IV SA/Wa 3038/16

IV SA/Wa 3038/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Grzegorz Rząsa
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 120 poz 1293
art. 51
Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 października 2001 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie,  kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie dla pełnoletnich osób z rodzin zastępczych oraz osób opuszczających niektóre typy placówek  opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich i specjalne ośrodki  szkolno-wychowawcze
Sentencja
Dnia 30 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.W na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 roku numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza [...] (dalej także "Burmistrza" albo "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], wymierzające Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych) za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie istniejącej sieci gazociągu niskiego ciśnienia przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:
1. W dniu [...] września 2012 r. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 czerwca 2012 r., złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Oddział Zakład Gazowniczy [...] Rejon Dystrybucji Gazu [...] Placówka [...], zwaną dalej "inwestorem", wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej sieci gazociągu niskiego ciśnienia przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...] (dalej "decyzja lokalizacyjna").
2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda nałożył na Burmistrza karę pieniężną w wysokości 16 500 zł z tytułu wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
3. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. Burmistrz wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 51 ust. 2c w związku z art. 53 ust. 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 39, art. 49 i art. 10 k.p.a.
III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył zażalenie Burmistrza na postanowienie Wojewody, utrzymując te postanowienie w mocy.
Uzasadniając własne orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
1. Na wstępie należy zaznaczyć, iż regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".
Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki.
W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 20 listopada 2015 r" sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).
2. Postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 109 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 109 dni, ustawowych 65 dni, 10 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 8 września 2012 r. do dnia 17 września 2012 r.) oraz dodatkowego 1 dnia wynikającego z treści art. 57 § 4 Kpa, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 33-dniową zwłoką. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami Kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie - prawidłowo ustalił wymiar zwłoki Burmistrza [...] w wydaniu decyzji.
3. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że:
3.1. 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 2 czerwca 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło;
3.2. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] września 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego;
3.3. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 109 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.
4. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na względzie poniższe ustalenia:
4.1. Burmistrz [...], po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, pismem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...]. W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4.1.1. Pismo z prośbą o uzgodnienie skierowane do ww. podmiotu zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 7 września 2012 r. i doręczone adresatowi w dniu 10 września 2012 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma).
4.1.2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej. Ww. postanowienie uzgadniające wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 17 września 2012 r. Powyższego uzgodnienia dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4.1.3. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ww. ustawy podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12).
4.1.4. Zatem odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji podlega okres 10 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 8 września 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do dnia 17 września 2012 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] postanowienia ww. organu uzgadniającego.
4.2. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4.3. W przypadku, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 Kpa, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przepisy Kpa nie zawierają definicji dni ustawowo wolnych od pracy. Podstawą określania dnia wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 28, z późn zm.). W myśl art. 1 pkt 2 ww. ustawy niedziele są dniami wolnymi od pracy. Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie ustawowy 65-dniowy termin na wydanie decyzji upłynął w niedzielę 5 sierpnia 2012 r., określoną jako dzień wolny od pracy, za ostatni dzień terminu na wydanie decyzji należało przyjąć najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 6 sierpnia 2012 r. W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega dodatkowo 1 dzień wynikający z treści art. 57 § 4 Kpa.
4.4. Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 109 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji, tj. 65 dni, 10 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji oraz 1 dnia na podstawie art. 57 § 4 Kpa, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która, jak słusznie ustalił Wojewoda [...], wynosi 33 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych).
5. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
5.1. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że 14-dniowy okres związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego powinien być wyłączony z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przewidział bowiem jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania lokalizacyjnego najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji publicznej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z k.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08; z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r" sygn. akt IV SA/Wa 77/15; z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14).
Warto również wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami zawartymi w art. 35 § 3 Kpa, które przewidują dla załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) lub 2 miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Dlatego też należy przyjąć, że przedmiotowy 65-dniowy termin obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kpa i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien wykonać organ w każdej sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również czynności o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w art. 10 Kpa.
Podkreślenia wymaga także, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 Kpa, w przeciwieństwie do np. wezwania, nie uzależnia dalszych czynności organu od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Obwieszczenie zaś, zgodnie z treścią art. 49 Kpa, stanowi jedną z form doręczenia. Tym samym czas przeznaczony na publikację obwieszczeń informujących strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w sprawie również nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem, że: "zdarzeniem powodującym wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest okres wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie. Czynność ta stosownie do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. (...) Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej".
Uwypuklenia wymaga też, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy stanowi realizację obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przewidzianego w art. 10 Kpa. Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu czynności mających na celu wypełnienie dyspozycji art. 10 Kpa opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za nieterminowe wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 2187/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15).
W tym miejscu dodać wypada, że ustawowy 65-dniowy termin może zostać zachowany, gdy przy doręczaniu korespondencji nie mają miejsca żadne opóźnienia. W sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 592/14).
Natomiast z akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu korespondencji stronom, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie wskazał, by w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu zawiadomień.
Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że w przedmiotowym stanie faktycznym czynności organu polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania i zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, stanowiły standardowe czynności procesowe, konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym, nie mają charakteru nadzwyczajnego, a tym samym nie podlegają odliczeniu od terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wbrew twierdzeniu skarżącego, odliczenie od czasu trwania postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 5 września 2012 r. nie znajduje umocowania w przepisach prawa.
5.2. Z materiału dowodowego analizowanego postępowania lokalizacyjnego wynika, że pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. inwestor zwrócił się do Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji lokalizacyjnej w związku z "ewentualną zmianą projektu w/w inwestycji dotyczącą rozszerzenia w/w inwestycji". Następnie pismem z dnia 5 września 2012 r. inwestor zwrócił się z prośbą o kontynuację wstrzymanego postępowania lokalizacyjnego.
5.2.1. Zauważyć należy, że wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o ww. zawieszeniu. W myśl bowiem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa stanowi okoliczność wstrzymującą bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez czas zawieszenia postępowania należy rozumieć okres od daty zawieszenia postępowania, określonej w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, do daty podjęcia postępowania, określonej w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania (vide: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 103 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2016). Jednakże w niniejszym postępowaniu takie zdarzenia nie miały miejsca. W aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów, potwierdzających złożenie przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 Kpa i postanowienia organu o zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym nie można przyjąć, że w okresie od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 5 września 2012 r. Burmistrz [...] został faktycznie pozbawiony możliwości działania z przyczyn od niego niezależnych. Okres ten nie podlega zatem odliczeniu od terminu biegu postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
5.2.2. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę [...] w zaskarżonym postanowieniu, iż organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne powinien zwrócić się do inwestora z zapytaniem, czy pismo z dnia 18 czerwca 2012 r. powinien potraktować jako wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 Kpa. Niepodjęcie w stosownym czasie odpowiednich działań procesowych, a mianowicie zaniechanie takiego wezwania i oczekiwanie na złożenie przez inwestora zmienionego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznane za okres opóźnienia powstałego z winy strony bądź na skutek przyczyn niezależnych od organu, gdyż to na organie ciążył obowiązek działania zgodnego z przepisami prawa. Natomiast wystosowanie przez Burmistrza [...] ww. wezwania spowodowałoby, iż okres od dnia następującego po dniu nadania wezwania w placówce pocztowej operatora publicznego do dnia ustosunkowania się przez inwestora do wezwania mógłby zostać odliczony od ustawowego terminu, jako okres opóźnienia z winy strony. W przypadku ewentualnego wniosku inwestora o zawieszenie postępowania, odliczeniu od 65-dniowego terminu podlegałby również okres związany z wydaniem przez Burmistrza [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego, tj. okres od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Dodatkowo wyjaśnić trzeba, iż nawet gdyby Burmistrz [...] nie wystosował do inwestora ww. wezwania o doprecyzowanie pisma z dnia 18 czerwca 2012 r., lecz przyjąłby, że pismo to należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania i od razu wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania, to wówczas odliczeniu od ustawowego terminu mógłby podlegać dopiero okres związany z wydaniem przez Burmistrza [...] ww. postanowienia. Jak już wyżej wskazano, samo złożenie przez stronę wniosku o zawieszenie postępowania bez wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania nie stanowi okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu.
5.2.3. Jak natomiast wynika z materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], Burmistrz [...] nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. zawierającym wniosek o wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego, co należy potraktować jako zaniedbanie ze strony organu. Karę wymierza się zaś organowi, który pozostaje w zwłoce, a pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10).
5.2.4. Na marginesie zauważenia wymaga także, że ww. pisma inwestora z dnia 18 czerwca 2012 r. i z dnia 5 września 2012 r. nie zawierają adnotacji świadczących o ich wpływie do organu, bowiem nie zostały opatrzone pieczęcią Urzędu Miejskiego w [...] ani podpisane przez pracownika przyjmującego powyższe pisma.
5.2.5. Organ I instancji ustosunkował się także do wyjaśnień Burmistrza [...] zawartych w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r., znak: [...]. W ocenie Ministra Wojewoda [...] prawidłowo wyjaśnił Skarżącemu, iż organ powinien zwrócić się do inwestora z zapytaniem, czy pismo z dnia 18 czerwca 2012 r. należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 Kpa. Zaniechanie wystosowania takiego wezwania i oczekiwanie na złożenie przez inwestora zmienionego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - jak już wyjaśniono w niniejszym rozstrzygnięciu - nie może być uznane za okres opóźnienia powstałego z winy strony bądź na skutek przyczyn niezależnych od organu, gdyż to na organie ciążył obowiązek działania zgodnego z przepisami prawa.
IV. Pismem z dnia 27 października 2016 r. Burmistrz wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., zarzucając temu postanowieniu:
1. naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm) poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku;
2. naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 w/w ustawy oraz w związku z art. 39 KPA, art. 49 KPA oraz 10 KPA poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu a nie podlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
3. naruszenie art. 7, 8, 12 i 77 KPA w zw. art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778.) poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu, a nie podlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
4. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 6 kpa poprzez działanie organu I i II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa;
5. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu postanowienia słusznego interesu indywidualnego stron,
6. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa;
7. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj. art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji w sposób niewyczerpujący.
Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje:
1. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że okres wykonywania przez organ lokalizacyjny ustawowego obowiązku zawiadomienia stron o jego przebiegu nie podlega odliczeniu od terminu do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 c. Stosownie do powyższego:
Wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. W dniu 12 czerwca 2012 r. zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 39 i art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego zostało przygotowane obwieszczenie oraz pisemne zawiadomienia stron, które zostały wyekspediowanie z urzędu w dniu 12.06.2012 r. Obowiązek skutecznego powiadomienia inwestora, stron oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości o wszczęciu postępowania w danej sprawie wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Przepis art. 51 ust. 2 c ustawy wskazuje wyraźnie, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (...). Nie wskazuje przy tym na czynności zwykłe i "nadzwyczajne". Bez wątpienia przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem prawa regulującym termin na dokonanie czynności w nim przewidzianych, a co za tym idzie nie podlega wliczeniu do 65 - dniowego terminu o którym mowa w art. 51 ust. 2, podobnie jak obowiązek uzyskania uzgodnień, która to czynność również nie jest wyartykułowana w art. 51 ust. 2c. Podkreślić należy, iż skuteczne powiadomienie stron o toczących się postępowaniu determinuje dalsze czynności organu. Nadto brak potwierdzenia o zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania stanowić może podstawę do nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2010 r. I OSK 1387/2010 "Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Mówiąc innymi słowy, strona powinna być zawiadomiona co najmniej na siedem dni wcześniej (por. np. art. 79 § 1 kpa) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób omawiana zasada obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest w orzecznictwie NSA jako wada skutkująca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Uchybienie drugiemu obowiązkowi jest uznawane w orzecznictwie NSA za naruszenie procedury, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem umożliwiające sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2009 r. II SA/Kr 573/2009, w którym to wskazał, iż "Naruszeniem przepisu art. 10 kpa jest brak powiadomienia stron postępowania administracyjnego o poszczególnych jego fazach, o ile mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie, oraz - co stanowi szczególnie rażące uchybienie dające podstawę do uchylenia decyzji - brak powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym". Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r. II SA/Kr 678/201 wskazuje, że "realizacja ogólnej zasady udziału stron w postępowaniu z art. 10 kpa wiąże się z nałożeniem na organ administracji publicznej wszczynający postępowanie obowiązku zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron postępowania. A zatem organ ma obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania zgodnie z wymogami art. 28 kpa i przepisów odrębnych, a następnie zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 kpa ma obowiązek zawiadomić o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału choćby jednej ze stron stanowi istotną wadę postępowania, która może skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa".
Skoro przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ obowiązek dokonania zawiadomienia określonych podmiotów o wszczęciu postępowania a jego niewykonanie może skutkować wzruszeniem decyzji ostatecznej, nie można uznać, że termin skutecznego doręczenia zawiadomień nie podlega odliczeniu od terminu wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 c.
Brzmienie art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest tożsame z brzmieniem art. 35 ust. 8 ustawy prawo budowlane, z którego wprost wynika, iż "Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". Przepisy te z kolei mają identyczną treść co art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - powoływany dalej jako kpa, zgodnie z którym "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Przy czym na gruncie kpa w doktrynie wskazuje się, iż początek biegu terminu załatwienia sprawy w I instancji określa się według reguł określających wszczęcie postępowania administracyjnego (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 233).
Jak podkreśla się w komentarzach "Z przepisu art. 35 § 4 wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji publicznej załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i podjęcie decyzji.
Stwierdzić należy, że terminy skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania stron postępowania oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, należą do terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, tj. przewidzianych w art. 39 KPA i art. 49 KPA oraz art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro tak do terminów przewidzianych w prze pisach prawa dla dokonania określonych czynności z pewnością należy także zaliczyć termin o którym mowa w art. 49 KPA (w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wlicza się 14 dni poświęconych na skuteczne zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu.
2. W związku ze wskazaniem jako podstawy skargi naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidującego wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w załatwieniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, konieczne jest poddanie analizie użytego w tym przepisie określenie "zwłoka", której zaistnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej za każdy dzień tej zwłoki. lak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2009 r. II OSK 1673/08 w sprawie dotyczącej wymierzenia kary organowi na podstawie art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, czyli przepisu o analogicznym brzmieniu i funkcji co norma uregulowana w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Określenie "zwłoka" w dokonaniu danej czynności, niekiedy nazywane bezczynnością organu, jest znane ustawodawstwu, podlega unormowaniu w szczególności w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują, iż każda sprawa administracyjna powinna być załatwiona przez organ administracji publicznej bez "zbędnej zwłoki" a niektóre sprawy powinny być nawet załatwiane "niezwłocznie". Chodzi tu oczywiście o zachowanie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz wiążącej się z nią zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Szybkość postępowania nie może jednak być wynikiem bezwzględnego gwałcenia innych zasad, a zwłaszcza takich jak zasada praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.), zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela (art. 7 i art. 9 k.p.a., nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu). Oczywiste jest, że aby wypełnić obowiązki płynące dla organów z tych zasad niezbędne jest prawidłowe działanie organów, a w tym niewątpliwie prowadzenie postępowania bez nieusprawiedliwionej zwłoki. Ogólne terminy załatwienia spraw administracyjnych określa Kodeks postępowania administracyjnego, zaś terminy wynikające z potrzeb określonych, materialno-prawnych regulacji - wynikają z innych ustaw zawierających odrębne uregulowania. Tak jest właśnie w przypadku ustawy - Prawo budowlane, która ustala w art. 35 ust. 6, tylko dla spraw o wydanie pozwolenia na budowę, odmienny od postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, termin dla załatwienia tego rodzaju spraw. Określenie "zwłoka" zatem odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc po wpłynięciu wniosku dokonuje we właściwym czasie (bez zbędnej zwłoki) jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, (...) w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki. Nie można zapominać, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując Państwo wobec obywatela, ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale również obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego w nieodpowiedni sposób postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służą czynności organu np. wynikające z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela i obowiązuje również w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. (...) W sprawach. dotyczących stosowania przedmiotowej kary Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wskazywał, iż interes publiczny wymaga bezwzględnego stosowania kary, takie też stanowisko zdaje się prezentować Sąd pierwszej instancji, pomijając jednak wymagania wynikające z konstytucyjnie stosowanych (w myśl zwłaszcza zasady określonej w art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), przepisów ustaw kształtujących stosunki Państwo - obywatel (zasad ustanowionych m.in. w Kodeksie postępowania administracyjnego). Zastosowana w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianej regulacji w istocie prowadzi do pominięcia powyższych zasad a w konsekwencji do promowania niekorzystnych dla inwestora zachowań organu. Dawanie pierwszeństwa czysto formalnemu traktowaniu wniosku, nad takimi zasadami, jak budowanie zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), działanie na rzecz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a, udzielanie pomoc; stronom poprzez stosowną informację (art. 9 k.p.a.) nie może uzyskać akceptacji Sądu kontrolującego legalność administracji publicznej w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych). Należy podkreślić, że w ustawie Prawo budowlane została wprowadzona jako środek dyscyplinujący działanie organu architektoniczno-budowlanego administracyjna kara grzywny wymierzana przez organ wyższego (instancyjnie) stopnia za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę (zwłokę w załatwieniu sprawy), niezależnie od służącego inwestorowi prawa skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Wprowadzenie tej kary jako środka administracyjno- prawnego mającego zagwarantować, z punktu widzenia interesu publicznego, szybkość działania właściwych do wydawania pozwoleń na budowę organów, nie może jednak powodować bezwzględnego stosowania tego środka. Zasadniczym celem jego wprowadzenia jest zapewnienie sprawnego (szybkiego) działania organu załatwiającego wnioski o wydanie pozwolenia na budowę co leży zarówno w interesie inwestora, jak i Państwa, które ze względów publicznoprawnych musi spełnić rolę dobrego regulatora stosunków pomiędzy podmiotami publicznymi i obywatelami. Tak określony cel uregulowania prawnego przedmiotowej kary grzywny wymaga niewątpliwie, aby każdorazowo w konkretnej sprawie prowadzonej w przedmiocie zastosowania tego środka, zostało wnikliwie wyjaśnione, czy faktycznie wystąpiła zwłoka (przewlekłość) w załatwieniu sprawy, a jeżeli można uznać, że tak, to jaki jest jej wymiar (liczony w dniach faktycznego opóźnienia się przez organ i to z przyczyn leżących po jego stronie, w załatwieniu sprawy), w odniesieniu do określonego ustawą Prawo budowlane terminu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.
Termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak każdej innej sprawy administracyjnej, ma niewątpliwie charakter procesowy, tyle że określony w przepisach prawa materialnego (ustawie Prawo budowlane), odmiennie od określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. (...) Odmienne rozumienie powyższych kwestii prowadziłoby do korzystania przez organ wyższego stopnia z przedmiotowego środka (wymierzenia organowi załatwiającemu sprawę kary grzywny) w sposób sprzeczny z celem ustalonej ustawą regulacji prawnej a więc niezgodnie z wolą ustawodawcy, podczas gdy orzecznictwo TK, SN. NSA i WSA oraz literatura prawnicza jednoznacznie opowiada się za stosowaniem prawa zgodnie z wykładnią funkcjonalną (celowościową), która dozwala na wliczanie do terminu ustawowego załatwienia sprawy wyłącznie rzeczywistych okresów zwłoki wynikającej z nienależytego postępowania (działania lub zaniechania) organu (...). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK182/08. które zasługuje na uwzględnienie również w sprawie niniejszej".
Z kolei jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1765/2010: "Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem stron.(...) Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie treść i cel unormowania, przewidującego nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W działaniu organu powinny znaleźć wyraz zasady ogólne wynikające z art. 7 kpa i art. 8 kpa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 930/2009).(...) Z kolei z treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu"
3. Dnia 18.06.2012 r. do Burmistrza wpłynął wniosek inwestora o wstrzymanie procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie gazociągu niskiego ciśnienia przy ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...]. Jako podstawę wniosku o wstrzymanie procedury wskazano rozpatrywanie możliwości zmiany projektu, a więc przyczyny ewidentnie leżącej po stronie wnioskodawcy, mogącej w konsekwencji skutkować nawet umorzeniem wszczętego postępowania. W opinii Ministra wyłączeniu z terminu wydania decyzji nie podlega okres czasu od dnia złożenia wniosku inwestora z dnia 18.06.2012 r. z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji w związku z ewentualną zmianą projektu przedmiotowej inwestycji do dnia 05.09.2012 r. Ze stanowiskiem Ministra nie można się zgodzić. Pomimo tego iż nie zostało wydane postanowienie zawieszające procedurą tutejszy organ postąpił zgodnie z żądaniem strony i jej słusznym interesem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1765/2010 w sprawie dotyczącej wymierzenia kary organowi na podstawie art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, czyli przepisu o analogicznym brzmieniu i funkcji co norma uregulowana w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącego organu, że fakt, iż wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że inwestor nie ma prawa w postępowaniu dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Wolą inwestora (a więc strony której interes jest chroniony unormowaniem art. 35 ust. 6) było uzupełnienie projektu o elementy dodatkowe (...). Czynności z tym związane przedłużyły postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę o 21 dni. (...). Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem stron. Biorąc zatem pod uwagę cele regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ochronę interesu stron i społeczny interes trzeba uznać, że jeśli w toku postępowania uczestnik zgłasza zastrzeżenia do projektu, które inwestor chce uwzględnić, to ten czas należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego)". W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd stwierdził ponadto, że "Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie treść i cel unormowania, przewidującego nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. W działaniu organu powinny znaleźć wyraz zasady ogólne wynikające z art. 7 kpa i art. 8 kpa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 930/2009). Z kolei z treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu".
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż inwestor w trakcie postępowania zwrócił się do organu z prośbą o wstrzymanie czynności z uwagi na możliwość zmian w projekcie, do której to prośby organ się przychylił. Należy zatem uznać, że zwłoka w wydaniu decyzji powstała w wyniku opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyn niezależnych od organu i zgodnie z art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinna pociągać za sobą negatywnych dla organu skutków w postaci sankcji, o których mowa w art. 51 ust. 2 w/w ustawy.
Minister, podtrzymując rozstrzygnięcie Wojewody wymierzające karę, nie zbadał w jakim stopniu zwłoka w wydaniu decyzji powiązana jest z obiektywnymi i rzeczywistymi przeszkodami w prowadzonym postępowaniu powstałymi na skutek działań strony lub też z przyczyn niezależnych od organu. Jak podnosi się w orzecznictwie "Na konto opóźnienia organu w załatwieniu sprawy, które może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą, nie należy zaliczać zwłoki wywołanej zachowaniem się samych stron. W każdym więc wypadku trzeba zbadać w jakim zakresie przeszkody w załatwieniu sprawy w terminie wywołane są zachowaniem samych stron" - wyrok Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 23 listopada 2007 r. IV CSK 281/2007
W dniu 05.09.2012 r. wpłynął wniosek o kontynuację wstrzymanej procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie gazociągu niskiego ciśnienia przy ulicy [...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...]. Z chwilą otrzymania tego pisma organ niezwłocznie podjął czynności zmierzające do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora.
Na marginesie należy wspomnieć, iż organ nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nawet gdyby strona w tym zakresie doprecyzowała swoje pismo z prośbą o wstrzymanie procedury. Przesłanki zawieszenia postępowania są enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. Pismo inwestora nie dawało zatem podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu. Z kolei zawieszenie postępowania na wniosek strony możliwe jest do wykonania jedynie za zgodą pozostałych stron. Zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku decyzji o lokalizacji celu publicznego krąg stron - za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych, na których dana inwestycja ma być lokalizowana - jest zatem niedookreślony. Niemożliwością jest zatem uzyskanie wiedzy o braku sprzeciwu innych stron co do zawieszenia postępowania, warunkującej wydanie postanowienia zawieszenia na wniosek inwestora.
4. Reasumując należy stwierdzić, że od okresu 109 dni, w którym toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny być odliczone 103 dni na które składają się:
a) terminy wynikające z wykonania nałożonego w art. 53 ust. 1 w/w ustawy oraz art. 49 obowiązku zawiadomienia stron postępowania (właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości) i inwestora o wszczęciu postępowania, tj. 14 dni;
b) terminy wynikające z obowiązku uzyskania uzgodnień innych organów tj. art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. 10 dni
c) terminów wynikających ze wstrzymanej procedury - 79 dni.
Skoro zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 2 c do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, to należy stwierdzić, że nie zaistniały przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 22 listopada 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 roku prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy).
W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, szczegółowo analizując w tym kontekście akta postępowania lokalizacyjnego, że Burmistrz [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 33 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Burmistrzowi kary przewidzianej w ustawie.
Zarzuty skargi, koncentrujące się w szczególności wokół kwestii dopuszczalności odliczenia od okresu pozostawania przez Burmistrza w zwłoce: 1) okresu, w którym Burmistrz zawiadomił strony postępowania (w formie obwieszczenia) o jego wszczęciu, 2) okresu pomiędzy 18 czerwca a 5 września 2012 r. (który miałby być okresem uwzględnienia przez Burmistrza wniosku inwestora o wstrzymanie toku postępowania) nie zasługują na uwzględnienie.
2. Skonfrontowanie treści zaskarżonego orzeczenia Ministra z dnia [...] kwietnia 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy prowadzi orzekający w niniejszej sprawie Sąd do wniosku o całkowitej prawidłowości zarówno ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych, sformułowanych w zaskarżonym postanowieniu. Odnotować przy tym należy, że treść złożonej przez organ odpowiedzi na skargę (pismo organu z dnia 22 listopada 2016 r.) w pełni i w prawidłowy sposób odnosi się do zarzutów skargi. Pozytywny wynik szczegółowej kontroli prawidłowości sformułowanego tam stanowiska organu upoważnia Sąd do przyłączenia się do tego stanowiska w pełni i potraktowania go jako własne. Stosownie do powyższego:
3. Zasadnie uznał Minister brak podstaw prawnych do odliczenia od okresu zwłoki w jakiej pozostawał Burmistrz okresu, w którym organ ten dokonywał obwieszczenia o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. Jak trafnie uznał organ upoważnienie do takiego odliczenia nie wynikał z art.51 ust.2c ustawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z k.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym także zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08; z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/15; z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15; z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością procesową, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Obwieszczenie zaś, zgodnie z treścią art. 49 Kpa, stanowi jedną z form doręczenia. Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, oraz z dnia 20 listopada 2015 r" sygn. akt IV SA/Wa 3245/15). Tym samym czas przeznaczony na publikację obwieszczeń informujących strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji w sprawie również nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższy pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził także w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, wydanym na tle analogicznej sprawy dotyczącej kary pieniężnej nałożonej na Burmistrza [...] za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej. We wskazanym wyroku Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż na uwzględnienie nie zasługują argumenty Burmistrza [...] w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu okresu przeznaczonego na zawiadomienie stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie.
4. Wbrew stanowisku skargi brak jest również podstaw prawnych do odliczenia od 65-dniowego terminu okresu od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 5 września 2012 r. (czyli okresu wynikającego ze "wstrzymanej procedury").
Wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o ww. zawieszeniu. Powyższe wynika z treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie stanowi, że do 65-dniowego terminu nie wlicza się m.in. okresu zawieszenia postępowania.
W doktrynie przyjmuje się zaś, że przez czas zawieszenia postępowania należy rozumieć okres od daty zawieszenia postępowania, określonej w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, do daty podjęcia postępowania, określonej w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania (vide: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 103 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2016). Samo złożenie przez uprawnioną stronę wniosku o zawieszenie postępowania bez wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania nie stanowi zatem okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu. Za okoliczność podlegającą wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na podstawie ww. przepisu, w ocenie Ministra, można by uznać natomiast podjęcie przez organ odpowiednich czynności procesowych wobec pozostałych stron postępowania niż strona, która wystąpiła z wnioskiem o "wstrzymanie procedury", wynikających z przepisu art. 98 § 1 Kpa.
Burmistrz [...] nie podjął jednak jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. zawierającym wniosek "o wstrzymanie" postępowania lokalizacyjnego w związku z "ewentualną zmianą projektu w/w inwestycji dotyczącą rozszerzenia w/w inwestycji", a to na organie ciążył obowiązek działania zgodnego z przepisami prawa. Z akt postępowania przeprowadzonego przez Skarżącego wynika, iż w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora ww. wniosku a wniesieniem podania z dnia 5 września 2012 r. o "kontynuację wstrzymanej procedury", organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania. Niepodjęcie w stosownym czasie odpowiednich działań procesowych i oczekiwanie na złożenie przez inwestora zmienionego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego należy potraktować jako zaniedbanie ze strony organu. Karę wymierza się zaś organowi, który pozostaje w zwłoce, a pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10).
Zasadne jest twierdzenie skarżącego, iż organ nie miał podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Mógł natomiast wystąpić do inwestora o doprecyzowanie jego prośby albo przyjąć, że pismo inwestora z dnia 18 czerwca 2012 r. należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania i zbadać przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Jak słusznie zauważył skarżący, ustawodawca w art. 98 § 1 Kpa wskazał jakie przesłanki warunkują zawieszenie postępowania na wniosek strony, wobec czego - w przypadku złożenia powyższego wniosku - organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest ocenić w granicach wyznaczonych ww. przepisem dopuszczalność zawieszenia postępowania. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie - niespełnienie choćby jednej z nich, powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania w tym trybie. Jedną z przesłanek zawieszenia postępowania na wniosek strony jest brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Aby organ mógł zawiesić postępowanie nie musi uzyskać zgody pozostałych stron postępowania, wystarczy że stworzy ww. stronom możliwość wyrażenia sprzeciwu, zawiadamiając o wystąpieniu z żądaniem zawieszenia postępowania przez uprawnioną stronę i o przysługującym im prawie do wyrażenia sprzeciwu w wyznaczonym przez organ terminie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 403/08).
Powyższego zawiadomienia, zdaniem Ministra, organ w omawianym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mógł dokonać w formach przewidzianych w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli poprzez indywidualne zawiadomienie w odniesieniu do właściciela działki objętej inwestycją (w zw. z art. 39 Kpa) oraz w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości w stosunku do pozostałych stron postępowania (w zw. z art. 49 Kpa). Tymczasem z akt postępowania lokalizacyjnego nie wynika, aby Burmistrz [...] podjął jakiekolwiek kroki w celu powiadomienia stron postępowania o przysługującym im uprawnieniu, o którym mowa w art. 98 § 1 Kpa, co - jak wyżej zasygnalizowano - mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę, iż właścicielem działki [...] w obrębie [...], gmina [...], objętej zakresem przedmiotowej inwestycji, jest Gmina i Miasto [...], której organem wykonawczym jest Burmistrz [...]. Powyższe wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu ze skorowidza działek. Fakt, iż organ prowadzący analizowane postępowanie lokalizacyjne to jednocześnie organ wykonawczy gminy będącej właścicielem nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, nie zwalniał organu z obowiązku zachowania zasady wyrażonej w art. 14 § 1 Kpa, czyli pisemnego powiadomienia właściciela działki o przysługującym mu prawie do złożenia sprzeciwu wobec przedmiotowego wniosku inwestora. Z kolei w przypadku dokonania takiego zawiadomienia ustnie, okoliczność ta winna znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy w formie protokołu spełniającego warunki określone w art. 67 i 68 Kpa bądź w formie adnotacji podpisanej przez stronę postępowania (art. 14 § 2 Kpa). Powyższe stanowisko jest uzasadnione w świetle zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi. W sferze stosowania prawa zasada ta oznacza, że organy stosujące prawo podejmują rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów, nieistotne z punktu widzenia treści norm (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15). Zaakcentować zatem należy, iż organ administracji publicznej obowiązany jest - bez względu na status stron postępowania - prowadzić postępowanie z poszanowaniem przepisów Kpa.
Mając zaś na uwadze pozostałe strony postępowania, należy zaznaczyć, iż organ nie miał obowiązku precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych w obszarze, na który inwestycja może oddziaływać. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższe nie zwalnia jednak organu od poczynienia ustaleń co do stron postępowania, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. W tym celu niezbędne jest wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania inwestycji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 764/11). Wobec tego należy stwierdzić, iż bez względu na brak obowiązku imiennego ustalenia pozostałych stron postępowania, Skarżący, w ocenie organu II instancji, miał możliwość zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu i powiadomienia ich o uprawnieniu wynikającym z art. 98 § 1 Kpa w formie przewidzianej w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 Kpa.
Podkreślenia wymaga przy tym, że nawet jeżeli skarżący uznał, iż nie miał możliwości uzyskania wiedzy o braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania (innych niż właściciela nieruchomości objętej inwestycją) wobec omawianego wniosku inwestora, to zdecydowanie miał sposobność powiadomienia właściciela działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], o prawie do złożenia sprzeciwu. Jednakże, jak już wyżej wskazano, z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ gminny o powyższym uprawnieniu nie zawiadomił - z zachowaniem zasady pisemności zawartej w art. 14 Kpa - chociażby właściciela nieruchomości, na której miała być realizowana przedmiotowa inwestycja.
W związku z tym, zdaniem Ministra, w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zbadanie przesłanki negatywnej fakultatywnego zawieszenia postępowania w postaci braku sprzeciwu innych stron postępowania jest nie tylko możliwe, ale i konieczne dla oceny dopuszczalności zawieszenia postępowania na wniosek uprawnionej strony.
5. Wbrew zarzutom skargi Minister, stosując się do rygorów wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawidłowego wyliczenia zwłoki Burmistrza [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji ustosunkował się do wszystkich wyjaśnień skarżącego, wyczerpująco argumentując dlaczego okoliczności wskazywane przez Burmistrza [...] w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.