IV SA/Wa 3090/15

IV SA/Wa 3090/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kaja Angerman /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 136 ust.3, art.137 ust.1pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, 77, 15, 107 § 3, 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - dalej zwanej "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.) - dalej zwanej "u.g.n.", utrzymująca w całości decyzję Starosty W. z [...] listopada 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
M.M. (dalej zwany "skarżącym") na podstawie umowy z [...] maja 1975 r. (akt notarialny Rep. A.[...]) sprzedał Skarbowi Państwa – K. działkę nr [...] o pow. 8971 m2, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Powyższa działka objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1969 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z przeznaczeniem pod budownictwo przemysłowe – rozbudowę Zakładu Doświadczalnego przy C. (dalej "C.") w O., które zostało przekształcone w Ośrodek "[...]".
Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 lutego 1992 r. przez Przedsiębiorstwo R. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w O., przy ul. [...], oznaczonego jako w działka ew. nr [...], obręb [...], na okres 99 lat.
Umową z [...] września 2000 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) Przedsiębiorstwo R. przeniosło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na spółkę "F." S.A.
W dniu [...] lipca 2002 r. "F." S.A. przeniosła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości na rzecz T. i Z. małżonków N. (akt notarialny Rep. A Nr [...]), a [...] września 2004 r. na rzecz "G." Sp. z o.o. (akt notarialny Rep. A Nr [...]). Następnie umową z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarb Państwa działając przez Starostę W. sprzedał Spółce "G." Sp. z o.o. prawo własności nieruchomości (akt notarialny Rep. A Nr [...]).
M.M. wnioskiem z 27 maja 2008 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (aktualnie oznaczoną jako działka nr [...]).
Decyzją Nr [...] z [...] marca 2009 r. Starosta W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 229 u.g.n.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n.
W trakcie ponownego postępowania Starosta W. postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie którego "G." Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania wieczystego m.in. na działce nr [...] z obrębu [...] o pow. 8971 m2. Ponadto zobowiązał wnioskodawcę M.M. do wystąpienia do sądu powszechnegoz pozwem w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] czerwca 2007 r.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. uchylił ww. postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/11 uchylił powyższe postanowienie Wojewody [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2013 r., sygn. akt. I OSK 783/12, uchylił ww. wyrok i oddalił skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta W. decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na działce ew. nr [...] zrealizowano zaplecze budowy dla inwestycji realizowanej przez "P." i Fabrykę [...] polegającej na budowie fabryki [...] wraz z zapleczem naukowo-badawczym w O.
M.M. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie zgodnie z wnioskiem.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej określanej jako "P.p.s.a." poprzez niewykonanie wskazówek zawartych w wyroku NSA z 17 września 2013 r., sygn. I OSK 783/12;
2) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego wyjaśnienia, w sposób wyczerpujący, stanu sprawy.
Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w całości decyzję Starosty W.
Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Następnie Wojewoda [...] wskazał, że rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi bowiem materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu.
Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania ustalono, iż na podstawie analizy zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 1 października 1976 r., tj. po upływie ponad 1 roku od dnia wywłaszczenia - od dnia 15 maja 1975 r. oraz zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 15 maja 1982 r. - po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła zaplecze budowy dla inwestycji realizowanej na "Terenie A, B i C" (oznaczenie wg Ogólnego Planu Zagospodarowania Terenu OBR [...], Fabryki [...] Istniejącej i Projektowanej oraz Ośrodka [...]) wspólnie przez Kombinat [...] "P." i Fabrykę [...] w O.
Decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1970 r., l.dz. [...] wskazuje, iż nieruchomość ta objęta, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1969 r., planami narodowo gospodarczymi i planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O., przeznaczona była pod budownictwo przemysłowe - rozbudowę Zakładu Doświadczalnego przy C. w O. Następnie C. zostało przekształcone w Ośrodek Badawczo-Rozwojowy "[...]", a działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiła rezerwę na dalszą jego rozbudowę.
W ocenie organu z dokumentów udostępnionych przez Urząd Miejski w O. wynika również, iż decyzją Naczelnego Architekta W. z [...] lipca 1975 r., znak: l.dz. [...], zatwierdzony został plan realizacyjny zagospodarowania terenu pod budowę fabryki [...] wraz z zapleczem naukowo-badawczym w O. Ponadto dla realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie Fabryki [...] wraz z zapleczem naukowo-badawczym w O., postanowiono wykorzystać część terenu zajętego przez Ośrodek Badawczo-Rozwojowy "[...]", natomiast budynki zajmowane wówczas przez "[...]" miały zostać dostosowane do potrzeb Fabryki [...] w O. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...] teren położony m.in. po zachodniej stronie terenu "[...]" miał stanowić strefę izolacyjną, której szerokość - dla terenu A - miała początkowo wynosić 300 m, a z chwilą zmiany produkcji i likwidacją powłok gumowych - 100 m.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z kopii zdjęć lotniczych terenu zajętego pod budowę fabryki [...] w O. przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. wynika, iż począwszy od dnia 1 października 1976 r. do dnia 15 maja 1982 r. teren przedmiotowej działki był wykorzystywany jako zaplecze budowlane tj. skład materiałów budowlanych, przejazd dla sprzętu ciężkiego i miejsce parkingowe.
Zdaniem Wojewody [...] zdjęcia lotnicze w powiązaniu z pozostałą częścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy dowodzą, że na terenie dawnej działki nr [...] przed upływem 7 lat od dnia uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto prace inwestycyjne, przewidziane dla tego terenu w ramach budowy ogółu budynków i infrastruktury dwóch fabryk [...], przewidziane w decyzji lokalizacyjnej nr [...]. W ocenie organu odwoławczego działka ew. nr [...] była wykorzystywana dla realizacji zadań Kombinatu P. i stanowiła zaplecze budowy dla inwestycji realizowanej przez "P." i Fabrykę [...], polegającej na budowie fabryki [...] wraz z zapleczem naukowo-badawczym w O. Powyższa inwestycja została rozpoczęta w terminie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zatem przesłanka zbędności przedmiotowego terenu na cel wywłaszczenia, wskazana w tym przepisie nie wystąpiła. Jednocześnie zgromadzone dowody świadczą o nieziszczeniu się w przedmiotowej sprawie także przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Wojewoda stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom odwołania, zmiana sposobu przeznaczenia nieruchomości po realizacji inwestycji tj. budowa fabryki [...] nie spowodowała, iż działka ewidencyjna nr [...] stała się zbędna na cele wywłaszczeniowe zgodnie z kryterium art. 136 i 137 u.g.n. Nie może bowiem stać się zbędna na cele wywłaszczenia nieruchomość, która w okresie realizacji inwestycji okazała się niezbędna poprzez upływ terminów określonych w art. 137 u.g.n. Ustawodawca wyklucza bowiem tzw. "zbędność następczą". Inwestor, który zrealizował cel wywłaszczeniowy nie musi kontynuować takiego użytkowania nieruchomości w nieskończoność. Przeciwnie osiągnięcie celu, pozwala inwestorowi zmienić przeznaczenie nieruchomości stosownie do obecnych potrzeb. Inaczej musiałby irracjonalnie podtrzymywać nieaktualny już sposób przeznaczenia, by uniknąć obowiązku zwrotu nieruchomościami. Takie działanie powodowałoby w obecnym stanie prawnym zamrożenie nieruchomości i brak możliwości realizacji nowych inwestycji zgodnych z potrzebami i celami ekonomicznymi obecnych właścicieli nieruchomości blisko 40 lat po jej wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody [...] realizacja celu inwestycji definitywnie skonsumowała akt wywłaszczenia, a nieruchomość nie podlega zwrotowi w sytuacji, w której inwestor zrealizował cel sprecyzowany w akcie wywłaszczenia, a następnie po upływie czasu zgodnie z aktualnymi potrzebami zmienił przeznaczenie nieruchomości. Skoro na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie ma możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy wskazał, że ww. wyrok NSA z 17 września 2013 r. odnosił się do zasadności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu notarialnego rep. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., a nie do przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 i 137 u.g.n.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. zarzucił powyższej decyzji Wojewody [...] naruszenie:
1) art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazówek zawartych w wyroku NSA z 17 września 2013 r.,
2) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu sprawy,
3) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które przez braki w oznaczeniu dokumentacji (wskazania numerów kart), niepełne i niejasne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ II instancji, a w końcu brak odniesienia się do argumentów powołanych w pismach składanych przez skarżącego w toku postępowania, nie spełnia wymogów stawianych mu przez przepisy K.p.a. oraz narusza zasadę zaufania do państwa i prawa, a w konsekwencji powoduje naruszenie:
- art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie, iż na wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia,
- art. 136 ust. 2 i ust. 5 u.g.n. przez uznanie, iż prawo do zwrotu nieruchomości po stronie skarżącego nigdy nie powstało, podczas gdy prawo to powstało z momentem przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży przez Skarb Państwa, do której doszło do na około rok przed złożeniem przez skarżącego wniosku o zwrot.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie ustaliły jednoznacznie, na jaki cel przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, jak również czy cel ten wynikał z zatwierdzonych planów gospodarczych, które zostały zrealizowane.
Ponadto w ocenie skarżącego organ sprzedał sporną nieruchomość z pominięciem jego jako byłego właściciela. Skarżący zwrócił uwagę, iż w sytuacji gdy organ sprzedał działkę osobom trzecim, decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości powinna wskazać: a) cel wywłaszczenia, b) okoliczność, iż nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż cel wywłaszczenia, tj. została sprzedana osobom trzecim, c) naruszeniem przepisów u.g.n., w związku ze sprzedażą nieruchomości oraz d), że odmowa zwrotu następuje ze względu na fakt, iż nieruchomość nie pozostaje już własnością Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja powyższych kryteriów nie spełnia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań P.p.s.a.).
Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym ją wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku dokonał wykładni przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. na tle spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. Trybunał wskazał, że w pierwszej kolejności organ administracji orzekający w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi ocenić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości. W tym zakresie miarodajna jest data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Trybunał stwierdził, że organ może oceniać, czy w sprawie upłynęły terminy dotyczące rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n., tylko wówczas, gdy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został na nieruchomości zrealizowany.
Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią więc jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam (zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNC 11/88/149; wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 615/13). W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 264-265).
Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd, iż jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Stwierdza się, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich: sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd (por. np. wyrok NSA z 29 lipca 1993 r., sygn. akt IV SA 1781/93, wyrok NSA z dnia 6 września 1994 r., sygn. akt IV SA 1041/93, uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296, wyrok NSA w Lublinie z 26 marca 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1503/95, wyrok NSA w Lublinie z 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 1812/95, wyrok NSA w Gliwicach z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1990/95, wyrok NSA w Białymstoku z 7 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Bk 1518/95, wyrok NSA w Warszawie z 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2140/97, CBOSA).
Późniejsza zmiana faktycznego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu.Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel (vide: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, LEX nr 291163 oraz Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej Lex Omega). Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, np. ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13, CBOSA).
Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana (zob. uchwała składu 7 sędziów SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95, OSNP nr 24/1995, poz. 296; uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, OTK-A 2012/11/135). Tym samym, nawet posadowienie przez podmioty prywatne pawilonów na części wywłaszczonej działki nie powoduje, że grunt ten należało uznać za zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 259/15, CBOSA).
Słusznie zatem organ zauważył, że na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływa aktualny stan nieruchomości.
Należy pokreślić, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Przesądzenie czy możliwe jest zastosowanie art. 137 u.g.n. stanowi niewątpliwe domenę ustaleń faktycznych w sprawie. W celu stwierdzenia czy doszło do ziszczenia się w przedmiotowej sprawie przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy zgromadzić wystarczający materiał dowodowy, czemu służyć może np. przesłuchanie świadków, przeprowadzanie kwerendy w archiwach, czy przeanalizowanie wydanych decyzji, jak np. pozwolenia na użytkowanie. Zebrane materiały, aby móc przypisać im walor dowodu powinny odnosić się do konkretnej działki objętej wnioskiem o zwrot i charakteryzować się czytelnością w takim stopniu, by móc zidentyfikować tę działkę.
Takiemu wymogowi organ nie sprostał i zasadnie skarżący wywodził, iż stanowisko organu nie zostało dostatecznie umotywowane. Zdjęcia lotnicze zawarte na kartach od str. 155 akt sprawy (teczka 3 akt administracyjnych), które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia są ogólne i pozbawione wskazania granic przedmiotowej działki. Organ nie powołał w uzasadnieniu decyzji wystarczających świadków dowodowych np. zeznań świadków, a uchybienie to jest o tyle istotne, że zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczy podstawowej przesłanki, warunkującej rozstrzygnięcie w sprawie.
W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwala zatem na poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie do zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem organ nie wyjaśnił w wystarczający sposób na jaki cel przedmiotowa działka była przeznaczona.
Przepis art. 7 K.p.a. statuuje m.in. zasadę ogólną uwzględniania przez organy administracji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy zauważyć, że stosowanie tej zasady odnosi się przede wszystkim do prawa procesowego, ale w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż wynikają z niej zasady interpretacyjne również w odniesieniu do prawa materialnego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 7 Nb 14). Innymi słowy, wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; a także wyrok NSA z 14 lutego 2007 r., II GSK 291/06, CBOSA). Oznacza to, że organ powinien dokonać pełnej analizy zebranego uprzednio materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Jednak takiej pełnej analizy, w ocenie Sądu, organ nie dokonał, a stanowisko organu, zgodnie z którym nastąpiło zrealizowanie celu wywłaszczenia, nie zostało odniesione do realiów sprawy i poparte wywodem, który dzięki swej szczegółowości poddawałby się weryfikacji.
Wobec wskazanych okoliczności, nie można również uznać, by zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem art. 15 K.p.a. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100, wyrok NSA z: 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94; 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88; z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1398/09; opublikowane na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl, CBOSA). Tymczasem organ odwoławczy zaniechał właściwego rozpatrzenia sprawy i ustalenia jej stanu faktycznego. Konieczne jest zatem ponowne, gruntowne wyjaśnienie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 K.p.a.
W konsekwencji dopiero dokładne ustalenie przez organ administracyjny celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie zbadanie czy wykorzystano ją na ten cel, biorąc pod uwagę powołane wyżej terminy, umożliwi ocenę czy żądanie zwrotu nieruchomości w całości lub w części jest uzasadnione.
Nie wypełniając tego obowiązku organ naruszył art. 7 i 77 K.p.a., czyniąc wniosek organu w sprawie podstaw do zwrotu przedwczesnymi, co powoduje, że wskazane uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do wskazań Sądu, dostrzegającego potrzebę oceny zbędności nieruchomości poprzez pryzmat przytoczonej wyżej interpretacji odnośnych przepisów i rozpozna sprawę w sposób odpowiadający wymogom statuowanym w art. 15 K.p.a., biorąc pod uwagę przesłanki z u.g.n.
Sąd - wobec stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniami następujących przepisów: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I wyroku). O kosztach orzeczono - w punkcie II - na zasadzie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.