [wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r.-I OSK 148/11]. Jednak w zażaleniu trafnie zakwestionowano zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z francuskim aktem notoryjności z 7 lipca 2011 r., spadkobiercami T. I S są dzieci – M. S. i E. S.. Z tego dokumentu wynika też, iż po I.S z domu K. dziedziczy E. M., która powróciła do nazwiska panieńskiego – S., a zatem E. M. i E. S. to ta sama osoba [tom III karta 100 akt]. Ocenę, czy francuski akt notoryjności z 7 lipca 2011 r. jest w tej sprawie skuteczny i podlega uznaniu z mocy prawa należy rozpocząć od zasady priorytetu umów międzynarodowych. Postanowienia umów międzynarodowych stosuje się bowiem przed przepisami K.p.c. Jednak umowa podpisana 5 kwietnia 1967 r. w Warszawie między PRL a Republiką [...] o prawie właściwym, jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń w zakresie prawa osobowego i rodzinnego liberalizuje uznawanie orzeczeń, ale nie obejmuje spraw spadkowych (art. 19 umowy; Dz.U.P.R.L. 1969/4/22). Z kolei rozporządzenie Parlamentu i Rady UE nr 650/2012 z 4 lipca 2012 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń, przyjmowania i wykonywania dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie ustanowienia europejskiego poświadczenia spadkowego, wyprzedza wprawdzie regulacje z art. 1145-11491 K.p.c., gdyż art. 39-47 i art. 62-73 ustanawiają rewolucyjne rozwiązania dotyczące uznawania rozstrzygnięć spadkowych, jednak dotyczą spadków otwartych po 16 sierpnia 2015 r. Natomiast dla spadków otwartych przed 17 sierpnia 2015 r. nie było norm prawnomiędzynarodowych, wyłączających ogólną regulację K.p.c. w zakresie uznawania orzeczeń [A. Hrycaj, A. Jakubecki, P. Rylski: "Kpc. Komentarz. Tom V. Art. 1096-1217", wyd. 2, Warszawa2013, s. 38 i s. 155]. Dlatego w tej sprawie, dotyczącej ustalenia spadkobierców T. S, zmarłego 23 maja 2011 r. stosuje się kodeksowy reżim uznawania orzeczeń zagranicznych. Zgodnie z art. 1145 K.p.c., orzeczenia sądów państw obcych wydane w sprawach cywilnych podlegają uznaniu z mocy prawa, chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146 K.p.c. W 2009 r. ustawodawca polski wprowadził regułę automatycznego uznawania zagranicznych orzeczeń, które jest dokonywane co do zasady w każdym postępowaniu, tj. incydentalnie na potrzeby danego postępowania (uznanie automatyczne, z mocy prawa). Natomiast sądowy tryb uznawania orzeczeń w tzw. postępowaniu delibacyjnym, wszczynanym na wniosek z art. 1148-11481 K.p.c., stanowi wyjątek, gdy prawdopodobne jest wystąpienie jednej z przeszkód z art. 1146 § 1 K.p.c. do uznania automatycznego. Zasada uznania automatycznego orzeczeń sądowych stosuje się odpowiednio do "rozstrzygnięć innych organów państw obcych wydanych w sprawach cywilnych" (art. 11491 K.p.c.), tj. rozstrzygnięć pozasądowych np. rozwodów administracyjnych czy aktów notarialnych. Stanowi to przejaw kluczowej zasady międzynarodowego postępowania cywilnego - zasady respektowania obcej jurysdykcji. Istotne znaczenie ma wówczas ustalenie, czy zgodnie z prawem wewnętrznym państwa pochodzenia - wystawienia aktu (np. prawem [...] ) sprawa cywilna (np. spadkowa) mogła być załatwiona w formie przedstawianej do uznania w Polsce (np. w formie aktu notarialnego). Aby uznać skuteczność w Polsce zagranicznego rozstrzygnięcia pozasądowego wydanego w sprawie cywilnej (które pochodzi np. od organu administracji) taki akt musi być skuteczny wg prawa miejsca wystawienia, tj. właśnie taki tryb załatwienia sprawy cywilnej musi być przewidziany w prawie tego państwa. Zasada respektowania obcej jurysdykcji nie ogranicza się bowiem do sądów, lecz dotyczy wszelkich innych organów państwa, o ile jednak działają one w zakresie swojej kompetencji wewnętrznej [T. Ereciński, J. Ciszewski: "Międzynarodowe postępowanie cywilne", Warszawa 2000, ss. 54, 58, 252-254, 317, 322-326; T. Ereciński /w:/ T. Ereciński, J. Ciszewski, K. Weitz, P. Grzegorczyk "Kpc. Komentarz. Tom V. Międzynarodowe postępowanie cywilne. Sąd polubowny (arbitrażowy)", wydanie 4, Warszawa 2012, s. 20 uw. 8, s. 553 uw. 14, ss. 562-566 uw. 31-34, s. 617 uw. 5; P. Rylski /w:/ A. Htycaj, A. Jakubecki, P. Rylski: "Kpc. Tom V. Artykuły 1096-1217", wyd. 2, Warszawa 2013, s. 344 uw. 5J. Ponadto, zagraniczny dokument urzędowy ma moc dowodową na równi z polskim dokumentem urzędowym (art. 1138 K.p.c.). Osiągnięcie tego skutku w Polsce także wymaga, aby organ zagraniczny, który sporządził dokument, był do tego powołany zgodnie z prawem miejscowym i forma dokumentu była zgodna z tym prawem [uchwała SN z dnia 13 kwietnia 2007 >:, Ul CZP 21/07, OSNC 2008/3/34],
Odnosząc regułę automatycznego uznawania rozstrzygnięć cywilnych do okoliczności tej sprawy, to zanegowanie skuteczności francuskiego aktu notarialności z dnia 7 lipca 2011 r. dokonane w zaskarżonym postanowieniu Wojewody [...]ego z 1 lipca 2019 r., jest bezpodstawne. Po pierwsze, Wojewoda [...] nie wskazał jakichkolwiek przyczyn, dla których powziął wątpliwość co do skuteczności aktu notarialności, zwłaszcza w kontekście potencjalnych przeszkód do uznania rozstrzygnięcia (przeszkód z art. 1146 § 1 w zw. z art. 11491 K.p.c.). Arbitralne odesłanie stron do postępowania cywilnego i wskazanie na konieczność zainicjowania wyjątkowego trybu delibacyjnego stanowi naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., trafnie krytykowane w zażaleniu. Sądowy tryb uznawania rozstrzygnięć stanowi wyjątek od zasady ich incydentalnego uznawania z mocy prawa z art. 1145 K.p.c. (tu: bezpośrednio w sprawie administracyjnej). Tym bardziej zaś organ administracji nie może uchylać się od obowiązku uznania automatycznego, gdy podważa skuteczność rozstrzygnięcia pochodzącego z [...] tj. państwa unijnego. Co więcej, odsyłanie stron na drogę wyjątkowego uznania sądowego musi być jeszcze rzadsze w sprawach spadkowych. Rozporządzenie Parlamentu i Rady UE nr 650/2012 z 4 lipca 2012 r. wyznacza tendencję europejskiego postępowania cywilnego i wpływa na wykładnię art. 1145-11491 K.p.c. dla spadków otwartych przed 17 sierpnia 2015 r. Potwierdza ono zasadę zaufania do jurysdykcji państw unijnych i zupełnie wyjątkowy tryb sądowego uznawania "unijnych" rozstrzygnięć spadkowych. Tymczasem Wojewoda [...] bez żadnego uzasadnienia zakwestionował skuteczność rozstrzygnięcia spadkowego, pochodzącego z państwa, którego system jurysdykcyjny obdarzany jest podwyższoną wiarygodnością. Po drugie, odstąpienie od automatycznego uznania francuskiego aktu notoryjności osłabia ochronę prawną udzielaną stronom postępowania administracyjnego i odwleka jego zakończenie. T.S (T. S.), urodzony 27 kwietnia 1925 r. w N., zmarły 23 maja 2011 r. w C był obywatelem francuskim, a z akt nie wynika, aby miał obywatelstwo polskie [tom III karta 93 akt]. Tymczasem do jurysdykcji krajowej należą sprawy spadkowe, jeżeli spadkodawca w chwili śmierci był obywatelem polskim, miał miejsce zamieszkania, miejsce zwykłego pobytu lub znaczną część majątku w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1108 kpc). Jednocześnie "notariusz odmawia sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli w sprawie brak jurysdykcji krajowej" (art. 95e § 2 pkt 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - j.t. Dz.U.R.P. 2019 r. poz. 540). A zatem wnioskodawcy nie mogą uzyskać po T.S postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w polskim sądzie, ani aktu poświadczenia dziedziczenia u polskiego notariusza. W tej sytuacji arbitralne zakwestionowanie francuskiego aktu notarialności, niemożliwego do zastąpienia dokumentem polskim, ogranicza ochronę prawną wnioskodawców i utrudnia zakończenie postępowania. Dlatego organ wojewódzki powinien wezwać wnioskodawców do złożenia urzędowego odpisu zagranicznego rozstrzygnięcia (art. 1147 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11491 K.p.c.) i rzetelnie rozważyć automatyczne uznanie tego rozstrzygnięcia, rozpatrując sprawę administracyjną. Po trzecie, postanowienie zawieszające postępowanie nie było poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi adekwatność przedłożonego rozstrzygnięcia zagranicznego dla skutecznego ustalenia spadkobierców T. S. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 1145 K.p.c. i art. 1027 K.c.). Tymczasem na stronie 17 aktu notoryjności widnieje apostille, zaświadczająca o autentyczności dokumentu. Ponadto, pismem z 30 października 2019 r. Ambasada RP w P. Wydział Konsularny potwierdziła, że francuski dokument "acte de notoriete" stanowi notarialne poświadczenie dziedziczenia, legitymujące spadkobierców zgodnie z prawem i praktyką jego stosowania we [...] [karta 43 akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi]. [...] akt notoryjności z 7 lipca 2011 r. złożony Wojewodzie [...] jest więc skutecznym we Francji, odpowiednikiem polskiego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Podważenie skuteczności tego rozstrzygnięcia w Polsce było więc nie tylko dowolne, ale okazało się bezzasadne. Po czwarte, zawieszenie postępowania zaskarżonym postanowieniem z 1 lipca 2019 r. jest niekonsekwentne, gdyż wynika z samego zagranicznego pochodzenia francuskiego aktu notoryjności. Warto zaś przypomnieć, że Wojewoda [...] nie kwestionował amerykańskiego aktu notarialnego z 21 sierpnia 2000 r., mocą którego J. P z domu K. podarowała swoje prawa spadkowe po poprzednim właścicielu majątku – F. K. - na rzecz J. K. [tom I karta 10 akt]. Sam element zagraniczny dotyczący czynności prawnej lub procesowej nie jest zatem wystarczającym powodem do odmówienia skuteczności prawnej tej czynności w Polsce. Zważywszy, że organ I instancji arbitralnie stwierdził zaistnienie przeszkody do kontynuacji sprawy i bezzasadnie zawiesił postępowanie, to zdaniem Ministra, zaskarżone postanowienie Wojewody [...]nr [...] z dnia 1 lipca 2019 r. należało uchylić.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że postanowienie Wojewody [...]ego nie ograniczało praw strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a miało jedynie charakter proceduralny związany z pełnym potwierdzeniem praw strony do występowania w tym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zasada automatycznego uznawania orzeczeń sadów państw obcych winna być stosowana także do "innych organów państw obcych wydanych w sprawach cywilnych". Zdaniem Strony to twierdzenie stało się głównym argumentem prawnym do uchylenia postanowienia Wojewody [...]. Jednak w uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał w oparciu o jakie przepisy [...] notariusz winien być uznawany za tożsamy z organem państwa francuskiego. Mając powyższe na uwadze nie zostało wykazane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Wojewoda [...] nie miał uzasadnionej podstawy do zawieszenia postępowania i potwierdzenia prawa dziedziczenia przez stronę toczącego w Polsce postępowania administracyjnego przez polski sąd powszechny.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest zawieszenie postępowania, nie zaś samo uznanie rozstrzygnięcia organu państwa obcego. Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie musiał cytować przepisów prawa francuskiego, przyznających kompetencję notariuszowi francuskiemu do wystawienia aktu notoryjności. Przepisy te są wskazane w piśmie Wydziału Konsularnego Ambasady RP w [...] z dnia 30 października 2019 r., informującym że dokument acte de notoriete stanowi typową formę stwierdzania nabycia spadku we [...]. W informacji zawarto również odesłanie do portalu Europejskiej Sieci Sądowej (www.e-justice.europa.eu), gdzie znajduje się opis praktyki i teksty prawa francuskiego, potwierdzające dane zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Czytamy tam, że: "We Francji sprawami spadkowymi zajmują się notariusze. Udział notariusza jest obowiązkowy, w przypadku gdy w skład masy spadkowej wchodzi nieruchomość. Jeżeli w skład masy spadkowej nie wchodzi nieruchomość, udział notariusza jest fakultatywny. Notariusz ustala porządek dziedziczenia, sporządzając notarialne poświadczenie dziedziczenia (acte de notoriete) oraz wydaje zaświadczenia stwierdzające przeniesienie własności nieruchomości na skutek śmierci spadkodawcy. Chociaż zgodnie z prawem [...] prawo do spadku można potwierdzić w dowolny sposób, to zazwyczaj potwierdza je notariusz w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia (art. 730-1 kodeksu cywilnego). Jest to dokument urzędowy, w którym wskazuje się spadkobierców oraz udział spadkowy każdego z nich. W tym celu bliscy spadkodawcy muszą dostarczyć notariuszowi dokumenty umożliwiające ustalenie członków rodziny powołanych do spadku (książeczkę rodzinną, umowę majątkową małżeńską, wyrok orzekający rozwód itd.). Notarialne poświadczenie dziedziczenia jest dokumentem prawnie wiążącym, o ile nie zostanie przedstawiony dowód przeciwny. W przypadku spadków o niskiej wartości zamiast notarialnego poświadczenia dziedziczenia można sporządzić zwykłe poświadczenie spadkowe (attestation devolutive) opatrzone podpisami spadkobierców.". Kwestionowanie [...] dokumentu urzędowego (aktu notoryjności), zawieszenie postępowania administracyjnego i odesłanie stron do sądu powszechnego było więc bezzasadne, naruszające zasadę automatycznego uznania rozstrzygnięć zagranicznych (art. 11491 w zw. z art. 1145 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego -j.t. Dz.U.R.P. 2019 r. poz. 1460). Zresztą, Wojewoda [...] zawiesił postępowanie z powodu samego zagranicznego charakteru francuskiego aktu notoryjności. Wojewoda [...] wcale nie badał, czy przedłożony dokument stanowi skuteczną formę stwierdzania nabycia spadku we [...]. Już samo zaniechanie jakichkolwiek wyjaśnień przez organ I instancji obligowało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie.
Uczestnik postępowania – M. S. reprezentowany przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu wniósł pismo procesowe, w którym wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wywiódł, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 97 § 1 pkt4 K.p.a. Wskazano na postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 8 stycznia 2004 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S.. Stwierdzono, że zasada uznawania automatycznego orzeczeń sądów ma również zastosowanie do rozstrzygnięć innych organów państw obcych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem postępowania jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2019 r., uchylające w całości postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2019 r., w którym: zawieszono z urzędu postępowanie o wyłączenie spod reżimu reformy rolnej zespołu dworsko- parkowego w R., liczącego 21,1375 ha; zobowiązano stronę do złożenia w terminie 2 miesięcy do sądu powszechnego odpowiedniego wniosku, mającego na celu [uznanie] przez polskie organy sądowe aktu notoryjności po śmierci T. S. i I. S. z dnia 07 lipca 2011 r. wydanego przez władze państwa obcego.
Podstawę dla niniejszego zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd zaznacza, że przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1077/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 305/21). Zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 724/20). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" - co trzeba podkreślić - rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że nie wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organ pierwszej instancji.
Podkreślić przede wszystkim należy, że Wojewoda [...] pominął istotny dla sprawy dokument znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy t.j. postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z [...] stycznia 2004 r., sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S. zmarłej 14 listopada 1997 r. W postanowieniu tym sąd powszechny stwierdził, że spadkobiercami zmarłej są T. S. oraz M. S. i E. M.. Mając ten dokument na uwadze wskazać należy, że w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po I. S. zostało już wydane postanowienie sądu polskiego. Dlatego też brak było podstaw do zobowiązywania przez Wojewodę [...]stron postępowania do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie aktu notoryjności po śmierci I. S.. Tym samym w tym zakresie nie było uzasadnienia dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odniesieniu do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji konieczności uznania przez sąd polski francuskiego aktu notoryjności z dnia 7 lipca 2011 r. stwierdzającego nabycie spadku po T. S. przez M. S. i E. S. wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy, że zastosowanie powinny znaleźć art. 1145 i 11491 K.p.c. Zgodnie z tymi przepisami orzeczenia sądów państw obcych wydane w sprawach cywilnych podlegają uznaniu z mocy prawa, chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146. Powyższą zasadę stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć innych organów państw obcych wydanych w sprawach cywilnych.
Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że z uwagi na różnorodność obcych systemów prawnych oraz sens i cel przepisów międzynarodowego prawa postępowania cywilnego dotyczących uznawania orzeczeń pochodzących od sądów obcych słuszne jest przyjęcie, że rozstrzygnięcie w danej sprawie może pochodzić od organu innego niż sąd. Istotne jest, aby dotyczyło spornej sprawy cywilnej i było zgodne z prawem właściwym dla państwa pochodzenia danego rozstrzygnięcia, a organy danego państwa były powołane i kompetentne do wydania tych rozstrzygnięć (por. też postanowienie SN z 25.11.1977 r., I CR 9/77, OSNCP 1978/9, poz. 162). Zgodnie z postanowieniem SA w Warszawie z 5.10.2000 r., I ACa 391/00, OSP 2002/2, poz. 22, przez pojęcie orzeczenia, o którym mowa w art. 1145–1146, należy rozumieć nie tylko rozstrzygnięcie sądu obcego, które co do swej formy odpowiada pojęciu orzeczeń przewidzianych w prawie polskim, lecz wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia, które według prawa państwa, w którym zostały wydane, wywołują pozaprocesowe skutki prawne (por. Komentarz LEX, Wiśniewski Tadeusz (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom V. Art. 1096-1217, opublikowano: WKP 2021).
W niniejszej sprawie okazano do akt sprawy [...] akt notoryjności z dnia 7 lipca 2011 r. stwierdzający nabycie spadku po T. S. przez M. S. i E. S.. Według informacji uzyskanej przez Ministra Rolnictwa od Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w P. (pismo z dnia 30 października 2019 r.) w sprawie zasad nabywania prawa spadkowych we Francji, francuski dokument o nazwie "acte de notoriété" stanowi notarialne poświadczenie praw do dziedziczenia. Takie także wnioski wynikają ze wskazanego przez Ambasadę RP w P. (przytoczonego w odpowiedzi na skargę) portalu Europejskiej Sieci Sądowej. Jak ustalił organ z powyższego wynika, że we Francji sprawami spadkowymi zajmują się notariusze. Udział notariusza jest obowiązkowy, w przypadku gdy w skład masy spadkowej wchodzi nieruchomość. Notariusz ustala porządek dziedziczenia, sporządzając notarialne poświadczenie dziedziczenia (acte de notoriete) oraz wydaje zaświadczenia stwierdzające przeniesienie własności nieruchomości na skutek śmierci spadkodawcy.
Z powyższych względów, wobec okazania przez strony postępowania aktu notoryjności stwierdzającego nabycie spadku po T. S. brak było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z przyczyn wskazanych przez Wojewodę. Organ odwoławczy prawidłowo również zauważył, że Wojewoda [...] nie wskazał jakichkolwiek przyczyn, dla których powziął wątpliwość co do skuteczności aktu notoryjności, zwłaszcza w kontekście potencjalnych przeszkód do uznania rozstrzygnięcia (przeszkód z art. 1146 § 1 w zw. z art. 11491 K.p.c.)
Sąd zauważa, że w swoim postanowieniu Wojewoda [...] odwołał się do art. 1145 K.p.c. W uzasadnieniu przywołano również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 878/15 oraz wyrok z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3263/14), w których NSA stwierdził, że w świetle art. 1145 K.p.c. zasadą jest, że orzeczenia sądów państw obcych wydawane w sprawach cywilnych podlegają uznaniu w Polsce z mocy prawa (uznanie ex lege), chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146 K.p.c. Istota instytucji uznania zagranicznych orzeczeń sądowych sprowadza się do przeniesienia skutków prawnych orzeczenia wydanego w jednym państwie, na obszar innego państwa. System automatycznego uznania zagranicznego orzeczenia oznacza, że nie jest konieczne przeprowadzenie odrębnego postępowania i wydanie władczego aktu przez polski organ państwowy, aby zagraniczne orzeczenie wywoływało skutki prawne na terytorium Polski. Ocena, czy orzeczenie zagraniczne staje się skuteczne dokonywana jest ad hoc przez polski organ państwowy, przed którym toczy się postępowanie, dla którego wyniku znaczenie ma zagraniczne orzeczenie. Każdy organ państwowy samodzielnie ocenia, czy dane orzeczenie spełnia przesłanki uznania. Ocena orzeczenia sądu zagranicznego w zakresie skutków prawnych jakie ono wywołuje wiąże się z koniecznością ustalenia, o jakich kwestiach rozstrzyga to orzeczenie. Oznacza to, że aby wywodzić skutki prawne z orzeczenia sądu zagranicznego w pierwszej kolejności należy badać, co rozstrzyga to orzeczenie.
Wojewoda [...], pomimo przytoczenia powyższych tez w uzasadnieniu postanowienia, postąpił w sprawie zupełnie odmiennie. Stwierdzono, że aby polski organ administracji publicznej mógł uznać moc wiążącą ww. aktu notoryjności powinien być on uznany przez polskie organy sądowe. Słusznie w tym względzie Minister Rolnictwa zauważył, że Wojewoda [...] zawiesił postępowanie z powodu samego zagranicznego charakteru francuskiego aktu notoryjności. Wojewoda [...] wcale nie badał, czy przedłożony dokument stanowi skuteczną formę stwierdzania nabycia spadku we [...]. Takie zaniechanie upoważniało organ odwoławczy do uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie.
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. W szczególności bak jest podstaw do uwzględnienia głównego zarzutu Skarżącego, że w uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa nie wskazał w oparciu o jakie przepisy francuski notariusz winien być uznawany za tożsamy z organem państwa francuskiego. W tym względzie Sąd również podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotem niniejszego postepowania nie było samo uznanie rozstrzygnięcia organu państwa obcego, dlatego Minister Rolnictwa nie musiał cytować przepisów prawa francuskiego, przyznających kompetencję notariuszowi francuskiemu do wystawienia aktu notoryjności. Organ odwoławczy zasięgnął informacji od Wydziału Konsularnego Ambasady RP w P., który potwierdził kompetencję francuskiego notariusza w niniejszym zakresie.
Z powyższych względów, Sąd uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa o uchyleniu postanowienia Wojewody [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania było prawidłowe. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.