IV SA/Wa 3051/19

IV SA/Wa 3051/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Agnieszka Wójcik /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1842/21 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2; art. 2 pkt 5; art. 50 ust. 1; art. 52 ust. 1; art. 53 ust. 1, 3 i 4, 5; art. 54 pkt 1 i 2; art. 56; art. 58 ust. 2;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 2 pkt 7;
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 6.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. oraz P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2019r. Wójt Gminy - po rozpatrzeniu wniosku inwestora: [...] z siedzibą w [...] (dalej: Inwestor, Spółka) - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa linii kablowej SN, wymiana stanowiska słupowego wraz z rozłącznikiem, przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: [...] - obręb [...][...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Jednocześnie w decyzji ustalone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W załącznikach Nr 1 i 2 do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji chronologicznie opisał przebieg toczącego się postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazał, że w dniu 1 lipca 2019 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.). Organ w dniu 12 lipca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania - na piśmie oraz w drodze obwieszczenia. Dnia 25 lipca 2019 r. wpłynęły od stron postępowania: M.R. i P. P. pisma, w których strony wskazały na spadek wartości ich gruntów wskutek lokalizacji planowanej inwestycji oraz domagały się odszkodowania. Pismo zostały przekazane do Inwestora, który w dniu 13 sierpnia 2019 r. udzielił na nie odpowiedzi informując, że pozyskanie prawa do nieruchomości będzie miało miejsce na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, a obecnie prowadzone są negocjacje z właścicielami gruntów w celu uzyskania prawa do gruntów.
Organ wskazał, że decyzję uzgodniono z właściwymi organami i po uwzględnieniu uwag, zastrzeżeń i opinii tych organów oraz stron postępowania organ stwierdził, że wniosek inwestora spełnia wymogi do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Organ jednocześnie podkreślił, iż zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Od powyższej decyzji odwołali się M. R. i P.P. wskazując, że planowana inwestycja będzie przebiegać przez działki, których są właścicielami. W ocenie Odwołujących decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 oraz art. 37. Odwołujący w trakcie postępowania wskazywali, że należące do nich nieruchomości - na których planowana jest inwestycja celu publicznego - utracą przez to część swojej wartości, a korzystanie z nich będzie znacząco utrudnione. Tymczasem organ w swojej decyzji pominął zupełnie aspekt odszkodowania i błędnie przyjął, że kwestie roszczeń winny być podnoszone dopiero w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Odwołujący podkreślili również, że wnioskodawca nie dysponuje tytułem prawnym do ich nieruchomości i nie została zawarta umowa służebności przesyłu. Pomiędzy Odwołującymi a inwestorem nie toczyły się też ani nie toczą się negocjacje w celu ustalenia kwoty odszkodowania.
SKO rozpoznając powyższe odwołanie, w pierwszej kolejności wskazało, że planowana inwestycja - zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2204) - jako urządzenie służące do przesyłania energii elektrycznej stanowi cel publiczny.
Warunki i procedurę wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1945). Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia, dlatego też opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Ponadto żaden przepis nie uzależnia również ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać.
W niniejszej sprawie teren inwestycji został określony przez inwestora we wniosku z dnia 1 lipca 2019 r. Teren ten obejmuje m.in. również działki stanowiące własność Odwołujących: nr [...] – M.a R. oraz nr [...] i [...] – P. P..
Organ wskazał, że analiza opracowana przez organ I instancji w toku postępowania wykazała możliwość realizacji planowanej inwestycji. Ustalono w szczególności, że teren inwestycji nie jest objęty formą ochrony przyrody. Inwestycja nie jest też zlokalizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską ani na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi lub zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, wobec tego nie nałożono żadnych dodatkowych wymagań. Ustalono także, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.
Kolegium wskazało, że projekt decyzji uzgodniono z następującymi organami:
- Starostą [...] - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne - organ nie zajął stanowiska,
- Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w [...] - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. RDLP umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji;
- Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] - w odniesieniu do melioracji wodnych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ uzgodnił w zakresie melioracji wodnych warunki lokalizacji określone w projekcie decyzji;
- zarządcą dróg - w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ uzgodnił projekt decyzji;
- Wojewodą [...] i Marszałkiem Województwa [...] - w zakresie zadań rządowych i samorządowych w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły ważność - Wojewoda [...] nie zajął stanowiska, Marszalek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. uzgodnił projekt decyzji.
Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a stosownie do treści art. 56 u.p.z.p., organ nie może w takiej sytuacji odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym SKO zwróciło uwagę, że projekt decyzji sporządziła osoba z uprawnieniami urbanistycznymi. Przedmiotowa decyzja stosownie do art. 54 u.p.z.p. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony na podstawie przepisów odrębnych.
Dalej Organ wskazał, że w części graficznej, stanowiącej integralną część decyzji, stosownie do art. 54 ust. 3 u.p.z.p. prawidłowo oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie zasadniczej w odpowiedniej skali (1:1000). Decyzja i jej załącznik graficzny zostały prawidłowo podpisane i opatrzona pieczęcią. Wobec takich ustaleń zdaniem Kolegium, organ I instancji stwierdzając dopuszczalność realizacji inwestycji na określonym terenie nie mógł wydać decyzji o treści negatywnej do złożonego wniosku.
Dodatkowo SKO wyjaśniło, że na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor nie musi legitymować się tytułem do dysponowania terenem objętym postępowaniem, ani też zgodą jego właścicieli lub terenów sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej. To te organy, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, będą właściwe do weryfikacji szczegółowych ustaleń dotyczących realizacji planowanej inwestycji. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii odszkodowania Kolegium wskazało, powołując się na art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p., że roszczenia przysługujące właścicielom nieruchomości, o których mowa ww. przepisach, stanowią odrębne instytucje oparte na odmiennych przesłankach, a odszkodowanie, o którym mowa w tych przepisach, jest instytucją prawa cywilnego. Ustalenie odszkodowania następuje w drodze cywilnoprawnej, wobec tego brak jest podstaw do ustalenia tego odszkodowania w trybie administracyjnym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, ani też tego prawa nie ogranicza.
Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. R. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 3051/19) i P. P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 3052/19).
M. R. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art 54 pkt 2 ppkt b) u.p.z.p. polegające na braku analizy przesłanek, które warunkują utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiotowej sprawie, w postaci braku zbadania wpływu inwestycji (oraz zakresu tego upływu) na zdrowie ludzkie, co stanowi jeden z elementów tej decyzji w myśl art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., mimo iż w treści uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, że organ I instancji zbadał tą okoliczność, a w treści sentencji decyzji Wójta brak tego elementu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 54 pkt 2 ppkt a) i d) u.p.z.p. i niekonsekwentne ustalenie w treści decyzji, że planowana inwestycja może określać warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania dla interesów osób trzecich, skoro odstąpiono od analizy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (w pkt 3.1. decyzji organu I instancji) podczas, gdy nieustalenie tych parametrów dla planowanej inwestycji uniemożliwiło SKO poczynienie stanowczych ustaleń, że inwestor będzie w stanie sprostać obowiązkom nałożonym na niego, w postaci zapewnienia warunków dla ochrony interesów osób trzecich, czy ochrony środowiska, np. warunków higienicznych, zdrowotnych, czy warunków zapewnienia ochrony przed hałasem, drganiami i promieniowaniem elektromagnetycznym.
3) art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 ppkt a) i d) u.p.z.p. brak dokonania analizy wymaganego stanu faktycznego pod kątem obligatoryjnych przesłanek stanu prawnego tj. brak ustalenia klasy gruntów oraz poziomu ich produktywności, a mianowicie pod kątem wymogów przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i przyjęcie że teren pod planowaną inwestycje można przeznaczyć na inwestycje celu publicznego, co nie będzie wpływało negatywnie na wegetacje roślin na tym gruncie i ochronę przed degradacją, podczas gdy ustalenie wysokiej produktywności rolnej tego gruntu oraz wysokiej klasy tego gruntu (przy jednoczesnym ustaleniu istnienia systemu melioracyjnego na tym gruncie), mogłaby doprowadzić do przyjęcia, że grunt przeznaczony pod planową inwestycję wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie regulacjami zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz przyjęcie, że priorytet powinno się nadać rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej tych gruntów. Według wiedzy strony skarżącej jest to grunt rolny o klasie lII, z wysokim poziomem produktywności w skali tego obszaru geograficznego. Jest to grunt, który posiada urządzenia melioracyjne, które dodatkowo wpływają na podwyższoną jakość tego gruntu. Dodatkowo, w decyzji organu I instancji, stwierdzono wyraźnie, że w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...], wskazano, że część terenów to grunty orne.
4) art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 ppkt a) i d) u.p.z.p. i oparcie swojego rozstrzygnięcia o dowód w postaci mapy kartograficznej z roku 1998 r., podczas gdy ustalanie stanu faktycznego powinno odbyć się na podstawie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, bez wyjaśnienia dlaczego Organ uznał mapę sprzed przeszło 20 lat za dostatecznie ujmującą graficzny obraz terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję, co w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznych, na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego.
Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych.
P. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że zaskarżona decyzja narusza:
1. art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 oraz 37 u.p.z.p. poprzez ich pominięcie w postępowaniu administracyjnym i wskazanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym [cywilnoprawnym], mimo iż z wykładni systemowej oraz brzmienia przepisu wynika wniosek przeciwny,
2. art. 80 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji i utrzymanie przez organ odwoławczy błędnej oceny dowodów,
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymano w mocy decyzję I instancji pomimo tego, że w była to decyzji wydana z naruszeniem prawa, a więc nie zachodziły przesłanki jej utrzymania w mocy.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 marca 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 3051/19 oraz IV SA/Wa 3052/19 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Wa 3051/19. Sąd kierował się tym, że obie skargi dotyczyło jednej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi są niezasadne.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2019 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie linii kablowej SN, wymianie stanowiska słupowego wraz z rozłącznikiem przewidzianej m.in. na działkach skarżących.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., realizacja inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może nastąpić po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej u.g.n.). Z kolei, w art. 6 pkt 2 u.g.n., ustawodawca wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestycja, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja objęta wnioskiem obejmuje przebudowę istniejącej linii kablowej SN. Wskazać należy, że budowę czy też przebudowę obiektów takich jak inwestycje liniowe związane z przesyłaniem energii uznać należy za inwestycję celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1133/11, wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2012 r., IV SA/Po 819/12 czy wyrok WSA w Gdańsku z 26 października 2016 r., II SA/Gd 445/16, publ. CBOSA).
Mając na uwadze zarzuty skarżących w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Teść tego przepisu oznacza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wskazany przez inwestora wiąże się z obowiązkiem organu wykazania jej niezgodności z przepisami prawa i opierać się na jednoznacznej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia. Nadto z art. 53 ust. 3 tej ustawy należy wywieść, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Wobec tego przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - w tym przepisy nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony ładu przestrzennego, środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5, 7 i 9 u.p.z.p.) - nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyroki NSA: z 10 marca 2020 r., II OSK 1192/18, z dnia13 września 2007 r., II OSK 423/07, LEX nr 384353; z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1760/10, LEX nr 1134672).
W ocenie Sądu, organy orzekające zasadnie ustaliły, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna przepisami odrębnymi.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera również – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - elementy wymagane przez art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazany przepis należy odczytywać w ten sposób, że obecność wymienionych w nim elementów w każdej konkretnej decyzji powinna uwzględniać rodzaj i specyfikę inwestycji. W przedmiotowej sprawie inwestycja celu publicznego dotyczy budowy kablowej linii energetycznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji opisał w decyzji rodzaj inwestycji, charakter zabudowy, ustalenia dotyczące wielu aspektów w tym: ochrony środowiska, czy ochrony interesów osób trzecich uwzględniając treść ww. przepisu. W ocenie Sądu, powyższe jest wystarczające dla określenia rodzaju inwestycji celu publicznego. Należy mieć również na uwadze, że decyzja lokalizacyjna nie może zastępować decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może zawierać ustaleń charakterystycznych dla pozwolenia na budowę. Stopień jej szczegółowości jest zatem niższy niż w przypadku kolejnego etapu inwestycji – pozwolenia na budowę. Stwierdzić więc należy, że treść decyzji organu pierwszej instancji zawiera elementy niezbędne, wymagane przez art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym kwestionowany przez skarżącego element wskazany w art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. odnoszący się do ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.
Należy zauważyć, że organ I instancji m.in. w pkt 7.1., czy 7.3 rozstrzygnięcia odniósł się do podnoszonych kwestii. Wskazał bowiem, że obiekt budowlany oraz związane z nim urządzenia budowlane należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązkami nałożonymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 roku poz. 1186), a w szczególności zapewniając: 1. odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, 2. ochronę przed hałasem drganiami, 3. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym, zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Poza tym organ wskazał, że użytkowanie obiektu budowlanego nie może skutkować uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, w sposób zapewniający jak najlepszy stan środowiska (...).
Okolicznością istotną w sprawie także jest to, że skarżący powołując się na art. 54 pkt 2 ppkt b u.p.z.p. nie wskazał jakie konkretne przepisy odrębne, normy mogą być przez planowaną inwestycję naruszone, jaki inny obligatoryjny element decyzji nie został uwzględniony. Strona w sposób ogólny wskazała jedynie, że organ w przedmiotowej sprawie "nie zbadał wpływu inwestycji (oraz zakresu tego wpływu) na zdrowie ludzkie, co stanowi jeden z elementów decyzji".
Odnosząc się do powyższego zarzutu, wyjaśnienia wymaga, że decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (tak np. NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1862/08, CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10).
Zatem inaczej ujmując - co odnosi się także do kolejnego zarzutu skarżącego - w toku postępowania w celu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie bada się zachowania ładu przestrzennego, tj. nie stosuje się zasady dobrego sąsiedztwa, ani nie ustala się parametrów zabudowy w postaci wysokości obiektu, linii zabudowy itp. W ocenie Sądu Strona wadliwie interpretuje przepisy mające tutaj zastosowanie, w związku z tym nie można uznać za zasadny zarzut odnoszący się do kwestii odstąpienia przez organy od analizy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.
Podnieść również należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zawiadamiał w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Ponadto, Inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamiał na piśmie. Podkreślić należy, że to nie od woli organów administracji, lecz z treści przepisów ustawy, wynika brak obowiązku uzgadniania z właścicielami nieruchomości, przez które przebiegać ma inwestycja celu publicznego, lokalizacji takiej inwestycji, czy jej ogólnych parametrów. Na podkreślenie zasługuje, że o charakterze tej decyzji przesądza ww. art. 56 u.p.z.p.
Na aprobatę nie zasługuje też stanowisko skarżących w kwestii potencjalnej utraty wartości nieruchomości skarżącej na skutek realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Dla dochodzenia jednak tego typu roszczeń właściwą jest droga cywilna, a nie zarzuty przeciwko decyzji lokalizacyjnej, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2017 r., II SA/Po 577/16). Zatem kwestia ta pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy (powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt V CSK 230/07, niepubl., powołany przez I. Zachariasza (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LEX 2013 r., nr 143844, komentarz do art. 63).
Ustalono ponadto, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wynikające z przepisów regulujących zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów, wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161).
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
W toku postępowania przeprowadzono wymagane postępowania uzgodnieniowe.
Jak wynika z akt sprawy Starosta [...], w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. - nie zajął stanowiska. Przy czym trzeba mieć na względzie, że zgodnie z 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – co jak wskazano wyżej miało miejsce w niniejszej sprawie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W orzecznictwie również podkreśla się, że w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego po bezskutecznym upływie terminu 2 tygodni od dnia przedstawienia żądania podjęcia aktu współdziałania, domniemywa się - zgodnie z art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. dokonanie uzgodnienia (wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r., II OSK 3042/12, LEX nr 1579482).
Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele leśne, na podstawie art. 53 ust, 4 pkt 6 u.p.z.p. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. umorzyła postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, uznając je jako bezzasadne z uwagi na brak występowania lasu na terenie objętym inwestycją.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w odniesieniu do melioracji wodnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., także uzgodniło w zakresie melioracji wodnych warunki lokalizacji określone w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wobec powyższych ustaleń, które wynikają zarówno z akt sprawy, jak i z rozstrzygnięć, należy przyjąć zarzuty skargi zawarte w pkt 3 M. R. za niezasadne. Skarżący również odnosząc się do wskazanej kwestii oprócz ogólnych twierdzeń nie wykazał, aby doszło do naruszeń w tym zakresie.
Odnosząc się do kolejnych zagadnień podnoszonych w skardze M. R. wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 – art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Przepis art. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Zdaniem skarżącego o naruszeniu tych przepisów świadczy wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą. Z tym stanowiskiem Strony nie można się zgodzić. W aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej, a więc mapy odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapy zasadniczej we właściwej skali (1:1000) i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z pieczęci, klauzuli naniesionych na mapę.
W związku z tym, że kopia mapy zasadniczej pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do zakwestionowania źródła jej pochodzenia, w tym też jej ustaleń. Przez mapę zasadniczą rozumie się – wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów – art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji.
Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest władny do kwestionowania map zasadniczych wpisanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również jak wynika z toku postępowania obu Organów, wykorzystane mapy nie budziły żadnych wątpliwości. Skarżący natomiast powołując się na ich "nieaktualność z 1998 r.", nie wykazał, aby okoliczność ta (wykorzystanie z tej daty map) miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić również należy, że ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wskazane przez skarżącego - nie są wiążące dla postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Należy dodatkowo wyjaśnić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi. Podstawą uwzględnienia skargi może być tylko takie uchybienie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyli nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, ale wpływ o charakterze kwalifikowanym określany jako istotny. Strony w toku postępowania nie wskazały żadnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na wynik niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe, żaden z podniesionych w skargach zarzutów nie mógł zostać uwzględniony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargi oddalił.